第二节
城市社会养老服务国际共识与理念拓展

（一）发展型社会政策

20世纪80年代前后，遭遇了石油危机的西方福利国家在积极应对经济全球化与社会复杂化、风险化挑战的过程中，不断探索改革与重构福利国家公平性与合理性的实践路径。这一实践过程有效地推动了发展型社会政策理论的顺利产生与有效发展。自20世纪80年代一直延续至20世纪90年代初，欧洲福利国家的政府通过推行“新自由主义福利改革”以减轻公共财政负担，遏制福利开支过快增长。与此同时，以“私有化”、大幅度削减政府福利开支为特征的“新保守主义福利改革”在缓解财政危机的同时也引发了社会不平等加剧、贫富差距拉大等一系列新问题。于是，对于社会政策社会福利性与社会政策经济促进性的双重考量、对于新保守主义与新自由主义的双重审视与反思的辩证思想理路逐渐开始发展。20世纪90年代中期，发展型社会政策应运而生，这种极具“折中”色彩的政策研究范式对发达国家以及发展中国家的社会政策研究与制定意义重大。梅志里（Midgley）提出社会政策规范性研究的新范式——“社会政策的发展型模式”，认为“发展型社会政策”（developmental social policy）与剩余型或制度型模式的区别就在于，前者致力于消除社会福利和经济发展之间的明显裂痕，而后二者则把社会政策与经济政策割裂开来，认为经济政策附属于社会政策。事实上，社会政策与经济政策本就是“一脉相承”的，二者既非可以截然两分的事物，也非“零和博弈”的双方。发展型社会政策聚焦于“发展”，在应对社会问题方面采取具有前瞻性的“上游干预”措施，并且非常注重中长期可持续发展战略的规划，通过提升社会成员的发展能力提高所有人的生活水平，特别注重对人力资本的社会投资和社会包容性发展，通过社会投资战略的广泛推进促进有助于经济发展的生产性社会政策干预。据此，发展型社会政策既包含融合经济政策的社会政策，又涵盖融合社会政策的经济政策，体现为经济社会整合发展的综合性政策。目前，发展型社会政策已经在国际社会取得了较大范围的认同。联合国于1968年召开的“第一届国际社会福利部长级会议”提出了“发展型社会福利”的观点；联合国经济及社会理事会在1979年通过的《加强发展性社会福利政策活动方案》中重申了“发展型社会福利”理念；欧洲委员会于2013年宣布正式启动“社会投资计划”，包括实施与之相匹配的“欧洲社会基金计划”，并且颁布了一系列有助于实现经济增长的同时增强社会凝聚力的配套措施。“社会投资计划”通过一系列社会服务的提供，对社会成员可能遭遇的社会风险进行“上游干预”，而非事后消极修补，致力于提升社会成员当前及未来的发展能力。“社会投资计划”应当广泛应用于儿童照顾与教育服务、青年就业保障与技能培训服务、老年人社会照护与就业发展服务等围绕社会服务所展开的一揽子人力资本社会投资计划。

发展型社会政策又称为“发展型社会福利”（developmental social welfare）、“社会投资”（social investment）、“包容性自由主义”（inclusiveliberalism）和“能动国家”（enabling state）等，尽管意识形态与适用范围千差万别，但是发展型社会政策的核心内涵却不难把握：其一，在发展观选择层面，发展型社会政策促使工具理性与价值理性相契合，追求以人为本的自由发展。其二，在具体操作层面，发展型社会政策高度关注社会政策与经济政策相互协调，在注重社会公平的同时，兼顾社会发展。发展型社会政策一改传统社会政策“纯粹消费性再分配”的做法，即变“社会政策只能消耗资源”为“社会政策也是生产力”，一改被“污名化”的传统社会政策事后消极修补的做法，转而走向积极的上游干预。发展型社会政策聚焦于经济社会发展的核心区域，尤其注重社会政策的经济产出功能，突出强调社会开支的“投资”取向，力图通过投资社区与投资家庭的社会项目促进福利对象的经济参与，获得经济回报，在社会人力资本投资等诸多方面创造了积极作为的空间。其三，在社会目标层面，发展型社会政策追求包容性的社会发展模式，通过促进多元社会主体“全流程”参与社会政策过程，进而实现互动合作与利益共享，从根本上激发与提升社会成员的可行能力。换言之，以折中主义与实用主义为特征的发展型社会政策，作为社会政策规范性研究领域的全新范式，在价值理念方面，实现了目的性与手段性的协调统一；在实施策略方面，实现了补偿性与投资性的积极统一；在社会效益方面，实现了社会发展与经济增长的包容统一。协调、积极、包容这“三个统一”使发展型社会政策全面超越传统社会政策的内涵与外延，真正实现了工具理性与价值理性的统一。

1.价值选择协调性：发展型社会政策逻辑起点

传统社会政策范式与发展型社会政策范式最根本的差别在于价值选择的协调性。基于此，社会公平与社会发展相结合、经济政策与社会政策相协调，也即价值理性与工具理性的契合就成为发展型社会政策的逻辑原点。众所周知，社会政策的基本价值包含两个部分，一部分是利益、权利、义务、责任等工具性或实用性价值，代表着人们对一些社会现实问题的理解与分析；另一部分是自由、平等、公平、正义等目标性或终极性价值，体现了人们对理想社会的向往与渴求，好的社会政策应适当兼顾工具性价值与目标性价值。然而遗憾的是，传统社会政策的价值选择是一种相对狭隘的发展观，即将“发展”简单地等同于GDP增长、个人收入增加、工业化、技术进步或社会现代化，并未意识到“发展”既是目的又是手段的“二重性”。发展型社会政策认为，社会成员的福利质量应当根据动态的自我发展程度而非静态的财富水平来衡量，发展作为手段是为社会成员的福利服务的，发展作为目的就是为了实现“以人为中心”的最高境界，这恰是发展型社会政策的要旨所在。“发展”可以理解为“工具性自由”与“实质性自由”或者说“手段性自由”与“建构性自由”的统一体。“工具性自由”或“手段性自由”是“实质性自由”或“建构性自由”的条件。如经济条件、政治自由、社会机会、防护性保障等“工具性自由”的具体形式是实现“实质性自由”的条件；而“实质性自由”或“建构性自由”意味着“享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力” ，作为人们价值标准与发展目标中固有的组成部分，“它不需要通过与别的有价值的事物的联系来体现其价值，也不需要通过对别的有价值的事物起促进作用而显示其重要性”，为了能实现“实质性自由”或“建构性自由”，社会政策应当以提升全体社会成员的可行能力为最高目标，用以实现增进全体社会成员福利的目的。“我们必须站在比财富积累、GDP总量增加以及收入关联性变量增长更高的层面来重新审视发展，我们需要将经济增长与社会发展协同考量以共同推动社会的进步，让个人自由成为社会福利承诺的重要内容。” 发展型社会政策通过辩证剖析自由与发展、“工具性自由”与“实质性自由”几组重要变量之间的关系，以福利哲学的高维度视角在价值选择层面实现了对传统社会政策狭隘性的突破。

2.实施策略积极性：发展型社会政策本质要求

社会政策的本质就是一种社会保护和市场扩张之间的调节机制，因此社会与市场关系就成为社会政策绕不开的矛盾。发展型社会政策用一种直观的方式表达了建设一种兼备经济增长生产性与社会投资积极性的社会政策的期待。发展型社会政策以投资人力资本为抓手，努力将不同利益群体与其所具有的不同价值目标有机地结合起来，进行统合考量，形成一种促进发展的政策实施运作机制，最终实现人类自由发展，并且分享发展红利。消极被动地接受福利只会造成社会成本大幅增加，要实现社会转移性支付对经济增长的贡献，就需要从根本上对受助者进行能力建设，就需要变“补偿导向”为“能力导向”。在强调公民社会权利的同时，更加需要重视公民的社会责任，倡导个人、社会和国家的通力合作，还需要倡导进行包括弱势群体在内的全体社会成员的资产建设，让全民成为经济主体，主动参与经济发展和社会建设，以实现经济独立、生活保障、能力提升的个人包容性发展。

首先，就积极的人力资本投资而言，“以人为本”在社会政策上的体现就是要提升个人能力来抵御市场风险；就是要对个人能力进行投资，通过对家庭和社区投资来实现人力资本和社会资本投资，从根本上提高个人可行能力，只有这样才有可能提高以人力资源为核心的国家竞争力。发展型社会政策通过人力资本投资进而实现人力资源的就业创业投资，为社会资本投资贡献力量，以期为社会成员消除社会经济参与过程中的发展障碍。“社会投资型国家的基本原则是在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助。”“人力资本在经济活动中居中心地位，对人力资本进行投资一方面可实现经济增长，另一方面又能推动福利国家的改革，实现经济增长与福利国家改革的良性互动。因此，在人力资本上投资是治本之策。”同时，“以人为本”还要求把被动的社会政策的接受者变成经济活动的参与者，强调个人的选择权和参与权，也即“自由”。此外，发展型社会政策还要求完善政策制定者和服务提供者的问责制度以提高质量和效率，培养民众表达诉求的能力以及社会权利意识。发展型社会政策通过积极性、投资性或生产性特征的体现，丰富了人们对社会资源再分配多元化手段的深刻认识。

其次，就积极的社会资本投资而言，发展型社会政策革新了与福利对象的作用方式，一改消极维持受助者基本生存水平的做法，转而帮助受助者提升生存能力直至摆脱救济。从此意义上说，发展型社会政策属于典型的“社会投资政策”，它不仅使社会弱势群体普遍受益，而且也致力于改善全体社会成员福利，进而促进社会经济协调发展。需要注意的是，发展型社会政策必须处于肯定政府需要对经济改革和社会变迁中出现的社会弱势群体负责的大前提之下。发展型社会政策并不排斥传统社会政策的“事后补救”模式，在极端必要情况下甚至鼓励与支持维持生存的救助手段。只不过发展型社会政策更加强调社会问题的“预先防范”“上游干预”“防患于未然”，主张通过预先提供必要的支持援助为服务对象自立和自强创造发展性条件。

最后，就积极投资的具体策略而言，我们需要在促进社会资本形成以及重视个人和社区资本积累两方面做出长足努力。从促进社会资本形成维度上说，社会资本表现为社会成员之间相互构建起来的联系网络，包括社会关系网络和由此产生的互信互惠互利规范。发展型社会政策所倡导的投资人力资本、投资家庭、投资社区，归根结底就是一种社会资本的促进行为，一系列投资行为正是从源头上为增强整个社会凝聚程度、促进社会良性运转注入活力。“社会资本能够影响社会成员的经济利益，能够缓解社会经济不利所产生的潜在影响，如果缺乏有效的社会资本，尽管我们拥有人力资本，我们的经济前景也还是会面临严重衰退的风险。” 从重视个人和社区资产积累维度上说，“以资产为本”作为发展型社会政策的题中之意，围绕授权个人进行资产积累，旨在提升个人自力更生的能力。具体而言，与“以收入为本”相对而言的“以资产为本”的社会政策就是通过促进个人资产长期积累进而推动家庭和社区发展，并且以这种发展撬动整个社会的中长期发展。“以资产为本”的发展模式从根本上突破了传统模式的非生产性以及应急临时性突出弊端，转而将社会政策延伸到个人责任导向的生产性经济领域，从而拓宽了“以收入为本”的传统社会政策视野：从关注维持收入转向关注个体、家庭以及社区的整体性发展。由此我们说，发展型社会政策通过资产积累的具体手段提升个体应对风险的能力，进而提高社会生产力，最终实现社会与经济协调发展。

3.社会效益包容性：发展型社会政策主要目标

之所以我们要特别强调社会效益的包容性，因为这是发展型社会政策追求的最主要目标之一。无论是强调价值选择的协调性，还是实施策略的投资性与积极性，实质上都是为了最终实现发展型社会政策的社会效益包容性。也就是说，对价值选择协调性、实施策略积极性的要求最终都要通过社会效益包容性、政策收益共享性来体现。发展型社会政策的社会效益包容性就是以社会进步为诉求，包容经济增长和社会投资；以个人能力发展为导向，包容资本积累和个人可行能力提升。可以认为，发展型社会政策的完备性通过具有社会效益包容性的“融入经济政策的社会政策”以及“嵌入社会政策的经济政策”体现出来，进而将社会政策红利惠及全体社会成员。以“福利主体多元化”与“运作机制准市场化”为主要特征的“融入经济政策的社会政策”致力于改良福利国家既有收入维持政策和社会福利体系。政府在整个社会福利体系中仍然扮演最主要与最基础的“顶层设计”与“末端兜底”的角色，承担最基本的责任。与此同时，其他福利主体则是以制度化方式分担社会福利供给责任。“运作机制准市场化”旨在通过市场化竞争机制、以政府购买替代直接补贴等方式的引入来优化社会福利资金供应与服务递送模式，并且提升服务对象“用脚投票”的可能性，进而促进服务质量和服务效率的提高。在通过“使用者付费”来体现受益者个人责任的同时，拓宽服务机构的资金来源，缓和政府财政压力；不仅如此，还通过对服务机构绩效进行考核评估的方式提升机构服务效率和能力。以“可持续生计”（sustainable livelihoods）与“资产建设”为抓手的“融入社会政策的经济政策”，主要关注复杂性社会滋生的新风险与新问题，致力于促进就业和劳动力市场的紧密结合，并将其融入社会政策的资源获取方式和分配方式之中，促进社会包容与社会参与。在社会目标方面，兼顾经济增长与社会发展以及实现二者的包容性统一是发展型社会政策的终极追求。这种包容性的社会效益意味着一种良好的“多维”社会状态（being well and feeling well），包括社会需求得以表达与满足，全体社会成员的发展权益得到平等保障以及社会矛盾得到控制与缓和等，而非收入与消费等物质层面单一维度所体现的“获得”与“增长”。为了实现包容性的良好状态，发展型社会政策力图纠正经济发展与社会进步二者不同步所造成的“扭曲发展”（distorted development），进而实现社会整体进步。发展型社会政策主张在经济政策的制定与实施过程中融入“社会”因素，在社会政策的制定与实施中融入“发展”因素，以期实现经济增长和社会发展的统一，这样就有可能在社会目标方面完成对传统社会政策的超越。审视西方福利国家的社会政策实践便不难发现，在对社会问题的干预时机的选择上，发展性社会政策将社会干预措施充分“前置”。这就意味着将一系列干预措施提前至社会问题的形成环节甚至即将形成之前，进而将社会福利开支主要用于具有投资效益的福利项目之中，通过为社会弱势群体提供必要的支持与援助，为其自力更生创造条件，最终实现其可行能力的建设与强化。

（二）发展型社会政策视域下的社会养老服务

纵观目前人口老龄化的相关研究成果，大多数研究仅仅针对人口老龄化的某一方面及已经造成或可能造成的社会影响与社会风险进行剖析，在此基础上提出相应的社会政策建议，如调整人口政策、调整老年福利政策、调整某一部门政策等。殊不知，这种“头痛医头，脚痛医脚”、治标不治本的局部性、后置性、消极补救式的社会治理政策，在回应日益多样与复杂的人口老龄化问题时往往难以发挥出预期效果。这种社会政策类型难以承担应对人口老龄化冲击的重任，这就迫使我们用社会整合与长期发展的全局性、动态化战略眼光取代局部性、静态化问题视角，重新审视当前所面临的严峻的人口老龄化问题。“发展型社会政策”为我们提供的恰是这种整体化、系统化的社会政策分析工具。我们需要利用这个有效的政策工具来统筹经济与社会的可持续发展，在人口老龄化日益深化的宏观背景下，用全新的发展型视角重构整合化的社会政策体系，从而有效应对人口老龄化。概言之，只有在社会养老服务制度安排中注入“发展”这一价值基石，才有可能使具有社会投资潜质的社会养老服务政策不再是事后干预型应急补救式策略，而是全面融入经济社会可持续发展的整体性宏观战略。这对于深入落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念、全面深化各领域改革的银发中国，具有极其重要的战略意义。

作为一种“实用主义”与“折中主义”典型代表的发展型社会政策，在社会养老服务层面尝试将社会政策支出性收入补偿及收入再分配的传统功能与生产性社会投资新型功能有机整合为一体。发展型社会政策指导下的社会养老服务政策，以整体发展为目标，对老年人不断变化的需求状况以及日益复杂的老龄化社会情境进行充分考量，在发展性与整体性的战略视角下找寻如何改革社会政策从而能够更加有效应对社会老龄化风险的创新型路径。然而遗憾的是，我国现有社会养老服务体系和框架是建立在剩余型社会政策范式之上的，缺少具有整体性、前瞻性、动态性和发展性的视野，是一种被动和消极的补缺型社会服务。现代社会服务的发展性和差异化诉求，为社会养老服务和发展型社会政策提供了整合可能性。用发展型社会政策的理论工具尝试解决我国养老的实际问题，从而把社会养老与经济社会持续发展的现实问题有机结合起来，兼备理论价值与实用价值。社会服务的发展历程和发展型社会政策的发展趋势让二者在对象、内容、手段和功能等方面具有了一定的逻辑同构性。为了实现社会服务的发展目标和经济社会协同发展，我们将发展型社会政策的价值理念嵌入社会养老服务始终，以构建发展型社会养老服务政策体系，为我国全面实施“适度普惠型”社会福利，谨慎处理社会政策与市场运行的关系，通过社会投资来实现经济增长和社会发展融合提供理论依据。

当发展型社会政策理念与社会养老服务融合之后，社会养老服务就具有了发展功能。从政策的发展性角度来说，我国养老服务的发展理念则更应充分体现“以老人为本”的原则，即在满足老年群体基本生活及个性化需求基础上，为其提供不同层次的必要照顾，以维护其合法权益和尊严。

其一，满足老年群体的多样性需求。构建发展型社会养老服务体系，要兼顾老年群体的基本生活需要与个性化发展需要，在为其提供广阔活动空间的同时，积极提升其“自助互助”主观能动性。比如，发展型社会养老服务应当充分整合并且协同发挥个人、家庭、社区以及机构等服务资源优势，鼓励社会力量积极参与到社会养老服务事业的发展之中，用社会化、市场化操作手段弥补公共部门等科层组织固有的效率低下与灵活性不足等服务资源供给短板，以专业化、多层次的社会养老服务满足老年群体多样化的服务需求。发展型社会养老服务政策的目标群体是全体老年人，其发展型特征也决定了其包容性内涵，即服务政策特别关注弱势老年群体：针对城乡困难老年群体，将失能、半失能老人作为重点服务对象，将其需求作为出发点和落脚点，依靠多元化主体为其提供无偿或低偿服务；针对经济困难的独居、高龄老人，提供具有救助性和福利性的免费服务；针对生活能够自理、健康程度较好的低龄老人，围绕“就地安老”（ageinginplace）原则，通过政府购买的形式为其提供社区内的文体娱乐、老年健身、健康咨询、知识普及、自理能力提升培训等服务项目。此外，针对中高收入的老年人，可以由营利性市场主体来提供满足其高品质、专业化、个性化服务需求的私人养老服务产品。

其二，保障老年群体的“法定权利”“应有权利”以及“实有权利”。切实保障老年群体的生存权与发展权，离不开社会各界努力营造尊老、敬老、爱老的法治氛围，离不开有关部门为老年人提供安享晚年的社会政策支持，离不开完善的老年法律援助体系的建构与严格的老年权益保护相关法律法规的执行，更离不开老年群体维权意识、自我保护意识以及自我发展意识的培养与提升。

其三，维护老年人尊严，发挥老年人余热，实现“老有所学”“老有所为”与“老有所乐”目标。以目前我国实行的55—65岁退休制度为例，其中不乏大量的“年富力强”“精力充沛”“经验丰富”的“准老年群体”。因此，政府和社会应通过发展型社会政策工具在“共建共享”原则下，在明确老年群体曾经是经济社会繁荣发展的基础性力量、社会福利的建设者与维护者的基础上，鼓励并创新“准老年群体”再次融入社会福利生产过程的参与机制；同时，探索并确立“以服务促发展”的“准老年群体”互助养老、服务社会的运作模式，旨在充分发挥老年人力资源在经验积累与关系处理方面的优势，为其创造更多的社会发展机会，使其成为发展的主体与发展成果的平等分享者，实现“老有所为”与“老有所乐”目标。从这个角度说，随着老龄化程度的日益加深，现实已对发展型社会政策再设计提出了迫切的要求，即就社会养老服务政策的性质界定而言，宏观层面是社会与经济如何继续“协调与可持续发展”的问题，微观上则涉及“以人为本”“共建共享”的具体落实问题。因此，发展型社会养老服务政策体系的构建既包含技术层面的实际操作问题，又蕴含价值层面的战略选择问题。

1.从“老人视野”到“生命周期视野”：政策内涵的外部延展

从发展的视角看，传统的养老问题常被视为只是老年群体的问题，或是如何解决老年群体经济赡养与社会服务的难题。殊不知老龄化已成为社会人口发展常态，仅仅关注老年群体的社会政策已无法应对老龄社会的诸多挑战。世界卫生组织于1990年提出“健康老龄化”的战略性目标；联合国于1992年通过的《世界老龄问题宣言》呼吁全球共同开展“健康老龄化运动”，之后又提出“积极老龄化”等。以“躯体健康、精神健康、社会交往健康”为内涵的“健康老龄化”立足于“生命全周期视野”，倡导从生命早期就开始针对健康影响因素进行系统化干预，旨在维护并提升老年群体健康水平，营造有利于老年群体身心健康的生活环境与社会发展环境，进而达到延长预期健康寿命之目标。在“健康老龄化”基础上提出的“积极老龄化”，既是一种新观念、新战略，又是一种“新自觉”：作为新观念的“积极老龄化”，强调的是比老年群体身心健康与养老权益得到保障这一层次更高的社会参与与社会发展，旨在促进老年群体在老龄化过程中根据自己不同的需求潜能谋求自我实现与自我发展；作为新战略的“积极老龄化”，强调的是全新发展观引导下的“广义老龄观”，即老年服务和发展问题与社会经济发展全局全面统筹协调，从制度层面到操作层面均进行统筹考量，全社会营造出尊老、敬老、爱老的和谐氛围；作为“新自觉”的“积极老龄化”倡导社会全体成员培养“老吾老以及人之老”宽广博爱的积极道义自觉，以及“未雨绸缪”提早做好老龄化物质与精神储备的积极心态。从这个意义上说，“健康老龄化”在“一般老龄化”中融入了心理健康与社会支持环境健康的因素，而“积极老龄化”又在社会参与、社会发展层面比“健康老龄化”更近了一步，它使社会养老政策的意涵向外延展至全体社会成员的生命全程。也就是说，通过对年轻人进行健康投资，转变其生活行为方式等路径，使其老年健康水平和医疗保健得到改善；通过转变积累方式或者提高劳动生产率与老年人经济参与率来缓解养老金缺口；通过家庭支持政策、社区投资政策缓解养老服务的供给难题，因为生命全周期的不同年龄阶段是相互关联的动态整体，有必要对其进行整体化统筹。

2.从“碎片化”到“统筹整合”：改革创新管理体制与管理方式

在深入落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的今天，统筹考虑应对人口老龄化的战略规划，通过构建与完善发展型社会政策体系来践行政府执政理念、实现发展目标已被社会各界所认同。毋庸置疑，一项好的社会政策往往需要一整套科学合理的管理体制和管理方式与之相配套，然而在实践中我们发现，在我国现行管理体制之下，“多龙治水”与“无人问津”现象同时存在，政策之间相互制约甚至冲突的情况时常发生。究其源头，与我国现行社会养老服务的管理体制与管理方式有着密切关系。

就管理体制而言，我国目前社会养老服务事务主要由民政部门、发展改革委、社保部门、卫生部门、工商部门、商务部门等几大部门共同管理。具体来说，民政部下属的“社会福利与慈善事业促进司”下设“老年人福利处”，主要负责困难老年群体的社会福利事业，制定社会养老服务发展规划与老龄政策以及相关养老服务机构运营标准及管理办法；国家发改委下属的“社会发展司”下设“社会服务处”与“人口发展处”，主要负责拟定社会服务体系建设规划，确定社会服务体系投融资政策与规模，制定人口中长期协调可持续均衡发展政策以及做好人口发展预测与预警。失智、失能与半失能老年群体的医疗康复护理，需要卫生部门批准。除此之外，“全国老龄工作委员会”作为国务院主管全国老龄工作的多部门议事协调机构，其下设在民政部的“全国老龄工作委员会办公室”主要负责研究、制定、协调与推动实施老龄事业发展战略及重大政策以及宏观指导与综合管理全国老龄工作等。

就管理方式而言，我国目前针对养老服务机构有行政许可、登记管理与行业管理三种方式。社会养老服务行业管理与业务指导主要是由民政部门统一负责，其中非营利性养老服务机构被视为“民办非企业”，需要到民政部门注册登记；营利性养老服务机构被视为“企业”，通常需要到工商行政管理部门注册登记；若有外资兴办各种性质的养老服务机构，则需要向商务部门申请报批。条块分割、部门分割、职责分散不仅导致多部门之间职责交叉错乱、权责不明、资源浪费、工作效率低下等诸多弊端，而且出于自身职能定位考量，各部门在社会养老服务政策制定与实施过程中还存在严重的“碎片化”“重复化”倾向。这种缺乏全局意识、统筹协调的做法使得许多源头性问题难以解决，国家出台的一些好的政策变得难以落到实处。不仅如此，冗杂的“事前控制”管理方式严重制约了社会养老服务机构的健康发展。因此，我们认为，政府在进行社会养老服务制度设计时，首先，要用发展性、全局性的眼光改革与创新管理体制与管理方式，这是推进发展型社会养老服务政策的体制保障。本着促进市场化与社会化的社会养老服务机构健康运营的原则，可以适当简化前置审批程序，切实整合与优化行政力量，实行注册登记审批“一站式服务”。与此同时，加强更加重要的事中事后监管，这才是社会民心之所向。其次，应当由能够统筹协调并且调动资源的强势部门牵头，组建权威的“常态化统筹协调管理部门”，这个部门应当能够运用制度优势与资源优势强势整合民政、卫生、社保等与社会养老服务密切相关的职能资源，把社会养老服务事业视为统一的整体，统筹有限的资金，设置制度框架，出台相关政策，整合社会资源。最后，政府在提供体制、组织、资金与人力资源保障的同时，对融入“发展”理念的服务政策进行统一的规划与管理实施，进而推动发展型社会养老服务政策的积极转型。

3.从“被动接受”到“主动参与”：积极投资人力资本

如前所述，发展型社会养老服务政策目标之一便是在生命全周期视野下，提升老年群体对自身养老所需经济资源与社会资源的获取与利用程度。这也是我们面对“银发浪潮”迅速来临必须思考的问题。尽管说老年人的健康状况与劳动能力会随着年龄增加而衰减，但我们也不应忽视老年群体所特有的发展潜质，可以通过互帮互助与能力重塑的方式拓展老年人参与社会的实质性发展途径。老年群体绝不仅仅是被供养的对象与社会资源的消耗者，也应该是社会价值的生产者、历史的创造者，他们的宝贵经验与“可持续发挥”的能力理应得到珍视与传承。我们应当用发展的、动态的眼光来审视老年群体的“热能”，即所蕴含的庞大的人力资本与社会资本。比如，现有就业制度“年龄一刀切”的退休政策设计，将55—65岁的老年群体排挤出正规就业市场，这样的政策安排无疑人为加重了社会应对老龄群体的照护成本，使之成为社会负担；同时，也意味着一部分银色人力资源被忽视与浪费。西方发达国家的实践经验表明，老年群体再就业并不以牺牲年轻人就业机会为代价，通过抑制老年人再就业增加年轻人就业机会的就业政策从来就没有产生过显著效果。反观我国，引发社会各界热议的“延迟退休年龄”政策，在短期内强制实施的支持条件尚待完善，但是以政策形式针对不同领域、不同岗位的特定人群实行循序渐进的退休年龄柔性调节、进一步发挥老年特殊人力资源的巨大作用无疑将成为一种现实可行的路径。基于此，我们认为，社会养老服务的发展型特征也可以通过促进老年群体的社会参与来带动其参与某些社会服务、发挥精英老年群体的智力资源等。有数据显示，在一些社会组织、志愿者团体甚至私营企业中，经验丰富、能力超群的老年群体所占比例不仅很高，而且相当活跃，其中有很多是具有专业技术职务资格的领军型人才和持有高级技师证书的专业人才，可以说不少“退而不休”的精英老年群体（senior labor）已经成为社会进步的巨大推力。他们凭借自己丰富的从业经验和人生阅历，言传身教地影响着年轻一代从业者，这无疑是优质人力资源的积极开发与利用。这不仅在改善精英老年群体经济收入与社会地位方面起到了良好作用，在有效缓解公共养老金支出压力的同时为社会资本积累做出了贡献，还有助于实现精英老年群体的自我发展需求，在整个社会经济发展的代际示范方面也发挥了积极作用。

当然，我们并不是说所有老年人都适合延迟退休，而是提倡尽可能地发挥银色人力资源的余热与潜能。就业仅仅是老年群体社会参与的途径之一，可以是不同程度的参与，应促使老年群体在自身意愿与能力允许的前提下，积极参与社会发展过程、分享社会发展成果。

此外，在发展型社会养老服务政策中，另一个重要问题就是除了针对老年群体自身的社会参与促进服务之外，政府还应当以政策的形式对家庭养老作出积极的支持，鼓励家庭与社会成员参与培训，了解基础知识与护理技法，以实现“社会养老服务”人力资本与社会资本的有效投入，重视并促进家庭真正成为践行发展型社会养老服务政策的重要主体之一。家庭在养老服务资源供给方面所能够发挥的作用尤其是家庭成员之间的精神慰藉作用是政府、市场等社会服务提供主体无法替代的。进一步说，家庭养老责任缺失的社会养老服务制度是残缺不全的制度安排，这不仅会使老年群体心理蒙受难以愈合的创伤，难以获得完整的老年福利，而且还会造成过重的社会照护负担与经济负担。我们认为，若促进家庭成为社会政策与经济政策连接的桥梁，社会养老服务制度就有可能通过发展型家庭政策的实施实现发展取向的转型；将社会资源分配到具有投资取向的社会生产制度安排中，就有可能实现收入补偿与再分配功能以及生产性功能的协同整合。具体来说，其一，以家庭为单位，通过“家庭所得税”、家庭成员之间共享社会福利以及长期照护成本的社会保险分担机制等创新性形式，提升承担老年人照护服务家庭的整体福利水平；其二，对于遭遇“老年照护困境”的家庭，在给予直接经济援助的基础上，进行家庭投资与家庭成员能力建设投资，尤其要为承担老年照护责任的低收入家庭成员提供普遍的经济支持与技能培训服务。

值得一提的是，要注意家庭支持政策与其他社会福利政策的衔接性与统一性。之所以特别强调家庭在社会养老服务政策体系中不可替代的重要作用，并非要将政府、企业与社会应当承担的社会养老服务责任全部转嫁给家庭，而是因为家庭是我国最有价值的社会资产之一，要特别赋予每一个家庭、每一个人“发展”内涵，从而延续并拓展家庭的功能，协调并促进家庭与其他社会服务提供主体共同发挥作用。总之，通过发展型家庭政策来重塑家庭在社会养老服务中的责任边界是我国传统文化的应有之义，同时也是社会养老服务得到发展型再生产的有效路径。

（三）健康老龄化、积极老龄化与成功老龄化

1.融入老龄化应对战略的“老年发展”

“老龄问题”包含“人道主义”与“老年发展”双重内涵，这意味着有效解决老龄问题需要兼顾“老有所养”与经济社会可持续发展。“人道主义”意味着老年人是否能够安度晚年，是否能够得到应有的尊重、支持与保护，养老需求是否能够得到回应与满足。“老年发展”中的“发展”是一个多维概念，“发展”包括经济、社会、文化、人口等诸多方面量的积累与质的提高，只有在诸多发展要素协同促进之下，老龄问题才有可能得到妥善安排与解决。老年发展常常被视为老年时期的“再社会化”与“再就业化”，具体包括老年时期健康、知识、技能、社会角色、心理、婚姻家庭、个人价值实现等多维度的发展。在20世纪90年代初，《联合国老年人原则》就鼓励各成员国家政府尽可能将“独立、参与、照顾、自我充实和尊严”五大原则纳入国家养老政策方案。五大原则均体现出老年发展的重要性与必要性——“老年独立”是老年发展的基础与前提，“老年社会参与”是老年发展的重要途径，“老年照顾”是实现老年发展的重要保障，“老年自我充实”是老年发展的重要目标，“老年尊严”是老年发展的终极价值体现。由此，作为老年发展重要实现途径的老年再就业之所以备受关注，是因为其不仅与老年群体生活质量息息相关，而且与老龄化社会经济可持续发展紧密相连。通过老年再就业体现出来的“老年发展”等同于生命全周期视野下的人力资本“再动员”“再生产”与“再创造”，通过创造和积累新的人生资本从根本上遏制或者缓解老龄化的潜在风险。在发达国家，由于劳动力短缺，老年人在身体健康状况允许与个人愿意的情况下重返就业岗位，“退而不休”的老年人力资源已然成为发达国家人口老龄化进程中一道充满活力的银色风景线，这充分说明健康老年人日益成为举足轻重的经济力量。换言之，身体健康、追求发展与自我实现的老年群体，在包容性社会提供平等参与机会的前提下，就有机会实现人力资本的“再发展”与“再提升”。

2.成功老龄化：提升与超越

成功老龄化聚焦于老年群体的身心健康，促进老年人融入社会和参与发展；关注老年人力资本投资，更多地将老年群体视为社会财富的创造者而非社会资源的单纯消耗者；综合考量老年群体与其他社会群体及社会环境之间的互动关系，力求在大多数社会成员权利不受损失的前提下，通过“共建”实现“共享”与“共生”目标；维持适当的代际人口均衡；促使老年群体的人生价值得到充分肯定、生活热情得到充分激发、人生境界得到充分提升、发展潜能得到充分挖掘，最终实现“快乐与活跃的老龄化”。健康老龄化、积极老龄化等都将促进老年发展，进而实现幸福老龄化与成功老龄化。（见图2—2）

成功老龄化之所以深得人心，是因为其蕴含着“老年发展”之要义。 随着经济社会发展水平的提高，老年群体对于晚年生活质量的追求早已超越“老有所养、老有所依”的生存性需求阶段，进入“老有所学、老幼学乐、老有所得”的发展性需求阶段。“老年发展”的地位是举足轻重的，并且贯穿于老龄化的整个阶段，在老年生活照护服务、医疗康复服务、精神慰藉服务、娱乐休闲服务、社会参与服务等各个阶段都要体现“老年发展”，这样才有可能真正实现“成功老龄化”。换言之，“老年发展”从发展型的投资视角重新认识老年群体潜在的积极力量并努力开拓成功老龄化的实现路径。“成功老龄化”试图将人口老龄化问题融入社会发展整个大局进行统筹考量，因而可以突破个体维度的局限，不仅强调“身心健康安老”的重要性，也突出“社会发展享老”的特有价值。与其将“成功老龄化”作为有效应对人口老龄化的积极战略之一，不如将其视为一种社会发展目标。