摘要

《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）提出，通过深化改革，加快建立适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监管有力的科研项目和资金管理机制，使科研项目和资金配置更加聚焦国家经济社会发展重大需求，基础前沿研究、战略高技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究得到显著加强，财政资金使用效益明显提升，科技对经济社会发展的支撑引领作用不断增强，为实施创新驱动发展战略提供有力保障。在国家科技体制改革的大背景下，原有财政科研项目资金管理政策存在不适应性，建立健全适应科技创新规律、科学规范、公开透明、监管有力的科研项目和资金管理机制迫在眉睫。

目前，应通过国内外科研项目管理的理论研究和实践检验，分析财政科研项目和资金管理的现状，探讨如何优化项目管理模式，为制定科学高效的科技投入政策和建立符合科研规律的科研项目管理体系提供学术支撑。

本书主要研究内容及结论如下。

一、科研项目管理的理论分析

首先，阐释科技公共物品的提供与生产，包括公共科技产品的提供方式和公共生产；其次，对财政科技支出模式构建的目标与原则进行研究，构建财政科技支出的基本模式；最后，梳理科研项目管理的新理念：科研项目管理的权力分离、科研项目的分类管理、科研项目管理的人本主义。

在科研项目的预算管理方面，根据预算制度的侧重点以及评价主题的不同，预算管理可分为以投入为导向和以成果为导向的预算管理。以成果为导向的预算管理主要是以政府部门工作对社会产生的实际影响为准则实施预算管理。在这种模式下，政府会确定特定预算项目或政府职能要实现的目标，强调基于绩效的预算管理。在财政资金支持项目的绩效评价方面，会进一步完善经费管理制度，打造服务型监管体系，建立健全科研经费的信用管理机制。

二、国外科研项目的管理总体方略

发达国家科技计划的项目指南制定者一般分为两类：科技计划的专业管理机构；由专业管理机构委托的项目主管或专题小组。发达国家科研项目的专家组织方面，科技计划的项目评审多采取专家评审制，并建立了相应制度以规范项目评审专家的组织方式，以保证评审的公正性。同时，建立了评审专家遴选制度、评审专家轮换制度、评审专家回避制度。

在科研项目的过程管理中，除建立相应制度来规范项目评审专家的组织方式，发达国家还采取多种措施对项目评审过程进行管理，以纠正专家评审可能出现的偏差，并进行事后检验和问责，包括项目评审结果抗辩、二级项目评审、项目评审全过程记录与监督。此外，在发达国家科研项目的全过程监管中，还包括专业管理机构直接监管、外部专家监管、第三方机构监管。同时，发达国家还成立了科研项目的专业管理机构。

三、科研项目的预算管理对比

笔者系统梳理美国、日本、德国科研项目经费预算编制、调整、绩效评估等情况，并总结相关经验，提出强化我国科技预算管理的政策建议。具体而言，通过对美国、日本和德国的科研经费预算管理部门、科研项目预算科目及列支范围、科研经费预算调整机制及范围、科研项目的绩效评估等内容进行详细的阐述，提出加强科研预算宏观统筹协调与监督，不断增强预算公开和透明度，加快科研预算管理的法制化进程，深入推进绩效管理，加大科研经费管理政策落实力度等政策建议。

四、科研人员收入及项目人员费管理对比

笔者通过研究中国、美国、日本、德国科研人员收入及项目人员费管理情况，比较科研人员收入的整体情况，研究科研项目中的人员费管理，提出科研项目人员费管理的改革方向。同时，分析我国国有科研单位的工资水平与结构，尤其是对科研项目资金中人员费开支情况进行对比分析，包括科研项目中劳务性开支情况和科研项目中开支单位固定人员费用情况，提出关于科研项目经费中列支人员费与科研人员收入的几点认识，给出进一步激发科研人员积极性的政策建议。

五、科研经费的监督管理对比

笔者对科研经费监督管理情况进行中外比较研究。首先，研究科研经费监督的法律保障、科研经费监管的组织体系以及科研经费监督的相关机制。其次，以案例研究为主线，研究科研经费监管的具体要求，包括经费监管机制和监管流程，同时总结若干反面案例。研究发现，我国科研经费监管体系建设取得重要进展，监管政策体系日益完善，监管队伍体系初步形成，监管手段日益丰富多元，监管系统性显著增强。最后，指出科研经费监管的薄弱环节，并进行原因剖析，提出政策建议。

六、我国科研项目管理现状

我国科研项目管理存在的薄弱点主要包括：科技计划和项目管理分散化、碎片化，科技投入效益有待进一步提高，全社会研究与试验发展（R&D）支出占GDP的比重到2020年达到2.5%以上的目标较难实现，科研人员反映项目资金管理和使用程序僵化，科研项目经费存在重物轻人现象。科研经费管理存在的主要短板是：部门预算管理的科学化、精细化程度不高；科研经费的法律属性定性不清晰；资助项目经费管理有待完善；项目依托单位权责不清；经费监管和激励相对较弱。

提高科研项目管理效率的战略举措主要有：加快形成促进创新的体制机制；不断健全科研评价体系；深化科技管理改革；不断提高R&D占GDP比重；推进事业单位分类改革，完善科研人员收入分配政策；进一步加强科研经费管理机制建设；加强信息公开，构建科研信用管理体系；进一步加强经费监管，加大对违规行为的惩处力度。

七、新常态下科研项目管理的趋势与特征

我国科研项目管理的趋势是：转变政府科研管理职能；依托专业机构进行管理；重视监督评估；完善科研评价标准与体系；建立科研信息管理系统。

科研项目和经费管理事关我国科研事业发展的全局，必须抓紧推进改革，借鉴并吸收发达国家在科研管理方面的成功经验和做法，结合我国国情，以统一的科研管理信息系统、科技报告制度和创新调查制度为支撑，以有效的中央财政科技预算协调机制为保障，形成协调高效的科研经费管理体制，建立起适应科研活动规律和特点，符合财政预算管理要求，各部门职责清晰、各负其责、管理规范、公开透明、监管有力、依法问责的管理制度和运行机制。

八、政策建议

笔者借鉴国际经验，按照国家科技改革的总体要求，结合科研的实际情况，提出以下完善财政科研项目管理的主要政策建议：对科研项目进行分类管理；推进财政科研经费绩效评估体系建设；完善科研经费管理政策；加强宏观层面上的经费管理，加强经费资源配置与任务规划之间以及项目之间的统筹协调；加大科研项目管理制度与方法的宣传培训力度；将项目管理与信用体系建设相结合；充分发挥高校和专业机构对项目的监管作用；完善相关配套政策。