前言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面推进党风廉政建设。特别是以2012年12月4日中共中央政治局会议审议通过的《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》为标杆，党中央采取了一系列反腐倡廉的重大举措。2019年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委第三次全体会议上指出，我们要夺取反腐败斗争压倒性胜利。中国反腐败斗争和廉政建设的成就举世瞩目，深得民意。中国的廉政建设一直是与党的执政能力建设同步推进的，或者说廉政建设就是党的执政能力建设的一项重要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为推进国家治理体系和治理能力现代化点题破题。党的十九届四中全会专门讨论并通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”，“把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”。干部“廉政”与“能政”是“全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”的一体两面，如何以干部“廉能兼优”发展作为干部成长的价值导向，进一步完善系统的干部考评机制为干净担当的干部撑腰鼓劲，值得深入研究。

党的十九大的召开，揭开了中国特色社会主义进入新时代的序幕。“加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设”是新时代党的建设的主线。忠诚干净担当是新时代党对干部的基本要求。党的十九大报告明确指出：“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”

但是，在实践中，无论是干部考评机制还是干部行为都与“全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”的精神要求存在差距，甚至一定程度上出现了干部“廉政”与“能政”行为选择上的“跷跷板”现象。2015年5月《人民论坛》的调查报告显示，71.7%的调查对象表示自己在与政府部门打交道的过程中经常有“为官不为”的切身体验。通过中国知网检索结果发现，1992—2012年总共仅有5篇文献讨论“为官不为”问题，而2014—2019年增加到603篇，这似乎印证了反腐败高压态势下“为官不为”现象增加的趋势。

为切实把握反腐倡廉新形势下，干部行为的变化以及民众对党风廉政建设落实情况和反腐倡廉实际成效的真切感受，浙江财经大学于2014年成立了党风廉政评价与研究中心，决定从公众感知度（主观）和政府努力度（客观）相结合的视角做一项长期的清廉反腐监测评估实验。为了把工作做得更扎实、具体和可信，我们没有像许多评估报告那样做全国乃至全球范围的评估实验，而是定位于为浙江省的反腐倡廉工作服务，徐图以小窥大。我们的目的不是简单地给各县区做一个廉政建设的排名，而是希望全面了解各地干部干净担当的综合表现，建立浙江县区政府干部考评的公众感知数据库，对地方政府廉政建设和经济社会可持续性发展起到预警查遗、鞭策激励的作用。同时，探索有中国特色的廉政评价体系，形成自主的政府清廉评价话语权。

整个评估实验按照“总—分—总”的思路分三步进行。第一步，先对已有的清廉评价和干部考评机制进行总体反思，查找问题、分析原因，并根据新时代我党执政兴国对干部的新要求构建清廉评价与干部考评的战略愿景；第二步，分别开展清廉评价、干部“廉政”与“能政”耦合测度，重点观察在清廉评价体系中干部的表现，以及在以增加公众获得感为目标、干部干净担当综合要求的评价体系中干部的表现；第三步，归纳综合两种评估试验的不同特点和结果差异，比较两种评估环境下干部行为的变化和民众对干部满意度的变化，最终为完善激励干部“廉能兼优”成长的新时代清廉评价与建设体系提出建议。

与当前一些分别从激励干部“廉政”与“能政”维度进行的考评研究不同，本研究不仅提出干部“廉能兼优”发展的价值理念，而且还设计了促进干部“廉能兼优”成长的评价体系和建设机制体系。提出健全的清廉评价体系是强调“廉而保能”，而非消极保廉，蕴含着“廉能兼优”的激励功能。我党对干部廉政的评价是以清廉准则为规约、以干部积极作为和努力奉献为基础展开的。北宋司马光有句名言：“才者，德之资也；德者，才之帅也”（《资治通鉴·周纪》）。如果将“德”“才”关系比作“廉”“能”关系，这样的寓意也是恰当的。也就是说，任何干部的才干政绩都要符合廉政的规范，与此同时，对一个没有任何作为的干部讨论其廉政问题也是没有意义的。表面上看，“慵懒散”式的不作为不符合传统意义的“以权谋私”腐败，但其实质仍然是不给好处就不办事现象的翻版。“庸政、懒政同样是腐败”，或者说是“消极腐败”。比如，精神萎靡的“瞌睡式”作为、推诿扯皮的“太极式”作为、文山会海的“传话式”作为、出工不出力的“磨洋工式”作为等，都可以归于消极“腐败”之列。因为正是在“干净”与“干事”、“廉政”与“能政”相统一的清廉评价话语体系和制度环境中，我国干部形成了比较常见的“五加二”“白加黑”工作模式，他们对所辖地域、分管行业所尽的管理和服务责任近乎无限的担当，引领和助推着国家建设取得了长足的进步。这是已有研究不能辨证处理“廉”“能”关系的廉政评价话语体系所存在的局限。

基于实证和案例的研究表明，只有将干部激励与干部约束统筹起来，消除单方面的激励依赖或者约束依赖，才能充分体现十九大报告关于“完善激励和约束并重的干部考核评价机制”的精神内核。在促进干部勇于成事、干净干事的目标追求上，已有的研究和实践往往要么强化“政绩导向”，只重结果成效大小不问过程是否合理，要么过于恪守一些程序性的制度考核要求，“留痕不留绩”，都存在片面理解“全面从严治党”与“提高党的执政能力与领导水平”的关系的质疑。本研究从理论上探索两个及两个以上存在相容与相斥双重关系对象的互动支持的可能性与路径，并不应然认定“廉政”与“能政”的相容性，无视或低估其排斥性，而是从两者的内在要素和实证调查出发，客观把握两者所具有的相容与相斥双重特性，认为提升政府的公众满意度是两者最基本的相容性，而各自对激励路径和手段的选择又具有一定的价值差序；基于耦合理论，阐明实现干部“廉政”与“能政”良性耦合的前提是保留支撑各自价值底线的必要动力，而非此消彼长的“跷跷板”式倒向，为化解两者的“背离”难题提供理论解释。

本书将单个激励或约束机制与整个激励约束系统统筹起来，形成激励相容的系统机制，既解决不同机制间的激励不接力或约束不接力问题，又解决激励或约束机制内部的激励因素与约束因素的相容问题，深入挖掘一些地方干部考评机制内含的“激励错配”和“激励碎片化”问题，研究干部职业生涯自然过程螺旋递进的协同激励体系，保障干部“廉能兼优”发展各激励机制和环节的无缝衔接。全面、系统、量化、具体回答如何实现干部“廉政”与“能政”激励相容的基本原则、评价指标、实施程序和保障条件。

本研究除得到国家社会科学基金重点项目资助外，还受到浙江省纪委、省监委委托项目的资助。我们自2014年开始组建百人调研课题组，2015—2019年不间断出版发布了《浙江省县（市、区）政府廉洁反腐败的公众感知评估报告》，得到浙江省纪委历任主要领导的重视和批示。2018年7月20日，中共浙江省第十四届委员会第三次全会通过了《中共浙江省委关于推进清廉浙江建设的决定》，将“清廉浙江”建设确定为“六个浙江”建设战略之一。我们根据该决定的精神，结合新时代干部评价面临的新形势，将“清廉评价”与“廉能耦合”测度比较发现的一些新问题，形成了《关于完善能廉激励相容的干部考评机制促进干部成长的建议》，报送给浙江省委，得到省委主要领导的肯定批示。2019年，浙江省纪委、省监委又委托本课题组研究“清廉浙江评价指标与机制”，课题成果《清廉浙江评价指标体系》得到省纪委省监委主要领导肯定批示，并由省纪委省监委研究室采纳推广应用，受到不少市县和企业的好评。感谢长期以来支持、鼓励和包容我们在清廉评价与建设研究领域所作的创新尝试的领导和同行！

本书是我们首次从“廉能耦合”的视角探索新时代政府清廉评价与建设的成果。虽然我们始终坚持正确的政治方向，努力做到科学公正，但内心促进反腐的动力和面临的环境压力是并存的。我们真诚恳请各界人士予以批评指正！

郭剑鸣
2020年7月