序

廉政治理是一个古老而又时新的课题。人类社会的历史显示，任何政治体系都会受到腐败“毒瘤”的攻击，也只有通过反腐败斗争的胜利赢得社会的认同，政治体系才能巩固其合法性和有效运行。

党的十八大以来，党中央从全面推进从严治党和实现国家治理现代化的战略高度，持续深入开展反腐败斗争，并取得反腐败斗争的压倒性胜利。党的十九大报告进一步确认，加强党的长期执政能力建设，保持党的先进性和纯洁性，是新时代党的建设的主线。

实践表明，“廉政”与“能政”是新时代干部践行全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平一体两面的构成要素。为此，以“廉能兼优”作为干部成长的价值导向，创建清廉的政治生态、清朗的社会风气和清新的政商关系，是新时代廉政建设和干部考核评估的重要内容。郭剑鸣教授的新作《廉能激励相容：新时代清廉评价与建设探索》将廉政建设置于全面从严治党和社会经济高质量发展两大宏观背景中，围绕促进干部干净与担当有机融合，深入探索新时代廉政建设的新理论、新方法和新机制，是廉政治理体系和治理能力现代化研究的创新性力作。

选择前瞻性的主题和独特的视角，是特定研究成功与否的关键。在新时代，廉政建设进入了新阶段，在反腐败斗争取得压倒性胜利的同时，腐败现象出现了一些新变化，比如，“消极避责腐败”成为腐败的新形式，干部公务行为中出现了精神萎靡的“瞌睡式”、推诿扯皮的“太极式”、文山会海的“传话式”、出工不出力的“磨洋工式”等“庸政懒政”现象，相当程度上妨碍了我国经济社会的高质量发展，这表明提升廉政治理的水平和效能依然任重道远。习近平总书记在十八届中央纪委第六次全体会议上的讲话中指出：“‘锄一害而众苗成，刑一恶而万民悦。’我们坚持有腐必惩、有贪必肃。同时，我们着力解决发生在基层和群众身边的不正之风和腐败问题，让正风反腐给老百姓带来更多获得感。” 党的十九大报告明确指出，党的干部是党和国家事业的中坚力量，要“旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲” 。因此，在反腐败的新形势下，深入推进激励与约束并重、严管与厚爱相加，实现干部干净与担当结合，已经成为廉政评价与建设的重要课题。本书前瞻性地抓住了这一主题，以干部“廉能耦合”作为研究清廉评价与建设的独特分析视角，以促进干部“廉政”与“能政”良性耦合的机制与路径为研究对象，探索调整优化孤立的政绩评价和单独的清廉评价体系，为医治“能人腐败”与“庸人履职”的“跷跷板”式痼疾寻求路径。

博采学科交叉的理论和方法，是本书的另一鲜明特征。本书的研究重点聚焦于中国政府与政治，但是，其分析和论述并不囿于政治学和行政管理学，而是基于政治学与行政管理学，同时从物理学运动原理中汲取“耦合”理论的有益养分，借用经济学的“资源错配”和管理学的“激励相容”原理，解决两个以上具相容与相斥关系的对象之间互动支持的难题，论证了其实现的可能性与路径。作者清楚认识到干部“廉政”与“能政”之间存在着相互排斥性。与此同时，作者根据实证调查，论述了二者相容与相斥的双重特性和辩证关系，揭示出“人民满意”是二者最根本的价值相容所在，而“廉政”与“能政”的各自激励路径选择又具有各自的价值差序，因此，干部考评激励中的错配，在一定程度上会强化干部对“廉”和“能”的差异性选择。基于这些分析，作者指出，需要从激励相容的视角出发构建协同激励机制，从而为干部实现“廉政”与“能政”的良性耦合提供外在动力，由此使干部的“廉”“能”行为选择进入“碰触—适应—耦合”的递进式轨道，消除此消彼长的“跷跷板”式倾向，这就为化解二者相互排斥的悖论提供了新颖的理论解释，从而在多学科理论和方法交叉和融通辩证的基础上，在新的层次上回归和深化了政治学和行政管理学的“协同治理”“整体性治理”原理。

能否提出和论证创新性观点，是衡量一项研究学术价值的重要标尺。可以说，本书围绕既定主题所展开的理论讨论、归因分析和机制构建，都提出和分析了新颖而令人深思的观点。比如，认为干部“廉政”与“能政”是全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平的一体两面，在政府价值体系中既不可或缺，也不可相互替代；认为干部“廉”与“能”在推进国家治理现代化进程中相辅相成，为此，应以干部“廉能兼优”发展为目标，统筹激励和约束，避免干部管理理念和机制上片面的激励依赖或约束依赖；主张将激励或约束机制与总体激励约束系统有机结合，形成激励相容的系统机制，既解决不同机制间的激励不协同或约束不对接问题，又解决激励或约束机制内部的激励因素与约束因素不相容问题，如此等等，不一而足。这些观点着眼于促进干部“廉政”与“能政”耦合构建，着力于“目标—手段—过程—评价”四位一体协同激励，并且破除了强化“廉政”与强化“能政”不可避免会出现“庸人履职”与“能人腐败”这样的悖论，为实践中避免片面激励依赖或约束依赖提供了学理依据。

就研究方法来看，本书进行的研究最为可贵之处在于，通过持续的调查研究和跟踪评估，努力发现廉政评估与建设中的新问题，以耦合度与协同度测量为研究工具，通过比较单向度的清廉评价与干部“廉能耦合”状况测度的差异，探索廉政评估与建设的新路径。长期扎根基层、源于田野的研究方法，使得本项研究成果获得鲜活的内容。据我所知，郭剑鸣教授率领的团队自2014年开始就组建百人廉政建设调研团，聚焦浙江省县级政府廉洁反腐败的公众感知评价研究，每年出版一本《浙江省县（市、区）政府廉洁反腐败的公众感知评估报告》，产生了广泛的积极影响。该团队对“清廉浙江”评估与建设的建言亦得到时任浙江省委主要领导和多任省纪委领导的肯定批示，并在浙江省20多个市县和大型企业的廉政评估与建设实践中得到推广。

当然，选择干部“廉能耦合”主题开展研究本身也具有相当的挑战性。诸如，如何界定干部“廉能耦合”的科学内涵？如何选择干部“廉能耦合”的评价标准？如何建构耦合测度的科学模型？如何保证数据获取的可靠性？这些都有赖于作者进一步深入思考。我们相信并且期待郭剑鸣教授团队循此继进，取得更加深入精细的研究成果。

王浦劬
2020年10月于博雅西园

前言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面推进党风廉政建设。特别是以2012年12月4日中共中央政治局会议审议通过的《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》为标杆，党中央采取了一系列反腐倡廉的重大举措。2019年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委第三次全体会议上指出，我们要夺取反腐败斗争压倒性胜利。中国反腐败斗争和廉政建设的成就举世瞩目，深得民意。中国的廉政建设一直是与党的执政能力建设同步推进的，或者说廉政建设就是党的执政能力建设的一项重要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为推进国家治理体系和治理能力现代化点题破题。党的十九届四中全会专门讨论并通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”，“把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”。干部“廉政”与“能政”是“全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”的一体两面，如何以干部“廉能兼优”发展作为干部成长的价值导向，进一步完善系统的干部考评机制为干净担当的干部撑腰鼓劲，值得深入研究。

党的十九大的召开，揭开了中国特色社会主义进入新时代的序幕。“加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设”是新时代党的建设的主线。忠诚干净担当是新时代党对干部的基本要求。党的十九大报告明确指出：“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”

但是，在实践中，无论是干部考评机制还是干部行为都与“全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”的精神要求存在差距，甚至一定程度上出现了干部“廉政”与“能政”行为选择上的“跷跷板”现象。2015年5月《人民论坛》的调查报告显示，71.7%的调查对象表示自己在与政府部门打交道的过程中经常有“为官不为”的切身体验。通过中国知网检索结果发现，1992—2012年总共仅有5篇文献讨论“为官不为”问题，而2014—2019年增加到603篇，这似乎印证了反腐败高压态势下“为官不为”现象增加的趋势。

为切实把握反腐倡廉新形势下，干部行为的变化以及民众对党风廉政建设落实情况和反腐倡廉实际成效的真切感受，浙江财经大学于2014年成立了党风廉政评价与研究中心，决定从公众感知度（主观）和政府努力度（客观）相结合的视角做一项长期的清廉反腐监测评估实验。为了把工作做得更扎实、具体和可信，我们没有像许多评估报告那样做全国乃至全球范围的评估实验，而是定位于为浙江省的反腐倡廉工作服务，徐图以小窥大。我们的目的不是简单地给各县区做一个廉政建设的排名，而是希望全面了解各地干部干净担当的综合表现，建立浙江县区政府干部考评的公众感知数据库，对地方政府廉政建设和经济社会可持续性发展起到预警查遗、鞭策激励的作用。同时，探索有中国特色的廉政评价体系，形成自主的政府清廉评价话语权。

整个评估实验按照“总—分—总”的思路分三步进行。第一步，先对已有的清廉评价和干部考评机制进行总体反思，查找问题、分析原因，并根据新时代我党执政兴国对干部的新要求构建清廉评价与干部考评的战略愿景；第二步，分别开展清廉评价、干部“廉政”与“能政”耦合测度，重点观察在清廉评价体系中干部的表现，以及在以增加公众获得感为目标、干部干净担当综合要求的评价体系中干部的表现；第三步，归纳综合两种评估试验的不同特点和结果差异，比较两种评估环境下干部行为的变化和民众对干部满意度的变化，最终为完善激励干部“廉能兼优”成长的新时代清廉评价与建设体系提出建议。

与当前一些分别从激励干部“廉政”与“能政”维度进行的考评研究不同，本研究不仅提出干部“廉能兼优”发展的价值理念，而且还设计了促进干部“廉能兼优”成长的评价体系和建设机制体系。提出健全的清廉评价体系是强调“廉而保能”，而非消极保廉，蕴含着“廉能兼优”的激励功能。我党对干部廉政的评价是以清廉准则为规约、以干部积极作为和努力奉献为基础展开的。北宋司马光有句名言：“才者，德之资也；德者，才之帅也”（《资治通鉴·周纪》）。如果将“德”“才”关系比作“廉”“能”关系，这样的寓意也是恰当的。也就是说，任何干部的才干政绩都要符合廉政的规范，与此同时，对一个没有任何作为的干部讨论其廉政问题也是没有意义的。表面上看，“慵懒散”式的不作为不符合传统意义的“以权谋私”腐败，但其实质仍然是不给好处就不办事现象的翻版。“庸政、懒政同样是腐败”，或者说是“消极腐败”。比如，精神萎靡的“瞌睡式”作为、推诿扯皮的“太极式”作为、文山会海的“传话式”作为、出工不出力的“磨洋工式”作为等，都可以归于消极“腐败”之列。因为正是在“干净”与“干事”、“廉政”与“能政”相统一的清廉评价话语体系和制度环境中，我国干部形成了比较常见的“五加二”“白加黑”工作模式，他们对所辖地域、分管行业所尽的管理和服务责任近乎无限的担当，引领和助推着国家建设取得了长足的进步。这是已有研究不能辨证处理“廉”“能”关系的廉政评价话语体系所存在的局限。

基于实证和案例的研究表明，只有将干部激励与干部约束统筹起来，消除单方面的激励依赖或者约束依赖，才能充分体现十九大报告关于“完善激励和约束并重的干部考核评价机制”的精神内核。在促进干部勇于成事、干净干事的目标追求上，已有的研究和实践往往要么强化“政绩导向”，只重结果成效大小不问过程是否合理，要么过于恪守一些程序性的制度考核要求，“留痕不留绩”，都存在片面理解“全面从严治党”与“提高党的执政能力与领导水平”的关系的质疑。本研究从理论上探索两个及两个以上存在相容与相斥双重关系对象的互动支持的可能性与路径，并不应然认定“廉政”与“能政”的相容性，无视或低估其排斥性，而是从两者的内在要素和实证调查出发，客观把握两者所具有的相容与相斥双重特性，认为提升政府的公众满意度是两者最基本的相容性，而各自对激励路径和手段的选择又具有一定的价值差序；基于耦合理论，阐明实现干部“廉政”与“能政”良性耦合的前提是保留支撑各自价值底线的必要动力，而非此消彼长的“跷跷板”式倒向，为化解两者的“背离”难题提供理论解释。

本书将单个激励或约束机制与整个激励约束系统统筹起来，形成激励相容的系统机制，既解决不同机制间的激励不接力或约束不接力问题，又解决激励或约束机制内部的激励因素与约束因素的相容问题，深入挖掘一些地方干部考评机制内含的“激励错配”和“激励碎片化”问题，研究干部职业生涯自然过程螺旋递进的协同激励体系，保障干部“廉能兼优”发展各激励机制和环节的无缝衔接。全面、系统、量化、具体回答如何实现干部“廉政”与“能政”激励相容的基本原则、评价指标、实施程序和保障条件。

本研究除得到国家社会科学基金重点项目资助外，还受到浙江省纪委、省监委委托项目的资助。我们自2014年开始组建百人调研课题组，2015—2019年不间断出版发布了《浙江省县（市、区）政府廉洁反腐败的公众感知评估报告》，得到浙江省纪委历任主要领导的重视和批示。2018年7月20日，中共浙江省第十四届委员会第三次全会通过了《中共浙江省委关于推进清廉浙江建设的决定》，将“清廉浙江”建设确定为“六个浙江”建设战略之一。我们根据该决定的精神，结合新时代干部评价面临的新形势，将“清廉评价”与“廉能耦合”测度比较发现的一些新问题，形成了《关于完善能廉激励相容的干部考评机制促进干部成长的建议》，报送给浙江省委，得到省委主要领导的肯定批示。2019年，浙江省纪委、省监委又委托本课题组研究“清廉浙江评价指标与机制”，课题成果《清廉浙江评价指标体系》得到省纪委省监委主要领导肯定批示，并由省纪委省监委研究室采纳推广应用，受到不少市县和企业的好评。感谢长期以来支持、鼓励和包容我们在清廉评价与建设研究领域所作的创新尝试的领导和同行！

本书是我们首次从“廉能耦合”的视角探索新时代政府清廉评价与建设的成果。虽然我们始终坚持正确的政治方向，努力做到科学公正，但内心促进反腐的动力和面临的环境压力是并存的。我们真诚恳请各界人士予以批评指正！

郭剑鸣
2020年7月