（三）深圳城市发展与土地利用历程

深圳的快速城市化发展不仅与土地制度变革息息相关，同时也与该发展阶段所匹配的土地利用情况密切相连。深圳的发展是城市化与深圳各时期土地制度及土地利用特征交织、深化的过程，在剖析深圳快速城市化发展历程的同时，也需要对当期土地利用特征、发展趋势及未来规划进行归纳性总结。

1.深圳城市发展历程

（1）第一阶段（1979—1992年）

1978年，党的十一届三中全会作出改革开放的伟大历史抉择，开启了我国经济社会发展的新篇章，深圳是此次转折的重要标志之一。1979年3月，撤县设市，改名深圳市，开始进行基础设施建设；1980年，全国人大常委会批准设立经济特区，发展开始逐步走向正轨；1981年，深圳市升格为副省级市。随着深圳经济特区的建立，来自国内外的大批资源不断地在深圳汇聚，并迅速组合成强大的生产力，奠定了深圳经济发展的基础。处于改革开放初期的深圳市坚持经济体制改革、发展外向型经济，迸发了巨大活力，生产力得到巨大释放，经济高速增长。深圳市统计局数据显示，深圳GDP由1979年的约两亿元提升至1992年的317.32亿元，13年间，深圳GDP年均增长37.4%，远高于同期全国9.5%和全省14.1%的平均水平。随着经济社会发展，大量外来人口和劳动力大量涌入深圳，1979年深圳市年末常住人口31.41万，至1992年常住人口增至260.9万人。

深圳经济第一次重大转型大致发生在1985年。结束了兴办经济特区前几年获取计划经济和市场经济价格差的套利年代的高速增长，深圳开始了快速工业化和城市化过程。“以外商投资为主、生产以加工装配为主、产品以出口为主”成为深圳加入全球分工体系最简明扼要的政策主张。深圳重点发展劳动密集型产业，如电子、缝纫、纺织、机械等重点行业，生产的产品多出口外销，初步形成外向型的工业发展格局，重工业地位也逐步提升。廉价土地和劳动力与香港形成前店后厂的中心—外围关系，以代工生产为代表的深圳加工贸易企业成为支持深圳重回高速增长的核心力量。产业结构也发生了深刻变化，工业快速发展、服务业稳步提升，三个产业结构由1979年的37.0∶20.5∶42.5调整为1992年的3.3∶48.0∶48.7。 深圳工业大力外引内联，实现跨越式发展，工业增加值从1979年的0.23亿元提高到1992年的117.61亿元。 这是深圳全面突破传统计划经济体制，推动市场导向改革的时代。这一时期深圳尝试创设了系统的市场经济制度，创设了深圳证券市场，引领了利率信贷改革、土地拍卖制度改革，采取多元化投资方式进行港口、机场、高速公路等城市基础设施建设。

（2）第二阶段（1993—2012年）

1993—2012年，深圳处于建立社会主义市场经济体制和支柱产业较快发展阶段。从1992年邓小平南方谈话起，深圳逐步开始建立社会主义市场经济体制，调整优化产业结构，特别是将发展高新技术产业作为经济发展新的突破口。2000年以来，深圳重点确立并大力发展高新技术、金融、物流、文化四大支柱产业，深圳高新技术产业实现了快速发展，金融业稳居全国第三，以供应链、物流、电子商务等为代表的现代物流业蓬勃发展，文化产业异军突起。2008年全球金融危机后，深圳开始谋划布局战略性新兴产业，先后出台生物、互联网、新能源、新材料、文化创意、新一代信息技术产业振兴发展政策，经济实现跨越式发展。

深圳第二次转型从1995年开始，持续了大约10年。伴随着当年的特区优惠政策普惠为沿海开放政策，1995年包括深圳在内的中国经济特区实质上成为没有特殊政策支撑的经济特区。在重大体制机制性变化之余，港、深、莞、穗高速铁路建成，深圳机场开始规模化运营也成为企业重新寻找新的合理区位的驱动因素。深圳经济从加工贸易转向模仿性创新时代，凭借模仿形成大规模生产能力初级工业化，并逐步走向模仿性创新的生产制造。

深圳第三次转型几乎是与第二次转型穿插交替进行的。2003年前后，深圳以人口红利获得全球化红利的先行优势，在沿海地区迅速普及推广和发扬。深圳加快从“深圳装配”向“深圳制造”的转变，建立研究开发体系，华为、中兴以及具有核心技术且居产业链关键环节的新中小企业群体崛起，专业化分工和协同创新体系初步形成，实现新的更高水平的创新增长。时至2012年，深圳第二、第三产业从业人员数量接近1∶1，总产值占比基本接近100%，其中第三产业略高。至2012年，深圳工业增速从超高速转入高速增长，工业总产值达到22308.98亿元，经济增长较快且平稳，地区生产总值年均增长率约16.8%，高于同期全国10.2%和全省13.0%的平均水平。

资料来源：深圳市统计局：《深圳统计年鉴2019》，http://tjj.sz.gov.cn/nj2019/nianjian.html? 2019，2020年7月23日访问。

（3）第三阶段（2013年至今）

自党的十八大以来，深圳进入创新发展和高质量发展阶段。深圳坚持转型升级、创新驱动、质量引领、绿色低碳发展方向，全力推动有质量的稳定增长和可持续的全面发展，加快建设现代化、国际化、创新型城市和国际科技、产业创新中心，加快建设社会主义现代化先行区。这一时期，先进制造业和现代服务业“双轮驱动”，战略性新兴产业成为经济发展新引擎，经济发展的创新性和内生动力明显增强。深圳制定战略性新兴产业发展规划，有力促进了经济稳定增长，2013—2017年深圳GDP年均增长9.2%，高于同期全国7.1%和全省7.9%的平均增速。至2017年，深圳重工业占比已超过90%，工业增速从高速转入中高速平稳运行；战略性新兴产业增加值占GDP比重由2012年的近30%提升到2017年的40.9%；高新技术产业增加值为7359.69亿元，占GDP比重为32.8%。

2010年前后，深圳开始了新的创新驱动转型。公共研究开发平台、公共信息平台、公共创新服务平台等有效公共产品供给快速增长，与日益强大的企业创新能力相结合，深圳开始走向全球创新的前沿。进入创新时代，深圳形成了以市场需求为导向、“产学研”一体化的自主创新模式，利用互联网平台、云计算、大数据模型等新技术，依托科技型龙头企业，组建了45个“产学研”联盟，培育了70家集基础研究、应用研究和产业化于一体的新型研发机构。在新一代无线通信技术、基因测序分析、装备制造、新材料、新能源汽车、显示技术等领域形成了较强的自主创新能力，依靠大规模产业技术创新过程，逐步缩小与国际产业技术前沿的差距。

2.深圳土地利用情况

城市土地利用情况是研究城市土地制度变革中最为直观的观测变量之一，通过对深圳城市发展各阶段对应的土地利用情况进行归纳总结，可以深入地了解城市发展中的土地需要，针对性地提出深圳未来发展方向的有关建议。同时，土地需求分析不仅是城市规划前期工作的重点，也关乎城市规划能否指导城市发展、引导土地开发，使城市的发展沿着经济上有效率、环境上可持续、文化上有特色的轨道前进。土地需求总量不仅与城市发展规模有关，同时还受城市经济活动强度（土地利用强度或资本密度）的影响。城市土地利用应以土地的合理配置和高效利用为目标，实现社会、经济、生态与环境效益协调化与综合效益最大化。城市土地利用高效率的前提之一是拥有活跃的房地产市场。城市土地利用效率又取决于土地与资本之间的相对价格、城市土地开发中土地投入与资本投入的相互替代。

（1）第一阶段（1979—1996年）

20世纪80年代初到90年代末，深圳的土地利用变迁及发展趋势主要表现为城市建设用地增长迅速，农业用地不断减少，土地开发由外延式扩张逐步向内涵式增长过渡。根据《深圳市（1997—2010）土地利用总体规划》，1982年全市建成区面积为6100万平方米，到1996年年末增加到32531万平方米，增长了约5.3倍。其中，特区增长更快，同期由870万平方米增长为10092.43万平方米，增长了约11.6倍。受城市建设迅速扩张压力的影响，深圳农业用地 持续减少。据统计，农业用地1982年为67000万平方米，到1996年减少至29000万平方米，减少了38000万平方米。除因建设占用外，耕地还受农业内部结构调整的影响而大量减少。据统计，耕地面积由1979年的35473.33万平方米迅速减少至1996年的6464.51万平方米，减少了29008.82万平方米，减少量几乎为1996年已有面积的4.5倍。20世纪90年代末期土地整理、闲置土地消化利用等工作日益得到重视，滩涂等后备资源逐步得到保护或保护性利用。

20世纪80年代初期到90年代末，深圳的土地利用特点为：第一，特区内外的土地利用结构明显不同。根据《深圳市（1997—2010）土地利用总体规划》，各类农用地主要分布在特区外，其中91.27%的耕地位于特区外，79.40%的园地、83.34%的林地亦集中在特区之外。牧草地和坑塘水面主要集中于宝安，分别占各自总面积的84.73%和75.07%。建设用地总量在特区、宝安、龙岗三区分布相对平均，但就内部结构而言特区内外不尽相同。其中，特区内结构较为合理，各类用地比例协调，公园绿地、商业用地、政府（团体、社区）用地、道路广场用地等公共设施和基础设施用地的人均指标明显高于特区外；特区外则呈现低度城市化的城市形态，建设水平较低，各项配套设施缺乏，城市建设用地结构单一，主要由居住用地、工业用地和交通用地构成。第二，土地利用的经济效益较高，而区域差异显著。深圳城市土地总体生产率为39.40万元/万平方米，单位农业用地总产值为3.89万元/万平方米，远高于广东省的平均水平（分别为3.06万元/万平方米和0.95万元/万平方米）。就分区而言，特区内土地利用的经济效益远高于特区外，宝安、龙岗的城市建成区面积和特区相当，但提供的国内生产总值仅相当于特区的1/8和1/10，提供的工业总产值仅相当于特区的1/5和1/10。第三，人口密度与人均建设用地区域差异显著。特区内人口密度为4490人/平方千米，人均建设用地为63平方米/人；而特区外的宝安、龙岗两区的人口密度分别仅为1360人/平方千米和910人/平方千米，人均建设用地为102平方米/人和92平方米/人。第四，闲置土地较多。受房地产过热等因素影响，特区外土地开发在20世纪90年代初曾一度出现失控，造成了大量闲置土地。虽经过积极的消化利用，但1996年全市闲置土地仍有8759.02万平方米，既造成了土地和资金的浪费，又破坏了生态环境，导致了较大面积的水土流失。

20世纪80年代初到90年代末深圳城市建设和土地开发速度过快，不可避免地引发了许多土地利用中的问题：一是各项事业对土地需求的矛盾较多，城市建设与农业生产、水土保持、生态环境保护对土地需求的矛盾尤其突出。二是特区外土地开发较为混乱。特区外土地基本上为农村集体所有，因权属关系，规划和管理难度较大，土地盲目扩张、无序开发的现象比较普遍。三是农业用地不足，且布局与城市建设用地冲突较大。受城市建设压力影响，现存耕地、果园和水产养殖用地不断减少，同时农业用地的后备资源有限，因此保护农业用地迫在眉睫。四是生态系统结构发生较大变化，造成一定程度的生态环境破坏。城市建设、挖山采石等活动占用了大面积的生物性地表，农业和自然植被用地减少，城市建设用地增加，生态系统结构发生较大变化，引发一系列生态环境问题。1994年，深圳全市水土流失面积达到16960万平方米，主要河流年淤积总量达256万吨，所造成的直接和间接损失较大。

（2）第二阶段（1997—2012年）

随着城市发展和建设需求增加，深圳建设用地持续增加，农用地持续减少。深圳土地二次调查和变更调查数据显示（见表1-4），2012年全市耕地3019万平方米，比二次调查时减少141万平方米。深圳2012年耕地保有量已超过国家下达任务，但综合考虑耕地数量、质量和人口增长、发展用地需求等因素，深圳耕地保护形势仍然十分严峻，优质耕地资源和人均耕地面积仍面临减少趋势。因此，必须始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，将耕地保护作为土地管理的首要任务坚决落实。严守耕地红线，确保耕地实有面积基本稳定，质量不下降。

《深圳市土地利用总体规划（2006—2020年）》显示，2005年全市建设用地面积约为93864万平方米，占全市面积的近48%。二次调查和变更调查数据显示，2009年全市建设用地面积为89385万平方米，比一次调查时的54654万平方米增加了34731万平方米；2012年全市建设用地面积为94167万平方米，比二次调查时增加了4782万平方米。建设用地增加与城市经济社会发展要求是相适应的，但部分地区建设用地利用粗放、效率不高的情况依然存在。二次调查和2012年变更调查的全市建设用地总量与《广东省土地利用总体规划（2006—2020年）》下达的深圳2020年的建设用地规模比较，分别还有8215万平方米、3433万平方米净增建设用地空间，但部分地区建设用地总量已接近或超过2020年规划控制目标数。

资料来源：《深圳市规划和国土资源委员会、深圳市统计局关于深圳市第二次国土调查及2010-2012年度变更调查主要数据成果的公报》（深规土[2014]538号）。

深圳在保障经济社会发展对增量用地需求的同时，进一步加大盘活存量土地力度，加强节约集约用地，推进城市更新、土地整备、建设用地清退工作，促进经济转型发展和质量提升。

资料来源：《深圳市（1997—2010）土地利用总体规划》。

（3）第三阶段（2013年至今）

随着城市化进程的加深，深圳建设用地面积已接近控制目标上限。2015年，全市建设用地面积已经达到97550万平方米，距离《深圳市土地利用总体规划（2006—2020年）》中要求的2020年规划控制目标97600万平方米仅剩50万平方米的净增建设用地指标，且部分地区建设用地总量已接近或超过2020年规划控制目标。2017年5月，深圳市规划和国土资源委员会调整2020年规划控制目标。调整后，规划建设用地控制目标增加2800万平方米，总量达到100400万平方米，耕地保有量由4288万平方米缩减至2688万平方米。

从供应建设用地规模看，除2014年供地较2013年建设用地供地总量微增40万平方米以外，其他年份供地总量呈逐渐下降趋势，2016年规划供应总量为1350万平方米，仅占2010年（2670万平方米）的50.56%。深圳市土地利用总体规划（2006—2010年）中提出“建设用地减量增长规划目标”，通过严格控制新增建设用地供应、大力推进城市更新改造、积极开展建设用地清退三种途径实现建设用地总规模增长速度的下降。2010—2016年，深圳建设用地平均供应实际实施率仅为规划的八成左右，受限于土地资源紧缺，新增建设用地供应难以完全落实；另一方面则是城市更新项目受市场因素主导，存在拆迁难、开发周期长等问题。

从短期来看，建设用地控制目标调增，有助于缓解净增建设用地严重不足的困境，但在总土地资源硬约束以及耕地严格保护的背景下，牺牲农用地增加建设用地规模的做法将逐渐受到严格控制。从长期来看，深圳建设用地规模受限的问题将一直存在，加快土地二次开发利用、改善土地利用效率、提高单位土地产出已经成为深圳土地利用亟待解决的问题。 DFarOg5V/1oD1v7izqaC54g6ufJxE9tLbjdBMOjDK6QJCj6HvvSlnIjeYmy8dAS8