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深圳推进土地制度改革的历程具有明显的、目标导向下的强制性制度变迁特征，且是分步实施的。改革的推进在核心制度和配套制度安排上有一定的先后顺序，它通过循序渐进的强制性制度突破以及后期不断地完善修补实现制度累增，服务于城市发展目标（自上而下的动力）。政府主导的强制性制度变迁在分步快速推进的同时，也隐含了另一条线，规模不断扩大的“法外用地”对既定土地管制体系造成了较大挑战，即以集体经济组织和以原村民为代表的集体土地权益相关者，以合法外土地利用行为的持续存在倒逼土地制度调整。这可被视为自下而上的制度需求动力。总的来看，深圳土地制度改革是服务城市全面、全方位发展的制度突破、修补和完善的过程，是制度供给和需求两种力量平衡的结果。
土地制度
随着土地利用的不断完善和深化而补充和调整，是一个动态调整和自我修复的建设过程，是一个突破变革和规范完善相互交织的过程。按照实现进程，深圳土地城市化改革的重要突破与规范的主要表现如图1-1所示。
图1-1 深圳土地制度突破与规范交织路线图
（1）突破——土地有偿使用探索
改革开放前，深圳使用国有土地的形式与全国各地相同，仅有行政划拨、无偿无限期使用一种。深圳建市及经济特区建立后，各项建设及城市运营对资金的巨大需求与中央赋予深圳改革试验的特殊政策和缺少中央财政资金支持的现实形成了一定的矛盾。在经济特区建立伊始，国家投资特区建设的资金仅为3300万元，深圳迫切需要原始资本来撬动整体改革。在城市土地所有权与使用权无法分离的法理基础上，深圳经济特区突破性地开始了土地有偿使用的探索，即以出租土地使用权的方式获取资金，主要通过出租土地、委托成片开发以及合作开发等形式进行有偿使用土地的探索。
在出租土地方面，1979年3月5日，深圳批租蛇口半岛1000亩土地给香港招商局建设蛇口工业区，租地期限15年（免所得税3年），每年每亩交地租4000港元。在之后的1980—1981年年间，深圳房地产公司（国有）先后与香港德兴公司签订了10余项租赁土地协议，总计租地4.54万平方米，规划建筑面积34万平方米，共投资9亿港元，深圳得2亿多港元。在委托成片开发方面，采取行政划拨土地或土地估价入股的形式进行，如早期的蛇口工业区、南油工业区、科技工业园、八卦岭工业区、上步轻工业区等都是采取这种方式。
在合作开发方面，1979年12月31日，深圳建设委员会与香港妙丽集团共同建成了国内第一个商品房小区，深圳通过“土地入股”的方式最终获得净利400余万元人民币。
上述有偿使用国有土地的各项试验客观上产生了如下作用：一是，拉开了对以往无偿、无期限使用土地制度改革的序幕；二是，一定程度上缓解了经济特区建设初期土地开发和城市建设的资金压力；三是，此类试验对同期广东省及全国的相关土地政策的改变产生了一定影响，只不过后者并没有将土地所体现的价值以“租金”“股份”等形式表述，而是称之为“土地使用费”。1981年，广东省通过了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，明确了在深圳开征土地使用费，确定了土地作用及其使用年限，在全国率先实行土地有偿使用制度。尽管收费额度不高，但“用地应付钱”的观念开始逐渐被人们接受。土地有偿使用是在初步市场经济改革情况下的初次探索，在向市场经济过渡的阶段发挥了重要作用。
（2）规范——土地有偿使用费细化
土地有偿使用的创举引发了更重要、更持久的制度性问题，即如何建立起规范完善的、体现土地动态边际收益变化的土地有偿使用制度。最初的1981年《深圳经济特区土地管理暂行规定》就提出了土地使用费三年一调的规定，充分体现了当局者对于当时深圳发展速度的敏锐嗅觉。1984年《深圳经济特区土地使用费调整及优惠减免办法》进一步细化和完善了土地使用费的相关规定，对工业、仓储、商业、宾馆、商品住宅、露天停车场、旅游建筑用地、露天游乐场等多种用途土地按照原特区内
位置进行分类，
开始了土地使用权功能属性的异质探寻。这一手段不仅是对土地有偿使用的规范完善，同时也显露出市场经济下的级差地租概念。
但是，当时的土地使用费仍解决不了城市建设资金匮乏的问题。截至1986年年底，深圳市政府划拨土地达82平方千米，基础设施花费13亿元，其中向银行贷款累计6.7亿元，每年付利息5000多万元，而收缴土地使用费的面积仅为17平方千米，累计收费为3848万元，仅占同期政府财政收入的1.5%，占同期政府基础设施投资的3.9%，尚不够偿还政府一年应付的利息。
1987年土地制度改革前深圳历年拨地和土地使用费收取情况见表1-1。由此可见，在土地制度改革初期，深圳并没有因其成功地进行了有偿使用土地试验而使土地价值得以充分反映；相反，政府开发土地越多，负担越重。“由于土地的使用权不能作为商品进入流通，其分配依然是行政划拨，排斥了市场机制的作用，土地使用价值的商品化未能得到发挥……这就要求特区土地管理体制的改革，需向更深一层突破。”
资料来源：付莹：《深圳经济特区有偿使用土地制度变迁及其影响》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2016年第4期。
表1-1 1979—1986年深圳拨地和土地使用费情况
（3）突破——土地使用权有偿转让探索
早期的土地有偿使用主要采用租让的方式。尽管初步体现了土地资源的价值，但这项改革尚未从根本上触动旧体制，土地有偿使用只是象征性的。
简单来说，土地资源配置仍然以政府主导的行政划拨为主，深圳有偿使用土地的探索基本上仍是与市场分离的。1986年2月国家土地管理局成立，城市土地使用制度改革开始了新的探索。新探索的矛头直指过去土地供给方法单一、土地无流动的僵化模式。于是，建立城市土地单一国有制与市场经济相兼容的模式便成了改革的新方向。
深圳在坚持土地国家所有的前提下探索所有权与使用权分离，建立土地所有者与土地使用者的租赁关系，通过招标、协议、拍卖三种土地使用权转移方式（即批租）确立，政府凭借土地所有权向承租方一次性收取地价款，对所出租土地的年限、用途、房屋建造周期等作出明确规定，用于约束承租方。土地使用者在租期内拥有对土地的占有、收益、抵押的权利，并允许土地使用权转让。1986年12月，草拟的《深圳经济特区土地管理体制改革方案》（以下简称《方案》）被报送市政府。深圳房地产改革领导小组对《方案》的思路和做法给予充分肯定，认为实行土地所有权与使用权相分离是可行的，按照商品经济原则，实行土地使用权有偿转让并不存在理论障碍；而且从现行的法律、政策上看，与改革方案并无根本性的冲突，国家仍然是城市土地的所有者，有偿转让的是土地的使用权。
经修改后的《方案》于1987年7月通过，其核心是实行“土地所有权和使用权分离，所有权为国家所有，不准以任何方式转移（集体所有制土地可根据国家建设需要依法征地）；土地的使用权可以有偿有期出让”。
土地的使用权可以有偿有期出让的设想，可以从马克思主义经典作品的相关论述中找到理论支撑。它突破了当时的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）关于土地不能转让的硬性规定，承认土地使用权的商品价值，提出土地作为生产要素需要遵循价值规律。《方案》提出所有用地实行有偿使用，协议、招标、公开竞投各设立一个试点，先易后难。
深圳于1987年下半年先后以协议、招标和公开竞投（即拍卖）三种方式进行了土地使用权有偿出让的实践探索：
第一，1987年9月10日，深圳首次以协议方式售出编号为B211-1、面积约5321.8平方米的土地，土地使用年限为50年，协议地价为106.436万元。
第二，1987年11月25日，深圳首次以公开招标方式售出编号为H118-1、面积为46355平方米的地块，地价为1705.88万元，使用期限为50年。此次招标采用综合评标法，综合评分由三个部分组成，即标价分占总分的50%、规划设计方案分占总分的40%、企业业绩资信分占总分的10%。三项均采取百分制，按比例计算后，相加得总分。
第三，1987年12月1日，深圳首次以公开竞投（拍卖）方式售出编号H409-4、面积为8588平方米的地块。此次拍卖土地，44家在深圳有法人资格的企业参加角逐，最终深圳经济特区房地产公司以525万元的最高价得到该块土地50年的使用权（此次土地拍卖被称为新中国土地“第一拍”）。
这三个尝试起到了投石问路的功效。1988年以后，土地使用权有偿有期出让在特区全面推广。
地方性法规探索呼唤全国性法规出台。1988年，全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》，删除《宪法》中不得出租土地的规定，将其改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这为土地使用制度改革的全面展开和深入发展扫清了障碍，并促使了几项重要法律法规的制定和颁布。在土地使用税费方面，1988年，国务院公布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，正式在全国范围内征收土地使用税；1993年，国务院公布《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，对转让土地收益征收增值税。在土地使用权获得程序方面，1990年，国务院公布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、种植及划拨等作出明确规定。1994年，全国人大通过《中华人民共和国城市房地产管理法》，对土地使用权出让和转让作了法律规定。至此，城市土地管理制度的改革进一步走上系统化、法制化轨道。
城市国有土地使用权有偿出让模式确立了土地所有权与使用权分离，完成了土地制度变革的第二次重大突破。在整个中国土地制度变革过程中，深圳起到了“领头羊”的积极作用。客观来说，较之早期的租赁等有偿使用土地模式，以协议、招标、拍卖等方式进行的土地使用权有偿出让更能体现出土地的价值。但是，囿于社会环境的复杂性，1998年以前，在深圳的土地一级市场中，以招标、拍卖这类市场化方式出让土地的比例并不高，协议出让这种非市场化方式是政府供应土地的主要形式。土地出让虽然得到了法理的认可，但在与市场的衔接上，仍然存在较大的缺陷。
（4）规范——土地使用权招拍挂
深圳经济特区率先进行了土地有偿出让和转让的试点，在真正意义上实现了对计划经济下行政划拨土地的突破。从1979年至1986年，深圳不断完善土地有偿使用和转让的法制化探索，由初期的试行开始形成了一套规范化、贴近市场的制度配套体系。深圳经济特区于2000年前后进行了一轮土地制度完善、规范与改革，并产生了三个方面的重要影响：第一，1998年2月6日颁布实施的《深圳经济特区土地使用权招标、拍卖规定》，在全国首次确定所有特区内的居住用地、商业用地、加油站用地等经营性用地的土地使用权出让一律按招标、拍卖这种市场化方式进行，同时将适用协议出让方式的土地范围严格限制在工业用地以及财政全额投资的公益性、非营利性用地方面。第二，其创新的土地使用权公开出让方式——挂牌出让，为2002年国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》所肯定，从而使得该项制度得以在全国广泛推开。这说明，以挂牌形式转让土地使用权的比例迅速提高。第三，为了遏制土地使用权出让及转让环节的投机行为，深圳于2000年设立了专门的土地交易市场，并于2001年3月6日颁布实施《深圳市土地交易市场管理规定》，其中明确：经营性土地出让和转让必须在专门的土地交易场所进行；房地产管理部门不再审批合作建房事项，土地转让、受让须进入土地交易市场；以协议方式取得的土地，在补交市场地价后也须进场交易。
随着经营性用地使用权有偿出让方式的进一步完善，特别是在国土资源部于2006年5月31日发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》对招拍挂和协议出让国有土地使用权从程序、技术标准和操作规范上进行细化之后，更加规范了国有土地有偿出让程序，进一步承认了土地的商品属性。
（1）突破——统一征（转）地
随着深圳土地商品化探索，特区经济高速发展，国有土地已不能满足城市发展需要。深圳确立了通过土地所有权一体化实现管制系统一体化的推进路径，基本思路是循序渐进、逐步推进，消除农村建制，以特区为起点逐渐铺开，先统征，后统转，为城市快速发展奠定了良好的基础（详见专栏1-1）。统征的主要表现为政府通过低价征用集体土地，满足城市快速发展对土地的需求，并最大限度地从现金、土地返还、社区经济发展和社会保障等多方面保证村民利益，村民也通过自身土地和物业的升值分享到城市化发展的红利，从而有效化解了社会矛盾。统转过程是消除城乡差异、实施一体化发展的过程，在不断动摇和突破“城乡分治”体制中推进城市化。尽管统征和统转均是由政府作为制度设计者推动实施，制度变迁的需求动力均来自政府，但两者所处的制度环境显然是不同的，这也导致后续实施效果的差异。相对于统转而言，1992年开始实施的原特区内土地统征，由于当时深圳土地价值较低、经济发展处于起步期、土地制度尚处于建构期等原因，实施成本较低，加上完善并及时跟进的配套措施，保障了实施的有效性。统转始于2004年，涉及原特区外所有区域。深圳通过统转实现了全市域土地所有权一体化，名义上全部归国家所有，为深圳快速城市化奠定了基础。但二元所有制下的历史惯性很难在短期内消除，尤其是土地资产价值不断提升进一步强化了农民的守土意识。土地所有权国有化以后，随之衍生的土地法外控制权增加了产权一体化管制的难度，客观上在原农村集体土地上形成了国有土地所有权和农民集体法外控制权并存的两难局面。这种控制权实际上包括了除土地所有权以外的占有权、使用权、收益权、处分权，且游离在国家承认的法律框架之外。至此，深圳土地产权包括了纯粹的国有土地、政府认可的原农村集体非农建设用地（包括非农建设用地、征地返还用地、历史遗留合法外建筑确权处理的用地等类型）及农村掌控的合法外原集体用地。尽管纯粹的国有土地产权内涵相对稳定，但产权期限、产权转让与分割等仍延续既定逻辑，在高度城市化发展要求下，仍须进一步完善。对于政府认可的原农村集体非农建设用地，因其具有福利保障意义，且处于国有土地语境之下，因此在实际操作中类似于划拨用地管理。
统转实现了名义上的土地国有化，但存在遗留问题。除部分未建空地被纳入储备外，原属于统转但不予补偿的四类用地实际仍由原村集体经济组织掌控。统转主要在以下方面影响城市发展建设成本：一是，一次性成建制统转具有典型的运动式特征，产生了大量历史遗留问题，如非农建设用地指标落地、补偿资金未落实等问题。二是，统转本身的定性不明确，存在争议，统转后大量原农村区域用地仍掌控在村集体经济组织手中，客观上形成了新的二元结构。政府除了针对在统转过程中划定的非农建设用地探索交易流转、产权管制、项目报建等管制措施外，已纳入储备的土地按国有土地管理，其余则掌握在集体经济组织手中。三是，统转属于由政府主导的单方行为，统转顶层制度设计及方案制订过程中缺少农民参与，忽略了农民利益诉求。一些统转规则延续了统征的做法，具有明显的路径依赖特征。深圳统转后，集体经济发展形态、村民生活状态及思想意识等并没有发生根本性变化，尽管村域范围内的土地已名义上转为国有，且纳入城市规划区，但由于村集体仍实际占用村域范围内的土地，拥有实际的控制权和法外处分权，政府主导下的土地用途管制、产权管制和交易管制并没有起到预期效果，甚至被架空。
改革开放以来，在土地公有这一宪法秩序框架下，中国的城市化进程形成了特色的土地制度。它的基础部分是征地制度。征地制度顺利解决了城市扩张和郊区农村土地集体所有之间的矛盾，把城市建立在国有土地上。这为政府主导城市综合开发和运用市场机制形成“土地财政”提供了产权基础，从而为城市的现代化转型提供了基本条件。
没有征地制度，城市不可能如此快速扩张。城市快速扩张面临的基本矛盾是城市建设和私人占有土地之间的矛盾，土地所有者有可能以垄断性的地位要求高额土地补偿，妨碍城市建设。中国则通过社会主义革命取消了土地的私人所有权，也就是把土地转为纯粹的生产资料投入经济建设中，形成中国土地制度的宪法秩序。“中国土地公有，地利共享，消灭土地食利者的规范和实践，可以称作中国土地制度中的宪法秩序。这是中国20世纪资产阶级革命和社会主义革命的重要成果，这一成果在当前中国现实中的表现就是，土地特权利益集团已经作为一个阶级被彻底消灭了，没有人再可以声称自己是特定土地的所有者，从而要求这块土地上的超出个人劳动的特殊利益。”
征地制度就是这一宪法秩序的制度实现路径。按照宪法对土地制度原则的规定，1998年《土地管理法》第2条第1款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第3款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”
依据该法的相关规定，只需要满足公共利益、程序合法和足额补偿三个条件，地方政府就可以实施征地，农民集体无权妨碍。从性质来看，国家征收集体土地是行政行为，征地补偿不包括任何市场交易的成分。1998年《土地管理法》第47条规定了征地补偿的方式。“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”这一条非常重要，是把城市建立在国有土地上。通过征地制度，地方政府只需要按照原用途补偿就能够合法地获得成片土地，从而能够以土地调控宏观经济和社会建设，体现土地管理领域国家强大的基础性能力。这种能力表现在两个方面：一是地方政府作为城市一级土地市场唯一的供地主体，有能力按照城市规划需要供给土地，为政府主导的城市综合开发提供条件；二是政府运用市场机制激活土地资源价值，形成了支撑城市经济崛起的“土地财政”。
（2）突破与规范——存量土地二次开发
在完成名义上全市域城市化后，受制于土地资源禀赋与历史遗留问题，政府可控的增量土地已捉襟见肘，城市发展重点转为提高土地利用效率和存量土地的再开发。深圳市政府出台《深圳市城市更新办法》，遵循“政府引导、市场运作”的模式，通过引入市场主体的方式，以市场化手段分配土地增值收益，合理进行存量土地二次开发改造。同时，在之后不断地完善规范中，深圳将以往的“先确权，再开发”的思路转变为“先开发，再确权”，避免了由于土地确权推进缓慢而影响城市更新项目开展的困局。例如，允许“合法土地占70%，合法外土地占30%”的城市更新项目开发；“20-15”准则规定申报主体只要同意把20%的“合法外”土地无偿交给政府，就从余下可开发的土地中，拿出15%作为公共设施的配套用地，这部分土地便获得参与城市更新的资格，这促进了原农村非农建设用地和征地返还用地的土地使用权交易。深圳于2011年印发了《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》，旨在规范原农村非农建设用地和征地返还用地交易秩序，明确交易方式、地价补交、进入市场途径等事项。
此后，原农村集体土地入市
并进行了以下创新：一是具有合法权属并由集体经济组织掌控的符合规划的未建工业用地（如非农建设用地、征地返还用地等）由原农村集体经济组织提出申请，通过政府指定的公开交易平台，以挂牌方式公开出（转）让上述土地使用权，所得收益归原农村集体经济组织所有；二是因历史原因未完善征（转）地补偿手续且符合规划的工业用地，原农村集体经济组织先行理清经济关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后提出申请，通过政府指定的公开交易平台，以挂牌方式公开出（转）让土地使用权。原农村集体土地上的土地整备成了政府主导下的诸多传统土地收储方式。
从实际操作看，土地利用主要以房屋征收和征（转）地历史遗留问题处理为主，在核心处理逻辑上仍延续统转模式。由于补偿标准偏低和补偿方式刚性，土地整备在二次开发各方式中面临较难推进的局面。在统转后出现“新二元结构”的情况下，探索通过利益共享方式解决原农村集体土地利用问题成为制度设计的目标和重点。