摘要

回顾历史，改革开放的伟大成就与我国城市化进程息息相关。1987年，全国开始土地使用权商品化探寻，开启土地财政为城市发展快速融资的新篇章。凡益之道，与时偕行。深圳作为全国第一个经济特区，率先探索了包括首次有偿转让国有土地使用权、建成全国首个商品房小区、最早完成全市域城市化等一系列改革创新，有效促进了土地流转，为城市快速发展提供便利。

第一，土地制度变革与深圳城市发展呈现交织深化的脉络框架，其背后是城市发展需求与土地结构调整的相互匹配。

深圳土地制度改革始终围绕城市发展需求，在市场化的道路上不断深耕。从土地使用权商品化尝试探索到土地商品化完善，再到土地动态定价机制的完善，其背后是城市从经济快速发展转至全面、可持续发展的目标的变化，本质上是城市发展与土地供应、土地需求结构调整的相互适应。深圳城市发展的指导思想由早期快速发展到当前高质量发展，土地制度也在最初的满足城市空间发展需求、支撑产业发展体系、提供城市建设资本等方面进一步提出更高层次的需求，要求提高土地利用效率，满足深度城市化下的居住、产业、公共服务等具体要求。深圳在高质量城市发展阶段，需将土地供应与土地利用方式作为调控城市系统运行方向的“节点开关”，通过对城市空间资源的重新配置，来撬动产业结构、就业人口乃至社会结构的整体联动转型，进而实现经济增长与用地、人口、环境、资源的协调。

第二，深圳合法外建筑源自土地使用权的商品化探寻，蔓延于土地使用权商品化的制度性缺陷。

土地是经济发展的基本要素，土地的稀缺性与不可流动性是城市发展的制约因素，城市人口与经济的增长是土地价格持续上升的基础。40年来，深圳地区生产总值（GDP）年均增速28.3%，GDP总量增幅超过1万倍，人均GDP增幅超过300倍。每平方千米土地开发投入超过50亿元，城市土地开发建设总规模超过800平方千米，土地的边际收益上升速度明显高于GDP的增长速度。原村民对土地增值的收益要求持续提高。

传统国有化征地制度是我国土地商品化探寻的基础。过去40年，经济高速增长与国有化征地低补偿是深圳经济社会发展面对的主要矛盾之一。征（转）地的统一赔偿标准无法满足原村民对于土地增值的预期，加上部分土地补偿返还手续不健全等因素，造成了原村集体和原村民在应征（转）未征（转）土地上不断抢建的现象，出现了大量“法外用地”，并且在相当长时间内伴随着快速城市化过程不断蔓延。“法外用地”总规模达到300多平方千米，超过全市建设用地的30%，构成了一定规模的非规范土地市场，它与国有土地市场相对独立却又互相影响。“两个土地市场”现象不仅出现在深圳，也是全国城市化过程中的重要现象。

深圳土地资源紧缺，存量土地开发已成为土地供应的主要来源。推动土地资源二次开发，从“做大增量”转向“盘活存量”，不断提高土地利用效率，是进入21世纪以来深圳城市发展的重要特征，也是深圳产业持续升级的内在制度性基础。存量用地开发需要深化土地制度改革，处理好土地产权与实际使用权分离问题，有效处置事实上存在的“两个土地市场”问题，循序渐进地、在不断提升城市质量和进行功能调整过程中解决历史遗留的大规模合法外建筑问题。

第三，深化土地制度改革的关键是建立完善的市场机制和有效的政府管制体系。

市场机制的有效性在于实现资源的合理配置，重点解决土地补偿（土地价格）与土地收益的矛盾。中国经济改革源起于农村家庭联产承包责任制，以“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”为核心理念，充分调动农民生产积极性，促进经济发展。城市土地补偿机制与农村家庭联产承包责任制的相同之处在于，都是国家（城市）、集体（村股份公司）与原村民之间的利益平衡；不同之处在于，城市比农村经济增长更快，土地稀缺性与收益增长的动态性更强，在城市发展中，土地功能调整的不确定性更突出，土地收益预期的难度更大。在现实中一般表现为，原村民、原村集体、更广义的土地使用者或合法外建筑的拥有人对传统的、以政府部门为主导确定的补偿标准提出质疑，并且在得不到合理解释后，或使合法外建筑蔓延或使城市改造推进受阻。总之，不断探索建立完善的市场机制是合理配置资源、提高土地资源利用效率的制度基础。

深圳在高质量城市发展阶段面临着提升土地利用效率、消除合法外建筑及重新配置城市空间资源等诸多难题与挑战。本书继承和借鉴了既有的研究成果，深入研究土地制度变革与深圳城市发展历程，梳理了深圳土地市场化与其对应的城市发展阶段的探索、现状及成效，深入分析了土地使用权定价机制、合法外建筑演变、制度配套与城市经济发展关系，探究了高房价下新的改革方向，围绕土地资源、合法外建筑、制度变革、城市发展、房屋价格及政策演变等问题讨论了可行的政策建议，主要结论如下：

（1）深圳土地制度变革在突破与规范中相互交织。深圳推进土地制度改革的历程具有明显的、目标导向的强制性制度变迁特征，且是分步实施的。改革的推进在核心制度和配套制度安排上有一定的先后顺序，能通过循序渐进的强制性制度突破以及后期不断地完善修补，实现城市发展目标。深圳土地制度变革是服务城市全面、全方位发展的制度突破及修补完善过程，随着土地利用方式的不断完善和深化而补充和调整，是制度供给和需求两种力量平衡的结果。

（2）合法外建筑从形成到蔓延到平缓再到减量，是深圳土地制度改革不断深化的标志性成果。深圳的合法外建筑历经了形成、蔓延（2004—2009年）、平缓（2009—2014年）与减量（2014年至今）四个阶段。在形成与蔓延阶段，尽管拆建赔偿标准不断提高，但同期的房价也在不断上升，拆迁赔偿标准与商品房价的剪刀差持续上升，合法外建筑大量涌现。在此期间，当面对没有获得“合理”收益补偿，大规模建设合法外建筑的原村民时，不完善的监管行为是无能为力的。深圳进入合法外建筑平缓与减量阶段的重要标志是，合法外建筑面积收缩与拆建赔偿接近合理市场价的趋势高度一致。2014年深圳的合法外建筑面积达到了峰值，2016年实现新增违建零增量、存量违建负增长，顺利从平缓迈向减量阶段。

（3）解决历史遗留问题的核心是完善市场动态补偿价格机制。传统的以政府行政干预为代表的国有化的土地补偿价格机制造成了合法外建筑蔓延。以城市更新政策为代表的新机制在实践中通过利用城市再开发的市场机会，在存量土地二次开发过程中合理分配土地增值收益，实现了原村民、开发商和政府所代表的社会公共利益的三方共赢。通过规范市场主体行为、适当改变土地功能、合理提升开发强度等手段，持续探索土地细分化动态定价机制，充分发挥市场作用有效配置资源，深化土地制度改革，为解决历史遗留问题提供有效路径。

（4）遏制合法外建筑增长需要有效市场和有为政府的有机结合。深圳市政府不仅大力推动市场化定价的土地制度改革，而且持续提升政府土地公共管理的能力。例如，政府确定了更加清晰的网格化法定图则体系、动态合理法治化功能分区调整制度、规范的公共利益保障体系等多项配套制度。针对这一问题政府要做到：首先，实事求是地对不同时期产生的违建进行区分处理，承认早期合法外建筑产生的历史客观性，严禁立法后进行的违法建设。其次，通过不断提升管制水平与技术，严格执行有关条例，大幅度提高违法建设的边际成本，控制合法外建筑的增量。再次，在市场化过程中保持城市公共空间及功能。在承认市场主体逐利改造的合法性和合理性的同时，以“20-15”准则保障城市发展所需的公共空间，避免过度市场化对公共服务用地的挤压。最后，以不断完善的动态定价机制逐步满足利益相关方对法外土地的预期收益。通过谈判、广泛参与、信息公开等方式实现土地合理定价，通过功能细分的土地基准价格机制落实级差改造赔偿标准。

（5）深圳持续探索与实践有关的制度配套，推动土地市场化改革。有效市场和有为政府有机结合的核心是，通过顶层设计规划、存量土地二次开发和土地功能属性细分化动态调整等手段不断推进深圳土地制度的规范化，不断减少土地使用的随意性，土地收益从不确定和不可预期走向透明公开，为城市更新改造奠定了良好的法治基础。

以法定图则为代表的顶层设计规划对土地功能属性进行了初步确认，为深圳土地商品属性标准化的确立提供了重要支撑；以城市更新为代表的存量土地二次开发改造对完善土地商品化定价机制进行了探究，为土地功能属性变更提供了市场化、规范化、系统化的途径；以“M1-M0”旧工业区改造为代表的土地功能属性细分化对城市产业转型升级中的土地政策开展了探寻，为进一步提升土地利用效率提供了创新改革路径。

（6）深圳土地供给受限与房地产需求不受控是房地产价格高企的核心。房地产价格决定于多重因素。房地产作为一种资产，具有投资品属性，受货币供给的影响显著。过去十五年我国房地产价格上升中约50%的量可由货币量供给增长解释，这也是世界范围内房地产市场繁荣、价格上涨时的重要特点。但是，本书认为，即使剔除货币因素引发的房地产泡沫后，我国京沪穗深四个一线城市房价也必然明显高于全国平均房价，这不是城市更新改造中致力于消除简单的行政干预的市场化改革出了什么问题，更不意味着市场化的土地制度改革不可持续。

广泛的国际经验表明，土地依市场化原则配置，一定会出现房地产价格的“高地”，可持续的高地价和高房价决定于可持续的高土地收益。简单地采取行政手段配置土地也一定会产生土地的滥用。从我国现有情况看，京沪穗深等一线城市高于全国平均房价的比例，与美英日等主要发达国家核心大城市高于本国平均房价的比例大致相当。核心大城市房价高于该国平均价格的根源是：有更高的集聚收益效应。通俗地说，每平方千米6500人的城市，房价一定高于每平方千米3000人的城市；每平方千米生产十几亿元GDP和四五亿元税收的城市，土地价格一定要高于土地收益低的城市。城市人口和经济集聚提高了资本收益和劳动生产率。城市土地数量不变，经济持续集聚引起土地不断升值。只要土地稀缺性造成的房地产价格上升还没有遏制一线城市集聚收益的更快增长，一线城市就会以更高的效率扩张。这一现象被表述为规模报酬递增定理，也可以表达为以下细分化的逻辑结论：首先，人口和经济活动在城市高度集聚，人均、地均产出效率高，经济发展水平与房价呈正向关系。其次，高度集聚的城市土地稀缺性突出，房屋供给量短缺，人口密集程度高，对房屋的需求更加强烈，供少需多结构引起房价上升。最后，预期房价与现实房价呈现交错式变化，高度集聚城市持续上涨的房价与乐观预期会进一步推高房价。在四个一线城市中，深圳土地面积最小，人口和经济密度仅次于香港，集聚程度已经位于世界前列。深圳以立法方式划定生态保护红线，开启了我国城市土地供给自我设限的先河，未开发土地供给已经接近极限。本书课题组所作的实证检验有结论如下：若深圳土地供给能够达到京沪穗的水平，深圳的房地产价格会与三市均值大致相等；若深圳能够有效调控房地产需求，深圳的房地产价格也将趋近三市的均值。在现实中，深圳积极探索有效市场与有为政府结合的发展模式，确保房地产价格处于合理的、与人口密度和经济密度相匹配的区间内，以可持续的市场化方式推动二次开发与解决历史遗留问题。

（7）继续顺势而为，多元化实践探索，为深圳可持续发展提供创新思路。在改造规划中，重申综合整治类更新改造模式的重要性，充分发挥“因地制宜”的理念，通过强化城中村更新统筹，梳理多种存量开发实施手段，建立协调互促的存量开发机制，规范引导推进住房规模化统租改造；在提升城市质量的目标下，通过探索实践闲置土地处理方式保障发展空间；在实践中，积极探索存量用地盘活新机制，通过“先租后让”等模式促进企业转型升级。

基于本次研究，本书尝试提出以下政策建议：

（1）保留并继续完善“两个市场”的基本结构。过去40年，深圳致力于建立完善政府土地管理制度和提升分区规划水平，大胆地采用市场化方式建立有效的动态补偿机制，成功地遏制了合法外建筑的蔓延，开始了合法外建筑动态归零的新阶段。传统思维下的合法外建筑归零条件是建立单一的国有土地市场。但是，当存量合法外建筑规模过于巨大时，以单一国有土地市场为基准的城市二次开发改造的成本高、周期长、效率低，能够释放的供给量无法满足城市化需要，也无法满足城市功能调整的需要。深圳目前的“两个市场”相对分离、相互影响，廉价房租赁与商品房销售共同支撑了深圳人口的多样化需求。本书建议，深化土地制度改革需维持“两个市场”租售分离结构。在逐渐消除合法外建筑的过程中，维持更新改造后的“租售并举”的城市房屋结构并严格区分“两个市场”。

（2）以高质量城市发展为导向调整土地利用。高质量城市发展（深度城市化）是深圳下一阶段的主要发展目标，应通过土地供给调控城市系统运行方向，对城市空间资源重新配置，撬动产业结构、就业人口乃至社会结构的整体联动转型，进而实现经济增长与用地、人口、环境、资源的协调。本书建议，应根据城市土地需求，通过进一步提高保障性住房比例、分区推进“先租后让”机制、构建并完善低效产业用地清退机制等方式调整城市土地利用，以达成深度城市化发展目标。

（3）探索改革土地拓展、管控的制度创新。实行精细调查、精明利用、精准整治和智能管控是城市土地资源管理的必然要求，需要运用不断发展完善的规划、工程等手段来助力深度城市化。本书建议，应进一步在城市空间管控和拓展上不断深入创新，探索完善社会主义先行示范区的区域协同新模式，积极完善“飞地经济”发展模式，创新区域间协作治理方式；探索具有动态适应性的控制性详细规划，创新规划决策方式。

深圳40年来不断深化改革，秉持市场化方向不动摇，坚持市场作用和政府作用的相辅相成，推动创新发展与转型升级。改革的本质是在创新的过程中不断试错，深圳在土地制度改革与城市发展方面探索实践、承认历史、遏制蔓延、顺势而为、循序渐进、多元改造，逐渐实现了规范化、市场化的改革制度架构，形成了租售市场统一的雏形。在未来，深圳将继续在这条道路上深入探寻，顺应全国改革转型的趋势，发挥创新探索引领作用，建设突出后工业化城市文明色彩的、以人为本的多元化城市。