（二）土地制度变革与城市发展理论分析

土地作为城市发展的空间载体，工业化、城市化进程对于土地资源存在强烈的需求。同时，由于土地资源的稀缺性，它会对经济增长造成约束。土地制度是对土地资源管理手段的综合，直接关系到土地资源的利用和开发，可以说土地制度是土地资源作为生产要素进入生产的关键衔接。在生产力水平由低到高的漫长的人类发展过程中，土地制度的核心问题是提高“地力”。只有不断提高地力，人类对土地的利用能力才能不断提高，才能依靠土地不断创造财富，创造经济价值。一方面，土地制度的改革促进了经济权利的开放，因而成为激发经济活力的重要制度力量；另一方面，政府又通过对土地权利的控制，掌控了发展的主导权。中国独特的土地制度安排及其变革创造了地方政府“以地谋发展”模式，土地租金创造的资本成为推动经济发展的重要力量。中国发展模式最独特的地方，可能与土地在政治经济上扮演的角色直接相关。

1.中国城市化发展与土地制度变革分析

改革开放以来，我国的工业化、城市化进程与土地制度安排及其变迁高度相关，且每一阶段呈现不同的特征。我国的城市土地制度对城市经济发展的影响主要体现在改革开放后的市场经济体系中，基本可以将其发展划分为四个阶段：第一阶段（1980—1993年），通过实行土地所有权和使用权的分离、允许土地有偿使用和依法转让等方式适度开放土地权利开始工业化进程。第二阶段（1994—2002年），城市化速度加快，土地制度需要进一步调整释放土地生产力。这一阶段逐渐完善招拍挂土地出让方式、不断加大土地有偿使用制度改革、减少划拨用地比重、增加有偿使用比重，形成了出让土地—工业化—城市税收—城市建设（城市化）的循环。地方政府利用独家垄断土地的权力，以协议供地、低价供应和以土地进行园区基础设施建设，以土地招商引资来吸引人气增加城市收入，以企业入驻换取未来税收，该阶段的土地制度保证城市化的快速开展。第三阶段（2003—2008年），城市化速度继续上一阶段趋势，不同的是，这一时期的城市面积扩张增长明显。这一阶段的土地制度继续完善了土地入市的制度配套体系，拓宽土地供应渠道，土地作为城市的重要资源在城市建设中的地位更加突出，除去提供发展空间的基础作用外，土地为城市带来的收入成为城市经济发展的重要动力之一。第四阶段（2009年至今），土地供应制度基本成型、框架基本固定，土地制度对城市经济数量发展影响逐渐减弱，步入土地制度调控城市经济发展质量期，逐渐开始加强土地管理制度对城市土地用途、供应的管理，注重提高土地利用效率。土地对城市经济发展的作用主要体现在以下几个方面：

第一，土地为城市提供基本生产要素。城市化表现为人、财、物各类生产要素的聚集，形成规模经济，其前提是集中统一的城市土地开发。总体来看，城市综合开发是科学建设城市的机制，是以地方政府及各城市职能部门作为建设主体，依据城市土地利用和城市建设规划，向城市各个生产部门提供土地空间的政治经济过程。城市综合开发的首要目标是进行“集中型城市化”，提高土地资源的利用效率。城市土地制度及其一系列的改革完善，最基础的作用就是为城市发展提供充足的发展空间。

第二，土地上附着产业的发展为城市经济增长提供基础和支撑。城市产业结构刻画了城市经济中各产业之间相互联系、相互依赖、相互制约的关系。一定时期内，城市产业结构与城市土地资源的利用结构存在着对应关系。一般而言，城市土地利用结构构成了城市产业结构布局与发展的基础，同时城市产业结构的变动也将会在城市土地利用结构中体现。低价土地支持了高速工业化和出口导向工业的发展。地方政府以低价土地进行招商引资，以政府财力补贴工业用地的成本，降低了工业、企业的生产成本，为高速工业推进提供便利。土地对城市产业发展及调整的作用不可忽视。首先，一个国家从农业经济向工业经济、从乡土社会向城市社会的转变是一个动态的过程，土地的重要性及其作用方式也是一个动态的变化过程。随着结构转变，土地作为农地的经济重要性会不断下降；在结构转变阶段，土地的再配置功能与资本化作用增强；随着结构转变趋于稳态，经济发展主要取决于创新和技术进步，土地的整体作用将下降。其次，经济发展被定义为从农业经济向工业经济和城市经济的结构转变。但是，结构转变的再配置效应只是来自由于劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的工业和服务业部门配置带来的生产率提高。事实上，结构转变不仅是人口和劳动力从农村社会向城市社会的再配置，也发生了土地从农业用途向工业和城市用途的转换。土地在不同经济活动间再配置产生的价值增值无论如何不能被忽略。通过资本积累促进工业化成为发展中国家实现经济起飞的主要途径。但是，在发展中国家的经济发展中，土地无疑是创造资本的最重要来源。土地在经济活动之间的再配置，带来土地价值的增值，通过土地增值价值的捕获可以为经济发展带来巨额资本。最后，结构转变的启动与演化离不开制度的作用和制度变迁的推动。发展中国家的土地产权和配置方式一般低效，通过完善制度安排和增强市场配置功能，选择相应的产业，可以大大增加土地资本化收益和资源配置效率。因此，土地制度的配置效应以及土地制度安排与变迁对产业转变的作用，是发展中国家从农业社会转型为城市社会的重要力量。

第三，土地制度与提供城市资本。土地招拍挂制度建立以来，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局逐渐形成。地方政府依靠土地出让收入和通过土地储备中心及各类融资平台，以土地抵押担保获取大量银行贷款，提供土地开发和基础设施建设的资金来源。在快速城镇化过程中，土地资本化起了非常重要的作用。具体表现为，在城市用地方面实行有偿使用和经营性用地的招拍挂政策加快实现了土地从资源、资产到资本形态的转换，使地方政府财政能够获取土地资本化的最大收益，筹措到城市投资所需要的巨额资金。但是，这种模式也日益显露出弊端，即城市的自身运转和当地发展越来越离不开土地。这种高度依赖土地的增长方式，具有不可持续发展的潜在风险。

2.土地制度变革与深圳城市发展分析框架

我国城市化进程与土地制度变革息息相关，深圳城市发展与全国城市化发展相似却不相同，大致经历了三个阶段（见图2-1）。 从深圳的发展历程中，可以清晰地看出土地制度与城市化发展互进互促、交织深化的脉络。深圳的土地制度改革始终围绕城市发展需求，在市场化的道路上不断深耕，从最初的土地使用权商品化尝试探索到土地商品化完善，再到土地动态定价机制的完善，其背后是城市发展与土地供应、土地需求结构调整的逐渐匹配。

（1）土地商品化探索——开放土地权利启动工业化

深圳特区成立初期实行的是土地供应无偿、无限期流动的制度安排，不产生土地级差收益。当年有关文件中规定：“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或是出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府缴纳租金或使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不缴纳租金或使用费。”显然，城市土地无偿使用制度是计划经济体制下的产物。用行政手段计划分配城市土地的制度，虽然在防止土地投机买卖方面具有重要的意义，但的确存在不少弊端。首先，因为使用土地不需要付出任何经济代价，许多单位采取多报少用、早征迟用甚至占而不用的手段，从国家手中获得大量多余的土地，非工业化和城市化用地现象屡见不鲜，造成了土地资源的巨大浪费。其次，虽然国家法律明令禁止土地的非法出让和买卖，但土地的无偿划拨体制却为一些单位提供了推行土地私下交易、从中牟取暴利的可乘之机。再次，土地的无偿和无限期占用，给城市的合理规划带来了严重的障碍。最后，这种做法不利于正确地评价企业的生产效益和体现按劳分配原则，同时容易造成各个土地使用者之间的利益不均等。一方面是土地使用者自发地将土地投入“隐形市场”而获取报酬，导致国有土地绝对地租的流失；另一方面是土地使用者凭借占据城市较好区位和国家对土地的连续投入而获取超额利润，导致国有土地级差地租的流失。

从1982年开始征收土地使用费到1987年开始探索土地有偿出让，再到1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，其背后都是土地商品化的不断探索。最终的条例对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题作出了明确规定，通过土地所有权与使用权的分离，赋予用地者更长年期和更完整的权利，既增加了土地权利的价值，又使政府的土地所有权价值得以显化和实现。通过土地的有偿使用，经营性用地甚至工业用地的招标、挂牌、出让，以及抵押金融获取土地增值价值，土地的资产价值大幅提升。随着土地制度改革，政府关闭农民集体建设用地市场，以及规划、用途、年度指标、督查等一系列制度的强化，政府垄断土地市场的程度和实施能力逐渐提高，政府通过垄断土地实现的租金也大量增加。通过土地使用制度的不断改革，土地从无偿到有偿使用，到招拍挂出让，到土地抵押的金融，土地资本化程度不断提高，为结构转变创造了巨额资本，深圳借此初步建立了产业发展资本市场体系雏形。深圳在土地商品化探索期间，通过开放土地权利启动并发展工业化，全市常住人口增长近9倍、就业人口增长近13倍、地区生产总值增长近162倍、人均生产总值增长约21倍。深圳通过早期的土地商品化探索，重点发展劳动密集型产业，初步形成了外向型的工业发展格局，重工业地位也逐步提升。

资料来源：深圳市统计局：《深圳统计年鉴2018》，http://tjj.sz.gov.cn/nj2018/nianjian.html? 2018，2020年7月23日访问。

（2）土地商品化完善——以地谋发展的工业化和城市化

① 土地公开交易市场建立与完善

尽管早在1987年深圳就以“土地拍卖第一槌”为契机开启了土地有偿出让制度的改革，也较早地在特区法规层面规定了有关出让经营性土地的条文，但这种改革并非完全意义上的市场化改革，尤其就“地价”而言，起初的它仍然带有一定的计划性，并不一定能真实地反映出土地的市场价值。更何况，实践中的协议出让方式仍然是获取土地使用权的主要形式，很快便显露出计划体制束缚下的弊端，最直接的表现是不能引入竞争机制、土地作为稀缺资源的属性得不到应有的体现，同时还为权力和利益的交换创造了空间，城市在取得发展的同时也存在很多制度性漏洞。为此，深圳于1998年2月6日正式颁布实施《深圳经济特区土地使用权招标、拍卖规定》，在全国首次确定所有特区内经营性用地的土地使用权，一律按招标、拍卖方式出让这一市场化出让土地的基本原则。

需要说明的是，深圳经济特区最初选择在商业、旅游、娱乐、商品房等经营性用地领域以招标、拍卖等市场化方式出让土地，而对工业用地的取得保留了协议出让这一非市场化的方式，初衷是为了保证在工业化初期以相对较低的土地价格和优惠政策扶持工业项目。但实际上，即便是在经营性用地领域，起初政府以招标、拍卖方式出让的比例也不高。直到20世纪90年代中后期，仍然以协议这一非市场化出让方式为主。有资料显示，从产生非市场化出让土地的1987年直至1999年，深圳每年通过协议出让的土地占90%左右，利用拍卖或招标方式出让的土地只占10%。原因在于，深圳客观上存在着一个进行隐性土地交易的二级市场， 在这个市场上，部分企业变相以较低于政府出让价的售价出让最初以行政划拨或低价协议出让方式获得的土地（含经营性用地和工业用地），但囿于“空地”（地上无建筑物、未开发的土地）不得转让的法律规定，这种隐性交易往往以“合作开发”“合作建房”“利润分成”的形式掩盖。通过这种手段，一般土地使用者（受让方）能以相对低于政府出让价的售价获取土地，而土地转让者恰恰是起初无偿或以协议出让方式低价获得土地者。此外，也有部分用地单位利用土地管理制度不规范的漏洞，在无偿取得非经营性土地，并补交一定地价后，申请将该土地变更为经营性用地，从事房地产开发。该两种获取土地资源的隐性渠道直接扼制了土地使用者通过招标、拍卖渠道获取土地的正常需求。为此，深圳市国土局于1998年加强了土地的清理、回收工作，共清理历史用地、划拨用地80宗，此类土地面积约30万平方米。

为防止协议出让土地这一非市场方式占比过大，以及隐性土地交易市场带来的不利影响，深圳经济特区于2000年前后进行了新一轮土地制度改革，并产生了三个方面的重要影响：第一，1998年《深圳经济特区土地使用权招标、拍卖规定》在全国首次确定所有特区内的居住用地、商业用地、加油站用地等经营性用地的土地使用权出让一律按招标、拍卖这种市场化方式进行，同时将适用协议出让方式的土地范围严格限制在工业用地以及财政全额投资的公益性、非营利性用地方面。资料表明，深圳实行此项制度改革的当年（1998年），对经营性用地一律实行了招标、拍卖，成交土地面积为13.39万平方米，总成交价为3.31亿元。 第二，其创新的土地使用权公开出让方式——挂牌出让 ，为2002年国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》所肯定，从而使得该项制度得以在全国广泛推开。据统计，2001年深圳在土地有形市场成功转让的24块土地中拍卖成交的有3块，面积为3.34万平方米，成交金额为8430万元；挂牌成交的有21块，面积为30.90万平方米，成交金额为42256.6万元。 这说明，以挂牌形式转让土地使用权的比例迅速提高。第三，为了遏制土地使用权出让及转让环节的投机行为，深圳于2000年设立了专门的土地交易市场，并于2001年3月6日颁布实施《深圳市土地交易市场管理规定》，其中明确：经营性土地出让和转让必须在专门的土地交易场所进行；房地产管理部门不再审批合作建房事项，土地转让、受让须进入土地交易市场；以协议方式取得的土地，在补交市场地价后也须进场交易。资料显示，2001年，深圳土地转让面积共计34.24万平方米，成交金额为50686.6万元，高出底价3000万元。当年全市国土基金收入109亿元，完成计划的118%，国土基金同期支出87亿元。

可以认为，与经营性用地方面的制度改革相比较，在工业用地领域，即便是经济特区在实行土地有偿使用制度后的较长时期内，尤其是在土地供应重点倾斜的产业用地领域，协议出让方式也一直占据主导地位。它在深圳工业化初期对于引进重要项目、推进经济发展起了一定的积极作用。但随着时间的推移，这种出让方式所固有的低价、无竞争的弊端日益显露，且不断加剧土地资源的浪费和粗放利用，这与特区内因急速发展导致的土地资源总量不足和后续可建设用地分散不成规模带来的质量问题形成了尖锐的矛盾。为应对土地资源的持续紧缺和低效利用，深圳采取了两条应急之策——加快城市化步伐和实行土地收购储备机制 ，这为推行工业用地市场化的改革有效地提供了资源保障。与此同时，鉴于全国城市化进程中土地资源利用存在同样的问题，中央政府开始推动工业用地的市场化出让工作，具体体现在2004年10月国务院下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中。2005年中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》进一步提出要严格控制划拨用地和协议出让土地范围，逐步把工业用地纳入招拍挂范围。深圳于2005年12月在土地交易有形市场上公开出让首宗工业用地，这标志着深圳率先将以市场化方式配置土地资源的范围从经营性用地扩大到工业用地领域。其效果显著体现在：工业用地的市场化出让使政府从中获得了较高的土地收益（2005年、2006年的前两次挂牌出让的用地分别以底价的3.6倍和3.9倍成交）；企业通过市场化方式获取的产业用地使用权可自由转让，以激励经营不善的企业及时退出市场，提升土地置换的效率，使工业用地可循环利用；政府可借行业类型、投资强度、土地产出率和建筑容积率等硬性指标的设定，通过市场有效选择企业，优化商资，从而引导区域产业的合理布局和优化升级，提升产业用地集约利用水平，彻底改变政府供应产业用地跟着招商走的被动境地。

深圳在这一阶段正式形成土地交易的有形市场，标志着继“第一拍”、首创经营性土地招拍挂以来，深圳经营性国有土地使用权的市场化出让体系初步建立，土地的商品化属性进一步确认。此次土地制度的重大变革对于促使土地要素市场的发育，遏制经营性用地的投机行为、减少土地的闲置和浪费以实现国有土地市场价值，盘活存量土地，根据市场需求调整供应结构，根据城市战略协调发展并促进土地的集约利用等都具有重大意义。深圳在这一阶段正式开始了通过土地配置发展城市，在获取土地出让收入的同时，增加城市发展带来的税收。此外，在住房制度改革的大背景下，建筑业税收和土地相关税收也大幅增长，进一步为城市发展助力。

② 征（转）土地国有化实践

1992年邓小平南方谈话之后，深圳的发展速度更加迅猛，平均每年新增建成区面积为35平方千米，相当于东部一个中等县级市的市区面积。受特区内土地日益紧缺的限制，1992年6月深圳市政府出台《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）， 对原特区内农村实施城市化统征工作，实现了农村转为城市、村民转为市民。此外，自20世纪80年代中后期开始，政府逐步划定了原农村用地红线。在城市化统征时，一方面政府与原农村集体签订了征地补偿协议（除上述用地外），另一方面在已有用地红线基础上，政府又一次性划定一定数量的留用地（已办征地补偿手续）给集体。政府对原集体组织实行如下补偿：一是收归国有的土地按照征地补偿价款给予一次性现金补偿；二是根据社区人口和户数，划定每人100平方米工商发展用地、户均100平方米私宅用地、户均200平方米公共基础设施用地，规定土地性质为国有土地，视为行政划拨用地；三是政府通过鼓励和支持居民就业、集体经济参与社会保险和福利等方面充分保障社区经济的发展。

《暂行规定》出台以后，深圳将特区内的罗湖、福田、南山的68个行政村、173个自然村和沙河华侨农场改建为100个居委会、66个集体股份合作公司和12家企业公司，初步完成了深圳经济特区内的农村城市化转轨。特区内城市化统征工作促使了原集体经济组织股份公司的转型和发展，使股份公司通过土地入股或发展实业分工等方式充分参与了城市化进程。至2002年6月，沙头角镇撤镇设街道办事处，第一轮城市化宣告结束，特区内4.6万农民陆续转为城市居民。

随着社会经济的不断发展，深圳依然面临土地资源稀缺的瓶颈制约且饱受原特区外集体土地肆意乱建的局面。为有效控制原特区外集体土地的非法侵占，以及集体和农民肆意修建厂房和私宅出租的现象，有效进行土地管理，保障城市发展需要， 2003年至2004年，深圳市政府先后发布《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》与《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》，把1992年特区内统征扩大到特区外（原宝安、原龙岗两个区），覆盖深圳全境。至此，深圳正式启动全城城市化转地工作，共涉及原宝安、原龙岗两区18个镇218个村民委员会，共计27万村民。

1992年的特区内统征最大限度地从现金、土地返还、社区经济发展和社会保障等多方面保障村民利益。在经济快速发展的初期阶段，通过鼓励社区发展、集体入股分红等模式，使集体充分参与城市化进程，村民也通过土地和物业的升值充分享受到了城市化发展带来的红利，集体和村民收益的绝对值和比例都得到了大幅度提升。在城市化统征过程中的综合补偿模式中，承认了集体和农民的部分发展权，保障了利益主体分享土地增值收益的权利和土地增值收益的未来预期。但由于土地必须先国家化，才能市场化的二元土地制度让土地所有权被有回赎期的土地使用权分割，因此多方都拥有土地未来收益，这降低了土地市场和土地利用的效率。

在2004年的城市化统一转地中，政府仍然基本延续城市化统一征地时的政策，给予原农村集体综合性补偿。尽管城市化转地的补偿方案对城市化过程中的人员安置作出了更大范围的补偿和补助，进一步保障了集体和原村民的利益，但它忽略了城市发展是一个动态过程。经过十年的城市化发展，土地收益剧增，进一步提高了集体和原村民对于土地收益的预期，以社保、基础设施等福利换取土地的方式不再吸引集体和村民，对土地和房产权利意识的觉醒让他们更加意识到拥有土地和房产的重要性。随着土地资源的日益稀缺，集体和原村民自发利用土地抢建的行为开始一发不可收拾。

深圳通过1992年的城市化统征与2004年的城市化统征（转）实现了全城土地的国有化，终结了原国有土地和集体用地并存的二元格局，为城市发展存留了大量土地资源。深圳在征转土地国有化实践阶段，正式开启了“以地谋发展的工业化与城市化”。这一时期，全市常住人口增加250%、就业人员增加260%、地区生产总值增加11倍、人均生产总值增加410%。经过两次土地全盘国有化的推进，深圳全部土地在名义上归为国有，也因此消除了此时在全国其他城市尚存的城乡二元体制。但是，在深圳的全盘国有土地之内，大量土地并没有完成相应的补偿返还手续，实质上依然属于村集体及股份公司所有，产生了事实产权与法律产权相互矛盾的结果，生成了一个深圳独有的新二元构造。

③ 土地动态定价机制完善——从增量扩张到存量开发的城市化

尽管就土地的集约利用而言，深圳经济特区领先全国不断创新用地机制，但认真审视改革开放后30多年的土地利用总体状况，不难发现，这种过多依赖土地红利的扩张模式和格局始终未被打破。在进入高度城市化时期以后，深圳仍然面临着土地空间不足、存量土地粗放低效利用、土地利用方式落后等难题。截至2011年年底，深圳建设用地面积与土地总面积的比例已接近50%，结合《深圳市土地利用总体规划（2006—2020年）》所确定的“2020年，建设用地比例控制在市域面积的50%以内”“禁止建设区……总面积48264公顷，占市域土地总面积的24%”等土地利用主要控制指标，不难看出，此后深圳增量土地总面积仅为50平方千米左右。与此同时，原农村集体（尤其是原特区外）实际占有大量土地，却因土地权益不明晰，缺乏相关政策支持，无法入市交易。为有效突破土地短缺的瓶颈，深圳又筹划了新一轮的“土改”，旨在加大力度解决土地增量不足和存量土地的集约利用问题。其具体思路体现在国土资源部和广东省人民政府于2012年2月联合批复的《深圳土地管理制度改革总体方案》中。其中，有关土地出让制度的改革抓手主要是率先在拓宽入市土地范围（增加集体工业用地入市）与土地出让的溢价收益分配和产权归属上进行探索。另外，于所出让土地的供地一端，在涉及战略性新兴产业或政府鼓励支持的产业用地出让方面，实行差别化供地政策，包括优先供地（对战略性新兴产业、现代服务业等符合深圳产业发展导向的产业优先）、区别地价（对战略性新兴产业等给予最高50%的地价优惠，对落后产能最高提高100%的土地资源使用成本）、区别供地年限（国家规定最高50年使用期，深圳为体现“节约集约”规定最高30年，而且不设下限）。

就土地出让范围的改革而言，按照十八届三中全会建立统一建设用地市场的要求，以及《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及其6个配套文件中“原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出（转）让土地使用权”的精神，主要探索在符合规划和用途管制前提下，建立集体经营性建设用地的出让、租赁和入股机制，以及纠正以往土地溢价收益主要归于政府的利益分割模式。此次改革，有两种收益分配方式可供选择：第一种方式是将所得收益的50%纳入市国土基金，另外50%归原农村集体经济组织继受单位；第二种方式是将所得收益的70%纳入市国土基金，剩余30%归原农村集体经济组织继受单位，并可将不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。作为试点的首例出让实践活动已于2013年12月成功实施。这种新型的土地出让方式不仅转变了土地性质，还增加了土地附加值和地方税收增加的预期，实现了政府、企业和原农村集体经济组织继受单位（村集体的继受者多为股份公司）间的“三赢”，尤其对原农村集体经济组织继受单位而言，有效避免了20世纪80年代末以来集体土地上单一的低租金收益和自20世纪90年代末开始尝试的独资开辟新型经营业务所面临的市场风险。就土地收益的分配而言，值得关注的是，即便在上述相关文件中，也还保留有一种“五五分成”的分配方案。但此次试点案例却选择了让原农村集体经济组织在享有部分物业的基础上，与政府以“三七”比例分享土地出让收益，打破了“五五分成”的固定模式。此外，就出让价格而言，此前原农村集体经济组织的部分土地常以非市场化方式操作，虽然按照基准地价出售，但因“贱卖”而屡遭诟病。而改革后采用的招拍挂等市场化操作方式，不仅交易价格公开透明，让土地兑现了其应有的价值，且原村集体组织成员在获取货币补偿的同时还可继续享有部分不动产物业。

深圳在这一阶段正视存量用地再开发，统筹协调“存量”与“增量”，强调空间资源复合化和循环利用。深圳开始将土地供应作为调控城市系统运行方向的“节点开关”，通过对城市空间资源的重新配置，来撬动产业结构、就业人口乃至社会结构的整体联动转型，进而实现经济增长与用地、人口、环境、资源的协调。深圳对于将土地作为城市转型调控工具进行了重新认识。土地资源应以发展和动态的眼光来认知，同样的土地资源因其所处的空间和时间节点不同而具有不同的功能、作用及价值。此外，深圳通过顶层设计规划、存量土地二次开发和土地功能属性细分化改造等手段深化土地制度改革，完善土地动态定价机制。以法定图则为代表的顶层规划设计为初步确立土地功能属性奠定了坚实的基础，以城市更新为代表的存量土地二次开发为土地功能属性变更提供了市场化、规范化、系统化的途径，以旧工业区改造为代表的政策为了促进城市产业转型升级开展了对土地功能属性细分化突破的探寻。 可以看出，深圳依靠观念、制度和组织创新，在坚持全面、可持续发展的指导思想下，通过一系列政策手段探索完善土地动态定价机制与利益分配机制，顺利从增量扩张转至存量开发阶段，在土地财政依赖度较低的背景下（见图2-2）不断规范完善。在下一阶段中，需在以经济创新高质量发展为引领的指导思想下继续深化改革，建设突出后工业化城市文明色彩的、以人为本的多元化城市，顺应全国改革转型的趋势，继续发挥创新探索作用。

资料来源：深圳市统计局：《深圳统计年鉴2018》，http://tjj.sz.gov.cn/nj2018/nianjian.html? 2018，2020年7月23日访问；袁琳：《深圳土地改革的回顾与展望》，载《证券导刊》2012年第24期。 6gqveSS+nHVixqpsxKjjiRkwZWv/7kw1TWv9NWsjAtc/0lWI3/i5AyIKYKLeB/A4