第一节
国家治理与规划制度

一、从国家治理看国家发展

1.国家发展的背后

从世界发展史来看，大部分国家追求的发展目标都是相似的。联合国《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》中包含了17项重要目标，“无贫穷，零饥饿，良好健康与福祉，优质教育，性别平等，清洁饮水和卫生设施，经济适用的清洁能源，体面工作和经济增长，产业、创新和基础设施，减少不平等，可持续城市和社区，负责任消费和生产，气候行动，保护水下生物，保护陆地生物，创建和平、正义与强大的机构，促进目标实现的伙伴关系” ，这基本成为各个国家的共识。我们需要研究的是，在实现这些发展目标的过程中，有的国家表现优异，有的国家却长期落后，其中的原因是什么呢？

以经济目标为例，第二次世界大战以后，发展中国家普遍将恢复经济作为第一要务，然而当我们对全部发展中国家的经济表现进行回顾时，发现不同国家的表现大相径庭。东亚经济可谓“一枝独秀”，苏联和一些中东欧国家倡导的指令及控制型经济在20世纪90年代宣告失败，而有的市场经济国家在走向福利国家的过程中面临着严重的财政危机。为了探寻其中的原因，世界银行于2006年成立了由2位学者和19位经济体领导人组成的增长与发展委员会，研究1950年以来，在25年或更长时间内年均经济增长率达到或超过7%的全球13个经济体的增长原因、结果和内部动态变化。 这13个经济体是博茨瓦纳、巴西、中国内地、中国香港、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、马耳他、阿曼、新加坡、中国台湾和泰国，分布在亚洲、非洲、拉丁美洲、中东、欧洲。有的经济体自然资源丰富（如博茨瓦纳、巴西、印度尼西亚、马来西亚、阿曼和泰国），而有的经济体则资源匮乏；有的经济体人口在10亿人以上（中国内地），而有的经济体人口不足50万人（马耳他）。其中有6个经济体（中国香港、日本、韩国、马耳他、新加坡和中国台湾）持续增长并进入高收入行列，但也有经济体在追赶领跑者的道路上部分甚至完全丧失了增长动力，比如巴西。 在对13个经济体进行深入分析后，世界银行归纳了它们的五个共同特征，包括：充分利用了国际经济；保持了宏观经济的稳定；积聚了很高的储蓄率和投资率；允许由市场来配置资源；拥有敢作敢为、值得信赖和精明强干的政府。 世界银行还特别强调了政府的作用，因为这是满足其他四个特征的关键前提。事实上，世界银行早在1997年发布的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中就已经提出，在建立法律制度、保护市场环境、保持宏观经济稳定、对外开放等许多方面，政府都发挥着十分关键的基础性作用。

2.一个重要视角：国家治理

从本质上来看，世界银行提到的政府作用就是我们通常所说的国家治理，换言之，国家治理是实现国家发展目标的关键因素，也是解释国家发展的重要视角。然而，这一观点并未引起各个国家的重视，许多国家依然固执地坚信新自由主义的观点，认为起决定性作用的是发达国家所采用的自由放任的市场经济体制，而并非国家治理，经济表现不佳的国家之所以表现不佳，是由于其政策和制度与发达国家不一致。这一观点明显违背了唯物主义观点，因为任何国家的政策和制度都必须适应本国国情，而不能完全照搬他国。此外，这一观点也无法解释中国长期高速增长的经济表现，因为中国的政策和制度与发达国家所谓的最优政策和制度并不一致。因此，时隔20年后，世界银行《2017年世界发展报告：治理与法律》再次重申了国家治理的重要性，“尽管发展组织强调大力重视研究国家需要什么样的政策和干预措施来产生更好的结果，发展组织不太重视研究为什么在有些环境中取得成功的方法在其他环境中却未能产生积极的成果，这其中的原因在于治理不善” 。换言之，我们不仅需要关注什么是好的政策和制度，还要关注为什么好的政策和制度不能在各个国家产生相同预期的结果。我们认为，这其中的原因就在于国家治理的差异。

那么，什么是国家治理呢？2013年11月12日，习近平在党的十八届三中全会第二次全体会议上从国家治理体系和治理能力两个层面对国家治理进行了科学定义，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能” 。与此相似，世界银行对国家治理（governance）的定义是：国家和非国家行动者在既定的一套塑造权力反过来又被权力塑造的规范和不规范的框架体系中进行互动，并在互动中制定和实施政策的过程。 由此可见，国家治理包括两个层面的内涵，一是建立一套制度，二是推动公共部门和私人部门在互动中执行制度的能力。因此，国家治理是治理制度和治理能力的统称。

二、寻找中国奇迹背后的典型国家治理制度

1.回答“张五常之问”

著名经济学家张五常在《中国的经济制度》（神州大地增订版）一书中提出了一个著名的问题：“我可以在一个星期内写一本厚厚的批评中国的书。然而，在有那么多的不利的困境下，中国的高速增长持续了那么久，历史上从来没有出现过。中国一定是做了非常对的事才产生了我们见到的经济奇迹。那是什么呢？这才是真正的问题。” 确实如此，从1949年至今，中国从一个一穷二白的国家跃升为世界第二大经济体，用几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化进程，这是世界经济史上未曾有过的奇迹。即使在2008年全球金融危机之后，中国的表现依然让世界惊叹，几乎任何机构的研究者都认为中国将在2030年前的某个时刻成为高收入国家，并在经济规模上超过美国，成为世界第一大经济体。 从人均国内生产总值增长来看也是如此，无论是纵向比较，还是横向比较，中国人均国内生产总值在中华人民共和国成立以后的增长都是难得的奇迹（见图0-1、表0-1）。

资料来源：Maddison Project Database 2018。

资料来源：世界发展指数（World Development Index，WDI）。

除了经济上的奇迹，另一个奇迹是中国社会的长期稳定，中国长期保持社会和谐稳定、人民安居乐业，是国际社会公认的最有安全感的国家之一。此外，用人类发展指数（Human Develop-ment Index，HDI） 来衡量，中国从1990年人类发展低水平的国家进步为高水平的国家只用了不到30年的时间，这样的快速进步令世界赞叹。 这些中国奇迹背后的原因是什么呢？

从纷繁复杂的现有研究来看，有一种观点从国家能力的视角对中国奇迹作出了解释，认为奇迹背后的原因是中国具有强大的国家能力（包括执政党的领导能力、国家的征税能力、资源动员能力、政策执行力等）。这一观点得到许多学者的认同，在改革开放以前，中国通过强大的国家能力，集中力量办大事，在极度困难的条件下建立了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，为后来的经济和社会快速发展打下了重要基础。改革开放后，中国通过强大的国家能力深化各领域改革，推进对外开放，并为企业和人民提供了稳定的政治秩序、和平环境、市场环境、国际环境，保障了40多年经济的高速增长、社会的快速发展、人民生活水平的日益提升。然而，有学者提出，以国家能力作为唯一指标的观点是片面的，因为中国在计划经济时期国家能力空前，但国民经济和社会发展依然在某一段时间内遭受重大挫折。因此，国家能力发挥作用的前提是国家要把事做对，这需要有一套激励性的国家治理制度来保障。 因此，比国家能力更为关键的是国家治理制度。

中国的国家治理制度有什么特征呢？习近平指出，中国的国家治理制度是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的产物，是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基的治理体系。该制度不仅不排斥任何有利于中国发展进步的他国国家治理经验，而且还随着实践与时俱进、不断发展完善，因此是一套兼具科学性、独特性、继承性、开放性、适应性、激励性的国家治理体系。 有学者认为中国国家治理制度表现出“变”与“不变”两个鲜明特点。其“不变”者如国家权力的至高位置不变，国家的基本治理框架和制度属性不变。其“变”者如非正式制度、具体情境下的表现方式是适应性调节变化的。 还有学者将中国国家治理制度的特点概括为“避免强制性约束的实用主义决策、上下反复的决策、实事求是而不是本本主义、执行过程中的创造性、实施过程中的务实灵活”，这与中国传统哲学中提倡的智慧（如《易经》《中庸》里的辩证和变化智慧）一脉相承，还源于毛泽东等老一辈革命家在游击战和革命动员中形成的经验，比如通过推崇灵活性甚于稳定性，以保证在变幻莫测的革命战争环境中夺取最大的胜利。这些经验在“社会主义建设”和“四个现代化”“改革开放”“社会主义市场经济体制建设”等过程中进一步发展演化成一系列灵活有效的治理方式 ，并延续至今。正如习近平在论述国家治理水平时强调，“该管起来就能够迅速地管起来，该放开又能够有序地放开，收放自如，进退裕如，这是一种能力，也是一个国家治理水平的表现” 。

由此可见，中国的国家治理制度有许多鲜明的特点，那么如何刻画中国的国家治理制度呢？经典的政治学、经济学研究往往偏好于国家治理的二分法，认为非“民主”即“专制”，非“计划经济体制”即“市场经济体制”，这样的二分法未免过于简单粗暴，也严重忽视了中国国家治理的独特性，很容易陷入“一叶障目不见泰山”的错误之中。事实上，中国国家治理制度是由多个子制度构成的一套严密完整的科学体系，更好的研究方法是将之分解为一系列的子制度，通过深入分析一些典型性、独特性子制度的逻辑，进而归纳、集成为国家治理制度的总体研究。 为此，我们需要寻找那些能体现中国国家治理典型性的子制度，通过以点到面的方式刻画中国国家治理。

2.规划先行：中国的典型国家治理制度

回顾中国70年的发展历程，我们发现一项典型的国家治理子制度是规划制度，即国家通过编制规划和实施规划来实现治理目标 ，也被称为“规划先行”。2018年11月《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》指出，以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。中国的规划制度是以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。其中，国家发展规划，也就是通常所说的五年规划 ，居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。中华人民共和国成立以来，除1949—1952年的国民经济恢复时期和1963—1965年的国民经济调整时期，中国一直坚持通过五年规划对经济发展作出中长期谋划和安排，截至2020年已经编制和实施了十三个五年规划。在五年规划之下，中国还编制和实施了各类专项规划、行业规划、区域规划以支持各个重大战略，如服务于脱贫攻坚的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，支持区域发展的《粤港澳大湾区发展规划纲要》以及各类城市规划，支持行业发展的《大数据产业发展规划（2016—2020年）》，等等。甚至可以说，规划覆盖和贯穿了中华人民共和国70年伟大历程的各个领域。

长期以来，西方研究中国政治经济问题时一直将“规划”作为一个盲点，因为“规划”与“计划”在英文中都是“plan”，许多学者一直把规划看成计划经济体制中的“计划”手段，而将“取消计划”和“从计划到市场的转型”视为中国体制改革的基本途径，因此他们在解释中国经济增长现象时，几乎不提及规划的作用，甚至认为中国的规划既无力应对复杂多变的经济发展状况，对经济增长也没有实质影响，不过是一种表面功夫，所谓“规划规划，墙上挂挂”。事实上，中国从第一个五年规划开始的规划治理，就不是“计划经济”中僵硬的“计划”手段，而是一种预期性公共政策协调机制，其要求政策制定者只提出宽泛的规划目标，并为基层和市场提供合法性和回旋的余地，基层在层级制度下可以反复试验，市场在规划框架下可以自由发展，是一种非常灵活、富有创新的治理方式。 由于中国规划制度的时间跨度长、涉及范围广，因此从某种意义上来说，通过规划制度进行治理已经成为中国国家治理的核心机制。

三、中国特色的五年规划制度

1.历史镜头下的五年规划

毛泽东在1955年曾经说过：“人类的发展有了几十万年，在中国这个地方，直到现在方才取得了按照计划发展自己的经济和文化的条件。自从取得了这个条件，我国的面目就将一年一年地起变化。每一个五年将有一个较大的变化，积几个五年将有一个更大的变化。” 五年规划制度是指国家对特定五年期间经济社会发展制定计划并推动实施的制度，也是中国长期坚持的国家治理制度。2005年，《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》将五年规划定位为“国家加强和改善宏观调控的重要手段，政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”。2018年，《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》将五年规划定位为“社会主义现代化战略在规划时期内的阶段性部署和安排，主要是阐明国家战略的意图，明确政府工作重点，引导规划市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同发展的纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据”。

作为国家治理的重要方式，五年规划制度建立了党委领导、人大批准、政府编制实施的工作机制。党中央首先提出对国民经济和社会发展五年规划的建议，并决策和统筹各类重要事项。全国人民代表大会审查批准五年规划，并依法监督规划实施情况。国务院编制实施五年规划，并按照优化协同高效的要求强化对其他各类规划的管理。这一机制已经不断制度化，并上升为法律性文件 ，充分保障了五年规划制度的权威性、规范性、连续性和稳定性。

截至2020年，中国共编制和实施了十三个五年规划（详见表0-2），按照规划的演变过程可以划分为三个时期：

一是五年规划的探索发展时期，包括“一五”到“五五”的五个五年规划。中华人民共和国成立之初，中国借鉴苏联的计划经济模式开始编制五年规划，旨在学习苏联20世纪20年代末开始实施的工农业五年计划，实现国民经济的快速发展和赶超。 这个时期的五年规划中心任务是推进社会主义工业化建设和实现“四个现代化”，主要通过指令性计划优先发展重工业，建立独立完整的工业体系与国民经济体系。但由于经验不足，这个时期的五年规划总体是在探索中发展的，尤其是第二到第五个五年规划的编制和实施过程走了许多弯路，但也积累了许多宝贵的经验。

二是五年规划的改革发展时期，包括“六五”到“十五”的五个五年规划。这25年开启了中国改革开放事业和中国特色社会主义现代化建设的征程，推进了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的改革和转型，提前实现了国民生产总值到20世纪末比1980年“翻两番”的经济目标。这个时期的五年规划制度不断走向成熟、规范和完善，从指令性计划逐步转变为兼具约束性、预期性、指导性的计划，充分发挥了服务国家战略目标、引导市场资源配置、指导政府宏观管理的重要作用。此外，这个时期的五年规划还将经济发展和社会发展等各个方面同时纳入范畴，规划内容更为全面系统。

三是五年规划的科学发展时期，包括“十一五”至今的五年规划。从2006年开始，为了进一步明确五年规划的本质是确定经济社会发展方向、描绘总体发展蓝图、确定政府未来工作重点、引导市场主体行为的纲领性文件，避免对五年规划的误解，“五年计划”更名为“五年规划”。这一时期是中国全面建设和建成小康社会的关键时期，也是我国经济走向科学发展、可持续发展、高质量发展的关键时期。五年规划在科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，注重以约束性指标促进政府职能转变，以预期性指标激发市场活力，进一步强化公共服务、社会治理、资源环境等方面的目标和指标，同时在编制与批准流程方面更为科学，成为战略性、纲领性、综合性、指导性的科学发展规划。

资料来源：根据公开资料整理。

2.理解五年规划的核心机制

如何理解中国的五年规划制度呢？回顾十三个五年规划的历程，我们发现，虽然五年规划制度在不断演变、发展和完善，但其核心机制是一以贯之的，我们将其归纳为“适应性宏观计划+激励性目标治理”（见图0-2），这也是中国国家治理的典型特征和核心优势。

适应性宏观计划是指，五年规划的编制既是对不同发展阶段的宏观战略性问题进行长期性、延续性的科学计划，也能适应国家各个时期的需要，对目标、内容和任务进行不断调整。虽然早期的五年规划走过一些弯路，但依然可以看出那时的五年规划不是面面俱到的、全面技术性计划，而是主次有别的行动计划框架。改革开放后，五年规划从最初的指令性计划，发展为指导性规划，再到预期性发展规划，从单一的经济计划，发展为经济社会发展计划，再到“五位一体”建设总布局的发展规划，更为注重宏观战略层面的规划。有学者将其十分形象地概括为：总体规划“森林”，让“树木”自由成长。

此外，五年规划不是僵化的五年一度的一次性工作，早在改革开放前就已经是中央和地方在每个年度不断研究、协商、试验、评估、调整年度计划，自上而下和自下而上双向发力的循环过程。改革开放后，五年规划的适应性更为明显，比如将试点方案加入宏观规划中，引入中期规划评估以及中央定期派出巡视组，这些做法让中国避免了规划一旦出台就无法调整的困境。在三次经济调整期间（1993—1995年，1997—1999年，2008—2010年），面对艰巨的宏观经济挑战，规划工作显示出了它的适应性，当经济危机的应对措施与长期目标发生冲突的时候，规划可以“暂时牺牲长期目标”，而经济复苏一旦在望，又会重新回到既定的长期目标上。这一点体现在2008—2009年世界经济衰退期间，当时中国制定规划的官员调动了所有可利用的资源应对危机，在经济形势重新稳定下来之后，他们又同样坚决地回到五年规划的长期目标上。

激励性目标治理是指，五年规划的实施不仅仅是政府的事情，而是将各个层级不同领域的政策主体相互连接成为一个庞大的网络，引导或激励各类经济主体的活动，塑造或制约各级政府的行为。虽然中国早期的五年规划制度学习了苏联的经验，但并非照搬苏联的制度，甚至从严格意义上来看，“一五”到“五五”时期的中国并不是“标准”或百分之百的计划经济体制，更不是高度控制的“苏联式”的计划经济体制，而是总体上实行了一种“大计划、小自由”（也称“大计划、小市场”）的体制，是“有计划、无控制”的类型。比如对工业生产以及物资调配并没有实行全面的中央计划控制，只是控制关键性的产品与物资，对农业计划控制是间接的。尤其是经过几次计划管理权的下放，中央政府计划管理的实际范围大大缩小。到改革开放之初，中国已经是一个计划控制相对较松、计划管理体制相当分权的制度体系。

改革开放后，在“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”理念的影响下，五年规划的实施更注重调动所有政府和市场主体的积极性，其实施主体从政府主导，到同时发挥政府和市场二者的积极性，再转变为发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。 在提供公共产品的政策领域主要仍是依靠指令性计划，比如修建铁路、扶贫、土地使用管理、环境保护等，通过政府直接投资以及行政监督，同时依靠党的干部考核和激励制度来实现。 比如有学者以2000—2014年非金融类上市公司为研究样本，发现整体环保补贴与排污费用征收均呈现显著的五年规划周期性规律，且当官员任期考核在五年规划目标考核之前时，其对环境治理的作用更强。

同时，规划实施也越来越多地采用各种形式的签约式的治理方式，以确保和激励下一级部门实施上级部门制定的政策，但是对具体的执行方式不做明确要求，以保证下一级部门有足够的创新和自主空间。签约一般在中央部委和省政府之间，或省政府和驻地的大型企业之间进行，多见于公路建设、建立高新区、能源生产、医院改革和市场改革（比如农产品市场和文化市场）。在这些政策领域，中央政府往往需要依靠地方政府合作以及自下而上的建议，甚至市场主体的参与。除了指令性和契约式的规划，还有大量的指导性规划，这些规划主要提供政府所做的经济预期（比如对某一产业增长的估计），向市场发出信号（比如关于逐步削减农业税或对国企的优惠政策），以及引进间接的激励机制（比如改善银行借贷和国内、国际市场准入等），以达到刺激市场行为和引导资源配置的目的，特别是针对政府希望发展或认为有发展潜力的产业。

从某种意义上来看，五年规划对中国行政功能的整合也有重要的作用。政策议程的设置，以及新的工作重心的确定，有利于各级政府之间的沟通和协调。因此，制定五年规划的过程实际上为中央政府提供了一次凝聚共识的机会，地方政府需要学习领会国家政策，并花大量的时间编写和论证地方发展政策，而且这些地方政策必须符合国家政策。

正是因为中国的五年规划兼具适应性宏观计划和激励性目标治理的特征，其对规划制定者的要求之高让许多国家望而却步。许多社会主义和非社会主义国家正是因为无法适应性调整而逐渐放弃。从20世纪80年代开始，大多数国家减少了发展规划的制定，唯有中国一直在锲而不舍地坚持五年规划制度，并且时至今日，五年规划制度依然在不断完善之中。党的十七大提出要“完善国家规划体系”。党的十八届三中全会提出，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”，中央政府要“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”。党的十九大提出“发挥国家发展规划的战略导向作用”。党的十九届四中全会提出“完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度”。正因如此，有学者评价说，中国建立了我们这个时代最具魄力的规划体制。

四、世界规划兴衰简史

从世界发展史来看，规划制度并非中国所独有。最早的国家层面规划的雏形出现在第一次世界大战期间，主要服务于各个国家在战争期间迅速管理和配置非常稀缺的战略物资资源，比如德国当时成立了一系列战时机构，管理全国300多种原材料，统筹规划和管理全国的生产、消费需求。20世纪20年代，斯大林领导苏联在探索社会主义经济发展问题时明确提出：“社会主义是按计划进行的”，其后在1929年4月举行的联共（布）第十六次代表大会上制定并通过了1928—1932年国民经济计划，标志着五年规划制度在全世界的诞生。苏联通过两个五年规划就初步建立了独立的、比较完整的国民经济体系，实现了以重工业为中心的工业化，工业总产值迅速跃升至欧洲第一、世界第二。由于规划在苏联的成功实践，20世纪30年代后，世界上出现了席卷全球的计划化浪潮，占世界总人口1/3的国家采用了计划经济体制，它们中大部分模仿了苏联的五年规划制度。受经济大萧条和凯恩斯主义的影响，美国于1934年成立了国家规划委员会，在美国很多经济衰退的地区制定规划并取得了成效，其经验逐步扩展到州和联邦，推动了联邦计划项目预算制的实施。

第二次世界大战后，大部分国家面临物资和资源的紧缺，许多战后的市场经济体制国家探索性地引入中央计划体系，政府对经济进行干预，以更加理性地管理资本和市场。比如法国和日本引入了宏观经济规划，法国成立了国家计划委员会，日本成立了经济企划厅，但法国和日本声称自己的经济规划是指导性规划，与苏联的指令性计划不同。随后，荷兰、挪威、比利时、英国、意大利和丹麦等国也纷纷效仿，所有这些国家都声明自己是在尝试指导性规划，而不是社会主义经济制度的指令性计划。当然，这些国家的指导性规划在实施过程中也会受到自由主义市场经济思想的挑战。 此外，大部分非洲国家从殖民统治下解放出来以后都选择了发展规划制度，这一时期在世界各个国家勃兴的规划制度被世界银行称为一项改变世界经济版图的伟大人类试验。

虽然这一时期的规划制度普遍取得了明显成效，但从20世纪60年代开始，规划制度开始出现危机，主要原因是“委托代理问题”以及“计划赶不上变化”。传统的宏观经济规划概而言之是中央计划地方、今天计划明天，中央用行政命令指导地方经济社会发展，地方没有积极性；此外，客观现实总是充满未知的，规划经常出现不符合实际或不能适应发展趋势的情况，且不能及时调整。尤其是20世纪70年代，非洲的发展规划总体上宣告失败，世界逐渐出现了去计划化的浪潮。随后苏联和东欧开始了规划制度的改革，主要是以“滚动”年度计划的方式增强规划的灵活性。然而20世纪90年代，随着苏联解体、东欧剧变，社会主义国家开始从计划经济向市场经济转型，在此过程中，大部分国家都抛弃了计划体制，并且是“倒洗澡水时把孩子一起倒掉”式地抛弃了规划制度，只有少数几个国家保留了下来。几乎与此同时，在全球新自由主义思潮的影响下，实行间接计划、指导性规划的欧洲和东亚资本主义国家（地区）也逐步取消了发展规划。 于是，世界银行在《1996年世界发展报告：从计划到市场》中对规划作出了总结评价，“这种制度远不像表面上看起来那么稳定，其原因是计划方式内在的低效率是无处不在的”，而且“随着时间的推移，计划方式的深层次低效率日益凸显出来” 。

2008年全球经济危机以后，规划制度在许多国家又迎来了新的兴起，这主要是由于中国长期坚持规划制度带来了积极的示范效应。中国经济在2008年全球经济危机中表现出巨大的韧性和弹性，使得许多发展中国家在学习中国经验时重新认识到规划的重要作用，并模仿中国经验制定中长期发展规划，波兰、埃塞俄比亚、贝宁、乌干达、坦桑尼亚等国家还邀请中国的相关机构帮助它们开展中长期发展规划的编制咨询工作。

虽然规划在世界范围内有兴衰，但是许多国家（地区）尤其是发展中国家（地区）都长期实行规划制度（见图0-3），推动了经济的快速增长。我们选取几个典型的国家（地区）来介绍。

资料来源：根据相关历史资料整理。

1.苏联

苏联是世界上最早制定和实施五年规划的国家，从1928年到1990年共实施了十二个五年规划。1927年12月，联共（布）第十五次代表大会通过了关于制定国民经济的五年规划的指示，1929年4月召开的联共（布）第十六次代表大会和同年5月召开的苏维埃第五次代表大会批准了第一个五年规划。在五年规划的指导下，苏联用短短20年的时间，跑完了发达资本主义几个世纪的道路，比较成功地实现了社会主义工业化，这被许多发展中国家视为通往工业化道路的灵丹妙药。 但随后，苏联经济增长速度降低了：20世纪60年代经济平均年度增长率为7%，70年代为5%，80年代只有2%，而在1990年经济增长萎缩了。在1991年年底苏联解体前，已存在70年的苏联国家计委于当年4月被撤销，宣告了五年规划制度在苏联的终结。

2.中国台湾

中国台湾从1953年到1993年制定和实施了十个四年规划。1953—1964年，台湾实施了三期“四年经济建设计划”，帮助台湾经济摆脱了贫困，同时使其走上出口导向的发展道路。在此之后，台湾又连续实施了五期“四年经济建设计划”，其中包括“十大建设计划”，分别是中山高速公路（也称南北高速公路）、西部纵贯铁路电气化、北回铁路、台中港第一期工程、苏澳港第一期工程、桃园国际机场、高雄炼钢厂、高雄造船厂、石油化学工业、核能发电厂，总投资达2 580亿元新台币（约60亿美元），奠定了台湾经济发展的重要基础，形成了重工业与轻工业配套的比较完整的工业体系。台湾的发展规划总体上是成功的，在推动台湾经济起飞方面发挥了重要作用。

3.印度

印度从1951年至今制定和实施了十三个五年规划。印度在尼赫鲁执政期间（1947—1964），确立了“民主社会主义”发展路线，即在政治上实行议会民主制，在经济上采取与中国相似的计划经济体制，开始制定和实施一五规划，优先发展重工业和公有制经济。20世纪90年代以后，印度开始向市场经济转轨，五年规划也开始转型，力图使五年规划关注的焦点从提高产品和服务的产量以及人均国内生产总值转向提高居民福利，但在建设经济强国的抱负之下，推动经济高增长仍是印度五年规划的核心目标。此外，印度的五年规划像一本大型研究报告、一部鸿篇巨制，比如“十一五”规划总共有1 080页，多达86万字，对于实现包容性的快速增长目标和战略以及经济社会各部门任务进行了详尽的描述与论证。从规划编制过程来看，印度的“一五”到“八五”规划由计划委员会的专家制定，由总理拍板，从“九五”规划开始，印度五年规划的编制开始采取更为开放的模式，公开征求公众的意见。

4.法国

法国从1947年到1997年制定并实施了十一个或长或短的发展规划，也是实施指导性规划最早的资本主义国家。法国在长期的计划实践中，形成了独特的二元调节理论，指导性规划成为发展规划的主要形式，上下级政府之间、政府与企业之间的规划合同成为规划执行最重要的形式，成绩斐然。但后期，法国经济增长趋缓，规划也陷入了危机，主要是由于法国式规划缺乏指令性色彩，其执行机构没有相应的权力，在国内、国际环境的影响下，特别是在欧洲整合运动不断深入的背景下，其规划指标日益抽象，脱离实际，已失去其原来的积极意义。因此，法国对于国家的中长期发展规划逐渐演变为对于城市的规划和国内区域的规划，以及部分国家战略产业的规划，如核工业发展规划、航空航天工业发展规划等。

5.韩国

韩国从1962年到1997年制定并实施了七个五年规划。韩国在编制第一个五年规划时，由于缺乏经验和科学论证，主观上又有急功近利的思想，因此提出了一些不切实际的目标。于是第一个五年规划推出两年后又推出了“补充规划”。韩国从第二个五年规划开始，注重规划的科学性和可行性，形成了“资料搜集整理—编制计划草案—评审调整—综合调整”的一整套规划编制程序。在“三五”和“四五”规划时期，韩国经济开始走上腾飞之路，国家综合实力急速上升。“五五”规划以后，韩国开始重视经济和社会的全面发展，把“改善国际收支”“谋求收入和区域平衡发展”“增进国民福利”等摆在突出位置。在七个五年规划期间，韩国国民生产总值年均增长率为8%，1995年国民生产总值为4 894亿美元，居世界第11位，人均国民生产总值也由1961年年底的82美元增长到1995年的10 881美元，创造了令世人惊讶的“汉江奇迹”；1996年韩国被接纳为经济合作与发展组织成员，正式跻身于发达国家行列。韩国的五年规划由副总理兼任院长、各经济部长组成的经济企划院负责编制，在编制过程中吸收专家学者、银行企业界人士以及各团体和阶层代表参加，并聘请外国专家做顾问。同时，在编制过程中接受舆论和国民监督，广泛听取国民意见。

6.日本

日本从1956年到2000年制定和实施了13个或长或短的发展规划。第二次世界大战以后，日本完成了由统制经济向市场经济体制的转换，并从1956年开始编制指导性的发展规划。日本历次发展规划设定的基本目标大多数都提前实现，这是推动日本经济20世纪60年代到90年代高速增长的重要原因。 日本发展规划的特点是非常灵活，更新很快，基本上是每隔两年制定一次规划，具有很强的应变性和预见性。 2oWWxpAIIGf56xJ13roj04ysQVc/8RyAjC5/xaIqbyeExPDWfHkDWhknrTMBhZsn