第二节
规划治理的基本逻辑

一、三个基本理论问题

虽然规划在实践中取得了许多成就，但在理论层面上的作用仍然众说纷纭。国际上一部分学者的批判由来已久，从经济学家哈耶克的《通往奴役之路》，到政治学家、人类学家詹姆斯·斯科特的《国家的视角》，再到2016年美国卡托研究所高级研究员兰德尔·奥图尔的《规划为什么会失败》，都在论述规划从理论上必然无效的逻辑。兰德尔·奥图尔在调研了美国的规划后，认为规划必然失败的原因有两个：一个是信息问题，即规划编制者搜集的信息和预测能力必然是有限、片面的，没有人能够搜集到所有信息和数据，并在持续变化的环境中对未来进行预测和安排。另一个是激励问题，即规划编制者和实施者是不同的主体，因此必然存在委托代理问题。此外还有许多对规划的误解，比如，规划是计划经济独有的特征，与市场经济的逻辑相违背；现实中规划的目标几乎不可能都实现，所以规划是一种表面文章；等等。

国内规划领域理论研究落后于实践的现象也比较突出，当前关于规划的理论论著，大部分都是在探讨城市规划等物质空间形态规划，而对经济社会发展等战略性、综合性规划的关注相对较少。然而，当前对于经济社会发展规划的理论研究十分迫切和必要。一方面，我国政府实践部门在规划编制的程序、方法等领域进行了大量的探索和实践创新，亟须理论层面的梳理、总结和提升；另一方面，我国规划编制实践中面临的一些突出问题和矛盾也迫切需要从理论上系统思考，从机制、体制上理顺。

社会科学的理论研究本质上是探究事物的运行规律，回答“是什么”“为什么”和“如何做”的问题。 因此，本节我们主要回答以下三个基本理论问题：

第一，规划是什么？也就是界定什么是规划，什么不是规划，规划、计划、市场之间是什么关系？需要说明的是，我们所讨论的规划是指国家层面的经济社会发展规划，区域规划、行业规划、空间规划、微观层面的企业规划都不在其中。

第二，为什么需要规划？也就是阐述规划的科学性和有效性。由于任何理论都来自提出这个理论的学者对他所观察到的真实社会现象背后因果关系的抽象，因此理论是基于某个情境的，不会有“放诸四海而皆准”“百世以俟圣人而不惑”的理论。 所以本节还将回答不同发展阶段对规划的要求是什么的问题。

第三，如何规划？也就是回答理论上应该如何规划，以及规划如何解决信息和激励的问题等。

二、规划是什么

1.规划溯源

张五常曾经讲过一个有趣的故事：1993年，他和诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼访问四川，弗里德曼教四川省省长怎样改革才对。说要斩掉老鼠的尾巴，不要一寸一寸地斩，为了减轻痛苦，要一次把整条尾巴斩掉。省长回应：“教授呀，我们这只老鼠有那么多条尾巴，不知要先斩哪条才对。”弗里德曼无法回应。 省长的问题就是一个规划的问题。

什么是规划呢？在《说文解字》中，“规者，有法度也；划者，从刀从画”，也就是分析、刻画事物的法度，引申为对事物的未来发展进行分析和谋划。“规划”与“计划”在字典中的词义相近，在英文中都是plan，在中文中都是指在工作或行动以前预先拟定目标和步骤。因此本书中，我们认为“规划”与“计划”虽然在不同的情境下略有差异，但从词义上而言没有实质上的差别。比如在“五年计划”和“五年规划”中，“规划”实际上是在“计划”基础上不断升级，就像是一个连续的光谱，颜色在不断加深，但本质和内涵是一致的，因此本书认为二者在这种情况下可以通用。

人类最独特之处便在于其规划未来的能力，从日常生活规划到子女人生规划，从家庭财务规划到组织发展规划，覆盖了方方面面。进入近现代，国家规划受到重视，人们开始思考规划一个国家的经济社会发展。国家规划的制定者是政府，事实上，人类创设政府的根本原因之一也是为了克服根植于人性中的短视和狭隘，正如休谟指出的那样，由于人类的意志和情感天生容易受“在空间和时间上和我们接近的事物”的支配，因此，人类天生就是舍远求近的天性，换言之，人类受限于短视和狭隘的利益，不可能“通过一种共同的目标和目的上的合作”来实现共同利益。因此，只能依靠政府的力量来保障其公共的和长远的利益。

德国历史学派奠基人弗里德里希·李斯特是倡导国家规划最早的先驱者之一，其名著《政治经济学的国民体系》（1841年出版）认为：“固然，经验告诉我们，风力会把种子从这个地方带到那个地方，因此荒芜原野会变成稠密森林；但是要培植森林因此就静等着风力作用，让它在若干世纪的过程中来完成这样的转变，世上岂有这样愚蠢的办法？如果一个植林者选择树秧，主动栽培，在几十年内达到了同样目的，这倒不算是一个可取的办法吗？历史告诉我们，有许多国家，就是由于采取了那个植林者的办法，胜利实现了它们的目的。” 李斯特反对亚当·斯密在《国富论》中宣扬的市场至上和自由贸易论，支持国家、政府在经济发展中发挥规划和导向作用。

马克思主义理论家是国家规划理论的重要奠基者。马克思认为资本主义的不足是其盲目性，因此社会主义需要有组织的方式。1868年7月，他在写给友人路·库格曼的一封信中简明地概括说：“资产阶级社会的症结正是在于，对生产自始就不存在有意识的社会调节。合理的东西和自然必需的东西都只是作为盲目起作用的平均数而实现。”他在《资本论》第三卷中进一步指出“社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换，把它置于他们的共同控制之下，而不让它作为盲目的力量来统治自己；靠消耗最小的力量，在最无愧于和最适合于他们的人类本性的条件下来进行这种物质变换” 。列宁首次提出国家规划的概念，他在1906年的《土地问题和争取自由的斗争》一文中断言，“只有建立起大规模的社会化的计划经济，一切土地、工厂、工具都转归工人阶级所有，才可能消灭一切剥削” 。20世纪20年代，斯大林主导制定了苏联的第一个五年规划，正式将国家规划从理论付诸实践。毛泽东也非常强调国家规划的必要性与重要性，他在1957年《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“在客观上将会长期存在的社会生产和社会需要之间的矛盾，就需要人们时常经过国家计划去调节。我国每年作一次经济计划，安排积累和消费的适当比例，求得生产和需要之间的平衡。所谓平衡，就是矛盾的暂时的相对的统一。过了一年，就整个说来，这种平衡就被矛盾的斗争所打破了，这种统一就变化了，平衡成为不平衡，统一成为不统一，又需要作第二年的平衡和统一。这就是我们计划经济的优越性。”

2.规划本质的二重性

无论是在中文还是在英文中，“规划”（plan）都既可以是名词，也可以是动词，这就决定了规划的本质具有二重性。

一是名词属性的“规划”，也即规划文本，指国家编制的、描述国家未来某一阶段经济与社会发展目标和路径的书面方案。 规划文本一般包括价值、目标、手段、结果四项要素。价值代表了规划所要实现的根本目标和核心诉求，其他三项要素都是为了服务于实现这一价值。目标是价值的具体实现方式，指规划中所预期达到的一系列发展目标，以及围绕目标所制定的主要指标。发展目标可以是定性描述也可以是定量描述，而指标则为定量描述。手段是指为实现目标需要采取的具体措施和资源配置方式，包括项目、保障措施、制度建设等政策工具。结果是预期采取这些手段会产生的效果或获得的产出，这种效果或产出可以是直接的，也可以是间接的；基于规划文本的预期结果和规划实施的实际结果，可以进行规划评估。 什么是好的规划文本呢？主要判断标准是：价值是否合理，目标能否实现价值，手段能否实现目标，预期结果是否预测准确。当然，在实践中，由于规划编制者不可能完全理性，也不可能具备完全的信息，环境也不可能一直不变，因此没有一个国家最终分毫不差地实现了国家经济社会发展规划的全部目标，或者不偏不倚地采取了预先设定的手段，或者预测结果与实际结果完全一致，但这并不能说明规划文本质量不高或者没有作用，原因在于相比于名词的“规划”而言，更重要的是作为动词的“规划”。

二是动词属性的“规划”，是指国家编制和实施规划的互动过程，也即规划制度。 英国前首相温斯顿·丘吉尔曾经说过：“规划（plan）本身不算什么，规划过程（planning）却至为关键。”普鲁士和德意志名将、军事家毛奇也曾说过：“规划是无用的，但是制定规划却是必不可少的。”美国第34任总统、政治家、军事家艾森豪威尔也说过：“靠规划指引，但不要盲从规划。”换言之，我们不仅要关注规划文本这个结果，更需要关注的是规划制度，即规划编制和规划实施的过程。

人们设计制度的目的是实现一定的目标，而不是盲目地听任外在条件的指使，也就是“从未来思考现在”——我们首先想象一个正义和美好的世界，然后思考如何设计我们的制度以实现这个世界。 规划制度作为国家治理的一种制度，是为了实现国家治理的目标。一般而言，我们假定国家是发展主义国家，即一国政府以经济社会长远发展为发展目标。 因此，规划制度的本质是政府通过编制和实施规划的手段干预及推动经济与社会发展。

什么是好的规划制度呢？需要具备两个层面的条件。首先，规划编制的过程，既是宏观计划的过程，也是科学调整的过程。新制度经济学的宗师奥利弗·威廉姆森把每一种经济制度都定义为一种特殊的契约，契约签订之前是交易，契约签订之后是治理。 一方面，规划编制是一种讨价还价的交易，只有尽可能让最多参与主体满意，才能成为广受认可的制度。由于参与主体的利益十分多元，因此只有宏观战略性的计划才能最大限度地包容最多参与主体的需求。此外，规划编制本质上是寻找最优化路径或方案的科学计划过程，也就是在约束条件下，使用宏观模型，计算如何运用最少的资源实现未来给定的目标，或者优化配置给定的资源以达到未来最优目标的路径方案。这一过程需要规划编制者集思广益获取大量信息，但由于规划编制者事实上不可能掌握完全信息，因此编制宏观战略性的计划更为科学。另一方面，由于约束条件是因时、因地变化的，因此规划编制也需要根据约束条件的变化及时进行科学调整，这也是实事求是的必然要求。

其次，规划实施的过程，既是凝聚共识的过程，也是激励约束的过程。机制设计理论认为，一项制度要想在实施中取得良好的效果，需要满足两个基本约束条件：参与性约束条件和激励相容约束条件。一方面，规划涉及政府、市场、社会等各类参与主体，规划文本中的价值、目标、手段、结果是对所有参与主体提供的指引和行动依据，必须让各类参与主体达成共识，才能调动各方面的积极性，形成规划实施的势能和动力。因此，规划实施必须是一个凝聚共识的过程，这样才能产生规划的预期结果。有学者基于除非洲和南美洲以外的全球各个经济体的经济增长目标数据分析，发现通过规划事先确定经济增长目标可以倒逼资源配置，缓解参与主体之间的利益冲突，推动经济增长。 另一方面，根据不完全合约理论，没有制度是尽善尽美的，不完全合约是必然和经常存在的，当合约不完全时，将剩余控制权配置给投资决策相对重要的一方将会更有效率。 由于规划是宏观战略性计划，不可能面面俱到，因此需要对不同的参与主体采取不同的激励方式，综合运用约束性、预期性指标，做到激励与约束相结合，尤其是给予市场主体更多自主权，这样才能建立一套有效的激励相容的机制。

3.刚性与弹性的规划制度

自规划制度诞生以来，虽然不同国家规划制度的形式基本相似，但是规划编制和规划实施的过程却可以进一步分为多种类型（见图0-4）。我们以规划编制维度作为横轴，按照宏观计划与科学调整的程度将计划分为三种类型：机械性全面计划（全面计划+难以调整）、适应性宏观计划（宏观计划+科学调整）、指导性抽象计划（抽象计划+无须调整）。我们以规划实施维度作为纵轴，按照凝聚共识与激励约束的程度也可以将治理分为三种类型：控制性任务治理（自上而下+约束为主）、激励性目标治理（凝聚共识+激励约束）、放任性自发治理（自下而上+激励为主）。

据此，我们可以归纳出A、B、C三种类型的规划制度。A类型是机械性全面计划与控制性任务治理的组合，也就是在规划编制中对经济社会等方方面面的内容作出非常详细的计划，由于规划内容面面俱到，每一项调整都需要重新计算，因此调整相对较难；在规划实施中以自上而下的行政指令为主，重点运用指令性指标进行约束控制。苏联的五年规划制度总体可以归为A 类型，尤其是早期的五年规划，由于中央高度集权，对经济社会的方方面面进行严格的规划控制，因此不仅规划调整的可能性很小，而且各级主体要求从事任何活动都要获得准许或有许可证。

B类型是适应性宏观计划与激励性目标治理的组合，也就是在规划编制中主要制定宏观战略层面的计划，并且可以根据环境的变化及时调整；在规划实施中，既注重自上而下的行政指令，也鼓励自下而上的灵活创新，能够综合运用约束性、预期性指标进行激励和约束。中国的五年规划，尤其是改革开放以后的五年规划制度总体可以归为B类型。中国的五年规划是一种宏观战略规划，是一种规范性政策而不是禁止性政策，主要为各级政府设置了一个框架，在这个框架内，各级政府可以制订出不同的行动方案，这些方案彼此联系，有时又相互矛盾，因此灵活调整和自主决策的空间较大。 此外，这种宏观战略规划还可以实时评估和调整，而且可以吸收多方参与主体的意见，更广泛地反映企业和社会的利益。事实上，越来越多的政府部门和专家顾问参与其中，甚至国外的经济和环保专家以及组织（比如世界银行）也被定期邀请对规划的制定、评估和调整提出相应的建议。

C类型是指导性抽象计划和放任性自发治理的组合，也就是在规划编制中主要制定一些更为宏观抽象（比如价值层面）的计划，因此无须根据环境的变化来调整；在规划实施中，主要以自下而上的自发治理和激励为主，很少运用指标约束。一些西方资本主义国家的五年规划，尤其是20世纪80年代以后的五年规划制度总体可以归为C类型。这些国家由于周期性的选举和政府更迭，无法实施长期的发展项目和政策，其规划内容只能日益抽象，失去了指导意义，而且规划缺乏指令性色彩，其执行机构没有相应的权力，主要以市场自发治理为主。

这三类规划制度还可以分为刚性和弹性两种类型。总的说来，刚性制度是一种僵硬的、不灵活的制度，弹性制度则是一种柔性的、较为灵活的制度。 从实践来看，可以将A类型称为第一类刚性规划制度，C类型称为第二类刚性规划制度，B类型称为弹性规划制度。

三、为什么需要规划

1.马克思主义视角下的规划：克服经济体系的盲目性

为什么一个国家的经济社会发展需要规划呢？马克思主义理论认为，资本主义经济体系设想的经济社会理想的协调秩序是“自发秩序”，但这种盲目性让其固有的生产社会化和生产资料私人占有之间的矛盾不可避免，因此必须依靠国家规划来实现人类的整体自觉。早在法国大革命时期，基于对资本主义经济体系的批判，空想社会主义者巴贝夫在人类历史上第一次提出了计划经济的设想。这一设想被马克思、恩格斯发展为一套系统、深刻的论述，他们认为，以分散的方式组织已经社会化的大生产，会使得生产过程的经济规律以一种盲目的、自发的方式起作用，这不仅会造成资本主义经济体系的巨大矛盾，还会造成经济体系的比例关系经常性失调，并间歇性地爆发经济危机。因此，马克思主义理论认为，社会生产内部的无政府状态将为有计划的自觉的组织所代替，由自发、无计划的生产方式向有组织、有计划的生产方式演进是一个历史发展的必然趋势。 正因如此，规划作为国家科学统筹安排生产、分配的工具，可以解决经济体系中的盲目性、事后性、自发性的问题。

许多传统的观点认为规划是社会主义国家的专属，这完全误解了马克思主义的观点，是“教条的社会主义者”和“教条的反社会主义者”所共有的偏见。相反，马克思主义理论家已经论证了资本主义国家对经济生活实行国家干预的可能性和必然性。1929—1933年资本主义危机之后，罗斯福推行“新政”，从实践上对自由市场经济进行了限制，大大加强了国家干预经济的分量。事实上，第二次世界大战之后国家对经济进行规划干预已成为西方国家普遍的现象，然而遗憾的是，规划手段在20世纪80年代以后逐渐被抛弃。

马克思的观点时至今日依然有重要的指导意义。2008年的国际金融危机，许多西方国家经济持续低迷、两极分化加剧、社会矛盾加深，说明资本主义固有的生产社会化和生产资料私人占有之间的矛盾依然存在。 而从中国的实践经验来看，中华人民共和国成立以来，中国一直坚持通过规划指导经济社会发展，虽然经历了一些挫折，但是总体而言，中国沿着规划制定的目标和路径稳步发展，在长期稳定的增长中取得了巨大的成就，也是世界上唯一没有出现经济危机的国家（见图0-5）。

资料来源：国家统计局；鄢一龙，《目标治理——看得见的五年规划之手》，第17页。

2.发展经济学视角下的规划：大推动与市场环境建设

经济发展是所有发展中国家所追求的目标，也是发展经济学研究的主要问题，即一个国家如何从不发达向发达转变、从低收入向高收入过渡。发展经济学的一个流派发现并证明了国家因素在经济发展中的重要作用。总体而言，在经济起飞阶段，国家的主要任务是动员和集中储蓄，提升资本积累，发挥“大推动”（Big Push）的作用。比如，建立起一定的税收能力，并把一定比例的税收转化为有效投资；对金融部门实施一定的控制，指导银行和资本市场把资金集中到少数具有增长潜力的行业上来；从农业汲取剩余，用以补贴工业的资本积累；在对外贸易方面实施重商主义政策，通过税收和汇率等方面的政策减少进口、鼓励出口，加速国内的资本积累。在中等收入或高收入阶段，国家的主要任务是市场环境建设，包括把更多的资金投入教育、科技创新和基础设施建设，以提升创新能力、改善投资环境。比如，关注收入和教育资源的平等分配，扩大国内市场和提升全体国民的人力资本水平；减少对经济的管制，让市场发挥更大的作用，最大限度地实现创新；关注民众福利的改善，为持续的经济增长提供和谐社会的保障。

无论是经济起飞阶段的“大推动”，还是中高收入阶段的市场环境建设，都需要一个国家各类参与主体的协调行动，此时靠市场的自发力量是难以实现的，必须依靠政府的统筹协调，而规划作为科学有效的资源配置工具，是最适合的协调机制。 虽然按照标准的经济学教科书的说法，国家的作用是制定和执行法律以及纠正市场的缺陷，但从过去150年的发展历史来看，从美国和德国开始，实现赶超的国家都是在某一段时间内国家能力比较强大的国家，相反，那些国家能力比较弱的国家的发展都不太好。规划作为国家能力产生影响的典型机制，在实践中也发挥了重要作用。从世界各个国家的实践来看，在世界168个国家和地区1978—2008年的经济增长率中，排名世界前10位的国家和地区中，有8个采用了五年或者四年计划制度。 世界银行增长与发展委员会总结的13个持续高增长的经济体中有12个实行了规划制度，并且规划起始时间与经济增长起步阶段的时间基本同步（见表0-3）。而且许多经济体在进入中等收入阶段后，依然用规划来指导市场环境建设。

资料来源：高增长期数据主要来自世界银行增长与发展委员会，《增长报告——可持续增长和包容性发展的战略》，第18页；其余内容为作者整理。

3.弹性规划：“看不见的手”和“看得见的手”都要用好

长期以来，计划和市场在经济发展中的作用引起了学者的广泛争论，一个比较中庸的观点是，计划这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”作用不同，但并不是对立的，可以共同发挥作用。邓小平对此有深刻的论述：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。” 党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用。习近平对此论述到，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，既是一个重大理论命题，又是一个重大实践命题。科学认识这一命题，准确把握其内涵，对全面深化改革、推动社会主义市场经济健康有序发展具有重大意义。在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。

如何同时用好这“两只手”呢？我们认为弹性规划是一种非常有效的工具。对规划作用的研究最早始于20世纪下半叶，早期的研究认为规划事实上是恩格斯经典著作中“计划社会”的具体国家工具载体。但后来的研究关注到规划并不是社会主义国家的专属，韩国、马来西亚、印度等资本主义国家，也建立了具有指导性的规划，通过市场机制调控经济，运用财政、金融等各种政策来推进规划的实施，学者因此将规划区分为指导性规划和指令性规划。然而，随着20世纪80年代末世界范围内计划体制的失败，许多学者再次指出，规划是与市场调节方式相对立的政府经济工具，本质上是计划体制的一种形式，是官僚机构通过层层分解下达、层层监督考核的方式对经济活动实施计划管理。2000年以后，当学者的目光转到中国的五年规划时，越来越多的研究认为中国的五年规划制度是一种有别于传统中央指令性计划和纯粹市场机制之外的混合型的国家宏观战略管理工具，是一种计划与市场的融合。

正如前文所说，规划可以分为三类规划制度，第一类刚性规划制度本质上是只重视计划单方面的作用，第二类刚性规划制度本质上是只重视市场单方面的作用，而弹性规划制度是一种更为中庸的方式，同时重视计划和市场两个方面的作用。由于中国的五年规划制度是一种弹性规划制度，其通过适应性宏观计划和激励性目标治理的核心机制，同时保障“看不见的手”和“看得见的手”在经济社会发展中充分发挥作用，因此成为中国经济奇迹的重要原因。在实践中，中国的五年规划，不是简单下达行政命令，而是在尊重市场规律的基础上，用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为。 因此，这种弹性规划制度既能够运用计划这只“看得见的手”，提供公共服务，促进社会进步，也能够运用市场这只“看不见的手”，提供良好投资环境，促进经济增长 ，通过“有效的市场”和“有为的政府”，在实践中破解了经济学上的这道世界性难题。2020年8月24日，习近平在经济社会领域专家座谈会上也对此作出深刻论述。他指出：实践证明，中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。

四、如何规划

1.核心问题：信息和激励

从机制设计理论来看，规划制度是一种机制设计的方式，有信息到达的地方就可以规划，并且激励参与主体实现规划目标。 因此，规划制度本质上需要解决的是信息和激励两个问题，在规划编制（包括调整）时主要解决信息问题，规划实施时主要解决激励问题。兰德尔·奥图尔也认为信息和激励问题是规划失败的原因，一是因为规划编制者搜集的信息和预测能力是有限及片面的，没有人能够搜集到所有信息和数据，并在持续变化的环境中对未来进行预测和安排；二是因为规划编制者和实施者是不同的主体，所以必然存在委托代理问题。

规划如何解决信息问题呢？有学者认为，信息本质上是一种知识，知识又可以分为整体知识和分散知识。整体知识是关于经济社会整体状况和长远状况的知识，比如经济社会发展情况的描述性知识、存在问题的诊断性知识、面临机遇和挑战的分析性知识、未来趋势的预测性知识等。整体知识对政府而言总体上是显性的，是政府通过行政手段、研究分析可以获取的。分散知识是指私人或个体状况的知识，比如个人的偏好、企业的生产能力、企业核心竞争优势等。 正如哈耶克所说，偏好、价格衡量、技术、资源供给等各种“本地知识”、情境知识（Knowledge of the Circumstance）分散性地存在于各种经济结构中，这种知识“从未以集中的或完整的形式存在，只是以不全面而且时常矛盾的形式为各自独立的个人所掌握” 。因此，分散知识对政府而言只有一部分是显性的，更多的是隐性知识，隐性知识是政府不可能通过行政手段和研究分析完全获得的，只能分散显示在市场化的价格体系之中。正是因为政府获得的信息是有边界的，所以规划只能尽一切可能搜集更多的整体知识，基于整体知识编制形成宏观战略性计划，并根据整体知识的变化进行规划调整，而不可能具体到分散知识层面编制面面俱到的规划。

规划如何解决激励问题呢？具体来看，这一委托代理问题包括两类代理方。一是行政体制内的规划实施者（比如地方政府），可以通过设计合理的绩效考核机制来激励。官僚权力可以看作一种能够“修订激励机制以便诱使代理方按照委托人利益采取行动”的能力，因此激励设计直接影响着组织成员的晋升、收益和地位获得等，上级部门设计激励机制的能力是克服下级部门执行中种种问题的重要因素。 二是市场中的规划实施者（比如市场主体），可以通过设计降低信息不对称的机制来激励。市场主体主要是通过分析所掌握的信息来作出行动的，政府可以在规划中通过明确财政补贴、税收减免、价格调整、政府采购等多种手段，或通过推进重点项目的方式动员和配置资源，为市场主体提供准确、充分、明确、可信的环境信号和正向的经济激励，让市场主体在规划的信息框架中开展追求自身利益的行动，积极响应规划，推动规划实施。

2.规划编制：开放式编制与科学式编制

为了更好地解决信息获得问题，已有的研究提出了开放式编制和科学式编制两种方法。开放式编制是指规划编制过程中注重社会和公众参与，既能够通过集思广益获得更多的信息，也能够实现规划的价值理性和程序理性。从价值理性层面来看，社会是由不同的利益群体组成的，每个利益群体都存在不同的利益诉求，每个利益群体也都有权分享作为社会成员所应享有的社会资源，可以对规划内容提出需求和意见。从程序理性层面来看，规划编制应该引入民主参与程序，比如通过规划公示、公众咨询会等途径，建立公众参与机制，为各利益相关者提供对话、辩论的平台，积极反映和尊重各方面的意见，并在规划内容中积极作出回应。

科学式编制是指规划编制要注重通过调查等方式搜集尽可能多的信息，通过数学模型对这些信息进行科学计算，寻求最理性的方案和结果，同时能够灵活调整。科学式编制一般包括五个规划编制步骤，包括：（1）识别规划所要解决的主要问题，指导调查研究搜集尽可能多的信息，同时通过仔细分析澄清规划所要解决的问题，统一编制者对规划问题的认识；（2）根据对规划问题的认识，界定规划的对象和拟实现的规划目标；（3）通过数学模型科学计算并识别解决规划问题和实现规划目标可以采取的规划方案或政策；（4）设立一套评估标准和框架，对各种备选方案和政策进行评估，重点放在科学对比各种方案的可行性、目标实现程度、成本、收益等方面；（5）实施选择的规划方案，对规划实施效果进行跟踪、评估和监控，并根据新的信息和变化及时调整规划方案。

3.规划实施：目标分解与自我控制

从管理学视角来看，规划实施本质上是一种目标管理的方式。管理学家彼得·德鲁克的目标管理（Management by Objectives，MBO）理论认为，可以通过目标分解和自我控制实现最有效的目标管理，更好地解决激励不足的问题。德鲁克讲过一个故事，有人问三个忙碌的石匠在做什么。第一个石匠说：“我在养家糊口。”第二个石匠一边打石子一边说：“我在做全国最好的琢石工作。”第三个石匠眼中闪耀着想象的光辉仰视着前方说：“我在造一所大教堂。”德鲁克认为最有效的目标管理是让被管理者成为第三个石匠。也就是说，目标管理要将组织或集体目标分解为每个人的目标，让每个人明确自身的目标是与组织的目标一致的，这样就会使得每个人对自己的绩效产生自我控制，激励他通过追求自身的成就感实现组织目标。

同样，国家经济社会发展规划虽然主要由中央政府编制，但是要依靠地方政府和市场主体实施。在这一委托代理关系中，中央政府是委托人，地方政府和市场主体是代理方。在信息不对称的条件下，如何保证代理方按照委托人的意愿行动，从而使整体都能趋向于效用最大化呢？根据目标管理理论，中央政府可以通过对总体规划目标的分解，比如分为公共服务、环境污染等约束性指标，以及经济增长等预期性指标，与地方政府、市场主体的目标函数进行匹配，或者中央政府要求地方政府按照中央政府的规划来编制自身的规划，或者鼓励企业按照中央政府的规划框架制定自身的发展战略，这样地方政府、市场主体的目标既符合各自的实际，又能体现中央的预期和约束，并且获得中央的支持，让地方政府和市场主体对自身的行动实现自我控制，在激励相容的机制安排中推动中央政府的规划有效实施。 x+RM6aVZE5xB6V8OpxVt4Qq/IXTdSfBNkhdmy2nP4rjxPUCmLIf1SRfsK5jq6g+E