中国（上海）自由贸易试验区司法保障问题研究最新章节_许凯著

第二节
上海自贸试验区的设立动因

设立上海自贸试验区是一项国家战略，这一战略议题的提出并非一时兴起，其背后有深层次的时代动因。其中，既有来自国际政治、经贸、法制领域的新变化与新压力，也有来自国内持续深化改革开放的新形势与新动力。除此之外，中央之所以选择上海作为自贸试验区战略“破冰之旅”的先行者，与上海独有的改革地位息息相关。

一、融入经济全球化与全球价值链的发展

从20世纪80年代开始，全球化浪潮以跨国公司为主体逐渐兴起，美国、欧盟、日本等发达经济体为跨国公司在全球的产业链布局提供资本和技术，而以中国为代表的部分发展中国家则通过提供劳动力、土地等要素的方式参与其中，分享经济全球化的红利，大幅提升了自身的经济实力。但是，在2007年美国次贷危机爆发之后，世界经济发生了巨大的动荡。这种动荡表明，经过三十多年的经济全球化，经济体之间发展不平衡的矛盾已经非常尖锐，全球经济进入再平衡过程。这一过程的主要特征是经济要素流动更加自由，世界各经济体的联系更为紧密，全球价值链占据了主要地位。

所谓全球价值链，一般是指“在全世界范围内，为了能够实现商品或者是服务的价值，通过连接生产、销售、回收处理等过程而形成的一种全球性跨企业网络组织，这一过程涉及原料采集、运输、半成品和成品的生产和分销以及消费和回收处理” 。同时，不断降低的通信和运输成本以及各国削减贸易投资壁垒的做法，都使得跨国公司能更加自由、便捷地根据各国和地区的要素禀赋与价格差异，在全球范围内配置生产和服务工序，全球价值链由此产生。在新一轮的全球化过程中，全球价值链的发展体现出三大特征：一是服务环节和制造环节的渐进性融合；二是涌现出大量以数字形式提供的服务产品；三是与数字服务相融合的制成品的跨境贸易兴起。2013年2月27日，联合国贸易和发展会议发布了题为《全球价值链与发展：全球经济中的投资和增值贸易》的报告，指出由主要是发达国家的跨国公司主导的全球价值链内的贸易在全球贸易中大约占到了80%，其中包含大量的服务贸易。

一方面，正是因为全球价值链在经济全球化趋势中的显著地位，全球产业布局在不断调整中逐渐形成了新的产业链、价值链和供应链，因而也对原先相对独立的国际投资、贸易、服务等规则体系提出了综合性的要求。另一方面，随着跨国公司在全球经济中地位的不断攀升，作为全球价值链的承载者与推动者，它们不断呼吁建立适合现代国际贸易与投资发展特点和趋势的新规则、新制度，其中包含边境措施、竞争政策、知识产权保护、境内监管措施等。面对全球价值链深化所带来的对开放性规则的新需求，世界主要国家均通过区域性谈判、双边或多边谈判以及单边自主改革的方式进行调整。2013年上海自贸试验区的落地正是中央对国际经济新态势发展的准确研判，是一种恰逢其时的、单边性质的主动改革方案。

二、应对以TPP为代表的区域贸易安排

全球经济再平衡还表现为，国际经贸的迅猛发展对于原先以WTO为代表的多边贸易体系提出了新的改革要求，而这种新要求与WTO踟蹰不前的谈判态势形成了激烈的冲突。对于WTO成员方而言，历时多年的“多哈发展议程”谈判陷入僵局，短时间内很难在重大问题上有所突破。更为重要的是，以美国为代表的发达国家已经出现抛弃WTO多边贸易体系而转向区域贸易安排的新态势。对中国而言，最大的冲击来自一项区域贸易谈判：TPP。

跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP）的前身是2005年由新加坡、智利、新西兰、文莱组建的跨太平洋战略经济伙伴关系协定（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPSEP）。由于该协定的初始成员国为四个，因此又称“P4协定”。2008年2月，美国宣布加入。2009年11月，美国正式提出扩大跨太平洋伙伴关系计划。在2010年3月举行的首轮谈判中，除了“P4协定”成员国与美国外，澳大利亚、越南与秘鲁也出席谈判，至此形成了“P8”。至2016年2月4日TPP正式签署之日止，又有马来西亚、墨西哥、加拿大、日本四国加入，最终形成了“P12”。 TPP谈判涉及的议题十分广泛，试图打造一个“零关税、无例外和全面性”的国际贸易最高标准。正如有国外学者所评价的：“TPP是21世纪的特惠贸易协议，它寻求涵盖全部的、或多或少已经被纳入现有特惠贸易协议的机制。这不仅仅包括货物的市场准入机制，也包括了农业、纺织品、原产地规则、服务、贸易技术壁垒、卫生与检疫措施、投资、金融服务、电信、电子商务、贸易救济、知识产权、竞争政策、海关合作、能力建设与发展事宜、劳工标准和环境规则等等。”

以美国为主导的TPP从谈判之初就表现出很强的秘密性和排他性。尤其是对于中国，TPP没有表现出任何欢迎的意愿。中国设立上海自贸试验区，一方面是将其作为进一步开放的压力测试区，为将来可能的TPP谈判进行预热与测试；另一方面也是为了应对TPP谈判带来的不利影响，以自贸试验区的开放向全球昭示中国和平发展的方针。虽然2017年美国总统特朗普在就职当天便宣布退出TPP，但是剩余11国均表示将继续推进TPP，并签署了新的自由贸易协定，名称为“全面且先进的TPP”（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership, CPTPP）。以上海为代表的自贸试验区仍将在很长一段时间内承担应对区域贸易安排的任务。

三、配合我国参与的国际经贸双多边谈判

设立上海自贸试验区的另一个国际性动因与我国的对外经贸谈判相关。我国加入WTO已经将近20年，虽然在此期间也通过国际条约形式与众多国家和地区建立了区域性或双边性的国际投资与贸易关系，但是从长远来看，这种双多边的经贸关系仍有待拓展与强化。欲在现有的已经处于较高层次的国际标准上再让渡一些权利、放开一些市场，势必需要一块制度创新的“试金石”和一个全面开放的“缓冲带”，这恰恰就是上海自贸试验区作为压力测试区的又一大功能体现。

就目前我国正在参加的谈判类型而言，在WTO多边贸易体制内，美国、欧盟等20多个WTO成员方于2013年3月正式启动了《国际服务贸易协定》（Trade in Service Agreement, TISA），其目标在于制定服务贸易的全球新规则。中国于2013年9月30日正式宣布愿意参加谈判。在区域贸易协定领域，随着2012年中日韩投资协定的签署以及中日韩自贸区谈判的启动，东亚地区的区域经济合作将会出现巨大变化。在双边投资协定领域，中美双边投资协定（BIT）的谈判自2013年7月起已经进入实质性谈判阶段，双方对于投资领域准入前国民待遇和负面清单的保护模式已经达成一致，但是对于具体开放领域和开放程度尚未达成共识。尤其是对于中国方面的负面清单，商务部此前曾一再表明要以上海自贸试验区作为中国投资管理体制改革和对外开放的重要试验地，在自贸试验区投资管理体制和开放模式被复制、推广至全国并形成国家经验后，推动中美双边投资协定谈判以及与其他重要经济伙伴的双边或区域投资协定的谈判进程。

四、提升国内经济持续发展的助动力

从历史的角度看，上海自贸试验区的设立应当被置于整个改革开放的发展进程之中进行审视。1978年改革开放以来，我国在不同的历史阶段均采取了以开放促改革的基本思路，并掀起了一波又一波的浪潮。第一个阶段始于1978年，其标志是设立经济特区。中央首先选择深圳、珠海、汕头和厦门为试点，而后又在1988年批准海南岛为海南经济特区。第二个阶段从1990年前后开始，其特点是广泛设立海关特殊监管区域。这一阶段以上海的开放为旗帜。1990年4月，中央宣布开发开放上海浦东。同年6月，国务院批准设立我国首个保税区——上海外高桥保税区。此后，各种类型的海关特殊监管区域如雨后春笋般出现，基本覆盖了沿海、沿江、沿边、内陆地区的重要港口和中心城市。第三个阶段始于2001年12月11日我国“入世”。虽然在加入WTO之前，国内对“入世”可能带来的冲击存在部分顾虑，但是近20年的发展成果已经充分表明，中国通过积极履行入世承诺推动了国内各领域的深度改革，在充分对接国际经贸规则的基础上，成为多边贸易体系的受益者。但是，现在必须重新认识的是，随着“入世”红利的逐渐褪去，尤其是在当下国际经贸领域WTO逐渐被边缘化的态势下，如何以更大的开放促进更深入的改革，以及如何以自身的持续开放应对周边激烈的国际经贸冲突与矛盾。因此，上海自贸试验区的设立应当成为改革开放第四阶段的“起手”，它一方面构成了深化改革和扩大开放的延续，另一方面也是现阶段乃至将来很长一段时期内拉动国内经济发展、促进对外经济交往的核心动力。

五、契合上海改革开放的先行者地位

在论述了自由贸易园区战略的必要性之后，接下来的问题是：为什么中央选择上海作为先行者？从改革开放的历史来看，选择上海尤其是浦东作为自贸试验区的“试水之地”并非偶然、任意的选择，而是中央深思熟虑后的准确定位。有学者在回顾了上海改革开放的历史之后指出：“由此可见，上海本来就是要在自由贸易区的地位上发展的，现在中央的要求也是上海发展由来已久的追求，这更体现了中国改革开放的继续和深化。”