“十三五”期间 应实行谨慎、可持续的财政政策

财政政策在我国经济增长中发挥着重要作用。2008年全球金融危机爆发后，各国经济增速放缓。我国为了应对危机，采取了扩张性财政政策，但也造成了地方政府债务迅速积累的局面。目前，我国进入“十三五”时期，经济和社会发展的许多目标有待实现。此时，如何制定最优的财政政策，包括税收、政府支出、财政赤字和政府债务等方面的政策，实现“稳增长、惠民生”的目的，为我国经济长期持续发展打下良好的基础，是摆在我们面前的重要任务。

财政政策与经济增长：理论与实证

最早诞生于危机时期的凯恩斯主义，其主张的财政政策是扩大财政支出，同时增加政府税收，这为扩大政府规模提供了理论基础。受20世纪70年代以来盛行的供给学派的观点的影响，一些国家仅仅强调减税，而没有相应地减少政府支出，致使政府债务持续增长。许多国家多年来实施扩张性财政政策，造成了债务规模不断扩大，也引发了学者们对财政可持续性的思考。

许多研究认为债务对经济发展不利。Diamond（1965）通过建立世代交叠模型，证明国家的内债和外债都会减少资本积累，导致人们的福利损失。 也有学者从实证角度考察了政府债务和长期经济增长之间的关系。Fischer（1993）的跨国实证研究发现，高额的财政赤字不利于长期经济增长。 Reinhart和Rogoff（2010）利用政府债务的历史数据，研究了高政府债务率、经济发展和通货膨胀之间的关系。 他们认为：正常债务水平下经济增长率与债务之间的联系相对较弱；而债务率超过90%的国家，经济增长率的中位数比其他国家低一个百分点，平均数则比其他国家低好几个百分点。对于发达经济体，高债务率和通货膨胀率之间没有关系；对于新兴市场的经济体，更高的公债水平往往和更高的通货膨胀率相对应。Checherita-Westphal和Rother （2012）认为政府债务会减少储蓄、公共投资和全要素增长率，进而降低经济增长率。 他通过分析12个欧元区国家1970—2010年的资料发现：当政府债务达到GDP的70%～80%时，则经济增长率可能会降低；当政府债务达到GDP的90%～100%时，则经济增长率必然会降低。

关于政府债务规模不宜过度扩大已经成为世界范围内的共识。《马斯特里赫特条约》规定成员国的财政赤字不能超过GDP的3%，政府债务不能超过GDP的60%。这个标准被世界上许多国家所接受。

财政政策与经济发展：国际案例

通过了解各国财政政策和经济发展的经验，我们可以得到关于这二者关系的启示。我们将世界上有代表性的国家划分为以下几组，进行分别考察：

（1）长期实行谨慎财政政策的国家。这类国家奉行谨慎的财政政策，经济增长率、人均收入增长率也表现良好。

美国在第二次世界大战时期政府债务占GDP的比重已经接近120%，战后经济发展迅速，至1980年时政府债务已经降低到GDP的33%。 后来，美国财政不断出现赤字，政府债务持续增加。受2008年金融危机的影响，美国出现庞大的财政赤字，政府债务占GDP的比重上升到100%以上。

英国、法国、德国、爱尔兰在政府债务方面也一直严于律己。2007年其政府债务占GDP的比重分别为44%、64%、64%和28%，2014年分别为113.3%、120.8%、85.5%和121.5%。爱尔兰经济发展迅速，人均GDP从1990年占美国人均GDP的53%，到2014年占美国人均GDP的86%，其政府债务占GDP的比重一直维持在较低水平，只是2008年金融危机之后才激增。

（2）政府债务规模过度膨胀的国家。典型代表是希腊、意大利和日本。在政府债务过度膨胀时，这些国家的经济增长率也逐渐下滑，人均收入水平增速放缓。

希腊和意大利在2008年金融危机爆发前20年里，错过了控制债务的良机，政府债务长期维持在GDP的100%以上。目前，希腊的政府债务占GDP的比重为179%，意大利为132%。同时，两国的人均收入水平增长也不尽如人意，希腊人均GDP从1990年占美国人均GDP的40%增长到2008年的66%，又降到2014年的40%；意大利人均GDP从1993年占美国人均GDP的88%降到2014年的64.8%。

日本的政府债务水平在1970年处于低位，只占GDP的8%，但是由于长期实行扩张性财政政策，目前其政府债务达GDP的226%。同时，其经济日益低迷，2014年经济增长率为-0.1%。日本的人均GDP从1980年占美国人均GDP的85%增长到1995年的140%，又降到2014年的77%。不少经济学家认为，日本如果再不出现财政盈余，则其财政将是不可持续的。

（3）拉丁美洲国家。典型代表是巴西、阿根廷、智利和墨西哥。这些国家经历债务危机以后，一直将政府债务占GDP的比重维持在较低水平上。2014年政府债务占GDP的比重，巴西为59%，阿根廷为45%，智利为15%，墨西哥为42%。同时，巴西和智利的人均GDP占美国人均GDP的比重上升迅速：巴西的人均GDP在1980年时仅占美国人均GDP的17%，2014年占24%；智利的人均GDP在1980年仅占美国人均GDP的17%，2014年占27%。相比之下，阿根廷和墨西哥的人均GDP占美国人均GDP的比重则比较稳定，分别保持在24%和18%的水平。

（4）东南亚国家。以马来西亚、菲律宾、泰国为代表，这些国家经历亚洲金融危机以后，债务水平也不高。2014年，泰国政府债务占GDP的46%，马来西亚政府债务占GDP的53%。与此同时，马来西亚在经济上的表现也比较突出，经济增长率稳定，2014年人均GDP已超过11000美元，占美国人均GDP的20%。菲律宾则变化很小，1980年人均GDP占美国人均GDP的5.6%，2014年占6%。

我国的财政赤字和政府债务现状

首先，需要估计我国的综合财政赤字率。官方公布的赤字率只是中央政府的财政赤字率，但是如果综合考虑地方政府财政赤字，我国的综合财政赤字率会大大提高。根据地方政府债务余额估算地方政府财政赤字率，再与官方公布的中央财政赤字率合计可以发现，2014年我国的综合财政赤字率已经达到8.73%。 可见，我国的财政赤字率已经处于高位。

与此同时，我国政府债务也大大增加。到2013年6月底，将中央政府和地方政府债务余额加总，我国政府债务占GDP的比重达到50%以上，如果再考虑到中国铁路总公司举债和养老保障账户缺口，政府债务则可能达到GDP的8%。我国人口正走向老龄化，养老保障账户的资金缺口将逐步扩大，财政负担将进一步加重，政府债务可能进一步增加。

由此可见，综合考虑各种因素，我国的财政赤字率和政府债务率已经处于较高水平，接近甚至超过世界公认的由欧盟制定的财政警戒线。这将成为我国下一阶段财政政策扩张力度的制约因素。

财政政策取向建议：谨慎、可持续的财政政策

综合考虑以上各方面的因素，笔者认为：我国在“十三五”期间，财政政策取向的核心应是谨慎、可持续的财政政策。具体内容及相关建议包括以下几个方面：

（1）谨慎、可持续的财政政策，即使政府债务规模（政府债务占GDP的比重）保持稳定。应使“十三五”期间的财政赤字规模（财政赤字占GDP的比重）保持在平均2.5%以内，政府债务规模尽量保持在60%以内。当今世界各国政府通常奉行供给学派的减税主张，但是却容易忽略该学派另一个方面的主张——“小政府”。本质上属于新古典经济学的供给学派强调充分发挥市场的作用，减少政府干预。在减税（即减少政府收入）的同时，减少政府支出，这样就不会造成政府债务逐年累积的局面。

（2）提高政府投资的质量和效率，不要过分强调投资数量，城市建设要规划好，提高质量，不要再“摊大饼”。当投资规模过大时，投资回报也可能递减。

（3）加强人力资本投资。例如，实行十二年义务教育，既能帮助低收入群体，又能积累人力资本，是最有效率的投资；加强医疗卫生和扶贫方面的投资也有利于人力资本积累。

（4）通过结构性减税降低企业税负。培育经济增长的新源泉，大力扶植企业，让它们做好、做强。只要GDP的增长比债务增长快，债务规模就不会扩大。

（5）多为子孙后代积累，少转移债务负担。应由子孙后代做的建设可以留待子孙后代去做，当前不要借债去做。例如，有些资源如果现在进行开采利用，成本太高，污染太严重，浪费太大，就可以等技术成熟后再开采利用。储备的资源也是国家的财富。总之，我们要注重国家的长远发展。正如《论语》所言：“己所不欲，勿施于人。”如果我们对子孙后代的福利和对当代人的福利同等重视，就不应该在代际过度转移负担，这样我们的子孙后代将生活在一个有更高资本存量和较低政府债务的世界中。

（根据作者2015年12月23日在北京大学“2015中国公共财政论坛”上的发言整理） /k4gn5UxGm+/x2hU87/IOL50XtTghB18lR0WdMwzmuyFcZG9waoT3Z+SDXepDdQo