改革公共财政，兼顾效率与公平

过去二十多年来，财政在促进我国基础设施建设和经济快速增长方面发挥了重要作用。然而，新时期我国的发展也面临着诸多新挑战，如贫富差距加大，环境污染严重，等等。这些问题都需要通过改革财政体系来解决。财政改革一方面要促进经济效率提高，推动经济持续发展；另一方面要让人民共享经济发展的成果，实现社会公平。

我国税制的特征

我国税制主要具有以下三个特征：

一是现有的税收规模已经不小。1994年税制改革奠定了我国税收体系的基础。增值税、营业税、消费税和企业所得税成为政府收入的主要来源。经济的迅速增长、高税率、不断拓宽的税基、征管力度的加强使得政府预算收入占GDP（国内生产总值）的比重由1995年的10.3%上升到2012年的22.6%，超过了1994年设定的20%的目标。据《中国统计年鉴》，若包含社会保障缴费，2012年我国财政收入占GDP的比重（即财政收入规模）为28.2%，再加上地方政府非预算收入，我国财政收入规模与美国相近，比欧洲发达国家低，比新加坡、泰国等亚洲国家高。

二是消费型税收是我国税收的主体。增值税是我国最大的税种。据《中国统计年鉴》，2014年，我国增值税收入占总税收收入的25.9%，营业税占14.9%，国内消费税（针对特殊商品）占7.5%，净进口消费税和增值税减去出口增值税退税占2.6%。上述税收收入共占税收总收入的50.9%。生产者和经销商把这些税收转嫁到产品和服务的价格上，使高收入者和低收入者承担了一样的价格、交纳了一样的税收。所以，相对于收入而言，低收入者面临的税率就高于高收入者。因此，中国大部分税种不是累进税。

三是累进的个人所得税在税收中所占比重很小，而且不少直接税种缺位。2014年我国个人所得税收入仅占总税收收入的6.2%。而据国际货币基金组织统计，2011年，美国个人所得税收入占总税收收入的比重为48.1%，德国为37.4%，英国为34.6%，法国为29.3%，匈牙利为20.8%，俄罗斯为14.8%。目前我国尚未开征个人财产税、资本利得税、遗产税、赠与税等直接税。而财产税已普遍存在于所有发达国家和许多发展中国家。美国的财产税收入占总税收收入和GDP的比重分别为16.1%和3.1%，法国分别为17.2%和4.6%，英国分别为14.2%和4.2%。

许多研究表明，与个人所得税相比，消费型税收更能刺激储蓄和经济的增长。简单地讲，由于个人所得等于消费加储蓄，所得税就等同于向消费和储蓄二者征税。消费税使得储蓄免于征税，结果将增加储蓄，加快资本积累和促进经济增长。近几十年来，中国的储蓄率和投资率均在不断增高。根据各年《中国统计年鉴》，我国投资占GDP的比重在1980年为34.8%，1990年为34.0%，2000年为33.9%，2005年为40.5%，2010年为47.2%，2014年为45.9%。

在刺激储蓄的同时，以消费税为主导的税收体系不鼓励消费。中国的总消费支出（包括家庭消费支出和政府消费支出）规模呈现下降趋势。消费总支出占GDP的比重在1980年为65.5%，1990年为63.3%，2000年为63.7%，2005年为54.1%，2010年为49.1%，2014年为51.4%。

可见，我国的税收体系是经济效率导向的，但不利于收入再分配。从某种意义上说，我国的现行税制正是许多美国主流经济学家建议美国进行税制改革的方向。我们在提倡提高直接税（如个人所得税、财产税）的比重，而他们在呼吁降低直接税的比重，提高间接税（如消费型税收）的比重。当然，我国的国情与美国不同：美国的储蓄率很低，我国的储蓄率很高；美国的所得税占比较高，我国的消费型税收占比较高。

我国财政支出体系的特征

我国财政支出体系主要具有以下三个特征：

一是财政支出偏向经济建设。改革开放初期，我们就意识到：我国过去在经济建设方面支出太多，在人民生活方面支出太少。近年来，我国在经济建设上的支出比重在降低，但与其他国家相比仍然很高。据国际货币基金组织统计，2011年，我国在经济建设上的支出比重为32.1%，法国为6.3%，德国为7.8%，美国为9.6%，日本为7.2%，新加坡为15.4%，波兰为13.4%，捷克为16.9%。

经济建设上的大量支出，使我国许多大型基础设施得以建成。近二十年间，我国建成了大量高速公路、高速铁路、地铁、桥梁、机场和港口。其中最令人惊叹的，莫过于高速公路的发展。据《中国统计年鉴》，1990—2011年，我国高速公路里程的年均增长率为24.5%。基础设施建设无疑是我国经济发展的强劲动力。

二是公共消费品提供不足，教育和医疗卫生投资不够。多年来，政府在医疗卫生、社区设施、娱乐、文化和宗教等方面的支出相对较少。据世界银行统计，2014年，医疗健康方面政府支出（其中包括政府主导的医疗保险支出）占政府总支出的比例，德国为19.6%，新加坡为14.1%，美国为21.3%，日本为20.3%，智利为15.9%，捷克为14.9%，泰国为23.2%，印度为5%，而我国仅为10.4%。近年来，我国政府的教育支出增长很快，2012年占总支出的16.9%，占GDP的4.1%，但后者仍然低于5%的世界平均水平。

三是公共资源分配不公平。公共资源在不同地区之间分布不均，在城市和农村之间分布不均，在不同人群之间也分布不均。在城市化过程中，人的城市化问题尚未得到很好的解决，很多进城务工人员不能在城里扎下根来，其子女不能享受与城里儿童一样的义务教育，很多成了留守儿童。

可见，我国的财政支出体系也是利于经济增长的，而非利于再分配。以经济建设为主导的财政支出体系，加上长期的扩张性财政政策，使我国投资增加、经济快速增长。

我国财税体系面临的挑战

当前，我国财税体系面临以下两方面的挑战：

一是发展经济的任务仍很艰巨。我国经济总量虽列世界第二，但人均收入并不高。据世界银行统计，2014年，我国人均GDP为7590美元，墨西哥为10325.6美元，俄罗斯为12735.9美元，美国为54629.5美元，新加坡为56284.3美元，挪威为97299.6美元。我国人均收入赶上发达国家需很长时间，人均财富赶上发达国家则需更长时间。我国的很多基础设施还远远不能满足城市化的需要，这方面的基础设施主要包括城市道路、天桥、地下通道、停车设施、燃气管道、供水排水系统、污水处理系统、卫生设施、体育运动设施、公园、医院、学校、公共绿地，等等。发展仍是解决我国所有问题的关键，经济建设仍然是中心，我们的财政体系必须有利于经济发展。

二是贫富差距有所扩大。近年来，我国的基尼系数有所上升。据世界银行统计，2010年，我国基尼系数为0.421，芬兰为0.277，日本为0.321（2008年数据），印度为0.339（2009年数据），波兰为0.332，印度尼西亚为0.356，美国为0.405，俄罗斯为0.409，墨西哥为0.472，阿根廷为0.445。据国家统计局公布的数据，2014年我国基尼系数为0.469。基尼系数越高，表示收入越不平等。收入差距过大，会影响低收入人群的生存和发展，也会引发社会的不稳定。收入再分配是财政的重要任务之一，发达国家的贫富差距问题主要都是依靠财政解决的。

如何兼顾效率和公平

财政改革一方面要促进经济效率提高，推动经济持续发展；另一方面要让人民共享经济发展的成果，实现社会公平。在税制方面，应该加强个人所得税征管，使其发挥调节收入分配的作用。需要指出的是，我国个人所得税的最高边际税率为45%，比美国的39.6%还高。所以，要提高我国个人所得税在总税收中的比重，就必须在扩大税基上下功夫。另外，要提高资源税税率，以保护资源，提高资源利用效率；设立新的税种，如财产税和资本利得税等。

应当指出的是，税制改革短期内很难改变我国税制缺乏累进性的状况。既然如此，缩小贫富差距、扶助弱势群体、实现社会公平正义的目标还需通过政府支出体系改革来完成。具体来说，政府支出改革应从以下几方面入手：

一是提供更多公共品。我们应该改善公共交通工具和设施、公共卫生设施、公众体育运动设施。要增建公园，多植树造林，增加公共绿地，降低环境污染。低收入群体更需要公共品，因为他们大多没有私家车，往往买不起防止和消除污染的用品与设施，买不起有机食品。而政府支出向民生倾斜，实际上就是在帮助低收入群体。

二是增加初等教育支出，考虑实行十二年义务教育。教育生产人力资本，人力资本对个人收入的提高和国家的经济增长都很关键。增加政府教育投资，既有利于提高经济效率，也有利于扶贫。接受初等教育在许多国家都是强制性的，不少国家实行十二年义务教育。我国也可以考虑实行十二年义务教育。在享受国家十二年免费教育的福利后，低收入群体对社会的不满情绪自然会减少。

三是增加医疗保险支出，减轻贫困家庭负担。提高农村合作医疗和城市居民医疗的保险水平是解决“看病贵”的途径之一。政府应该相应地加大对城乡医疗保险的补贴，帮助低收入者加入医疗保险；另外，应该为无保险的绝对贫困群体提供免费医疗。

四是增加社会福利支出，让发展成果惠及弱势群体。例如，考虑以现金或购物券形式，增加对低收入者的直接补助。毕竟我国的社会福利水平与西方福利国家相差甚远，增加一点社会福利并不会影响经济发展，反而会提高整个社会的文明程度。

总之，我国目前以消费型税收为主体的税制有利于投资和经济增长，但不利于收入再分配；有利于提高经济效率，但不利于促进公平。过去我国的财政支出也注重经济建设，对民生的重视程度不够。目前，依靠增加税收的累进程度来调节收入分配难度较大，因为个人所得税的最高边际税率已达45%。我们应该通过增加公共品的提供，增加政府在教育、医疗和社会福利等方面的支出，让更多的人享受改革和发展的成果，更好地实现社会公平。

（原载于《中国青年报》，2016年5月30日，原标题为“改革公共财政 兼顾效率与公平”，收录于本书时有改动） 5s1HHmJUiSVJ3oW0qjlKNVfNsoIU6dfeDD8K0DPyzOnFKxOe/XdQqEW4t3Y1Q6ve