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在中国这样一个幅员辽阔、人口众多的国度里，公共财政扮演着极其重要的角色。公共财政涉及政府的收入和支出、税收政策的制定，以及种种政府干预措施。随着经济的发展，政府对经济的干预范围在不断扩展，财政的功能也在不断增加。政府需要建立有效的税收体系，维持其正常运作；需要提供公共品，例如国防、道路、桥梁、路灯等；需要通过税收体系调节收入分配；需要应对市场失灵，对无偿帮助他人的行为给予补贴，同时对“损人利己”的行为课税；需要采取反经济周期的财政政策，在经济衰退时减税、增加政府开支，在经济过热时增税、减少政府开支，以保持经济平稳增长。此外，政府还需要利用财政政策调动个人劳动和企业投资的积极性，以保持经济持续增长。简单来说，政府需要利用财政手段提高经济效益，保持经济平稳增长，调节收入分配，缩小贫富差距。1992年邓小平南方谈话时说，“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”
。消灭剥削，就是各种生产要素各得其所，不能多拿多占。消除两极分化，就是将贫富差距控制在一定范围内。公共财政是实现上述目标的最佳手段，政府可以通过制定财政税收政策大力发展生产，也可以利用税收和政府支出缩小贫富差距。
四十多年的经济改革和对外开放，使中国经济发生了翻天覆地的变化，中国已经从一个贫穷的国家发展为一个中等偏上收入国家。然而，在新的历史阶段，中国又面临着新的挑战。第一，贫富差距有所扩大。中国的基尼系数已经从1978年的0.3左右上升到2016年的0.47左右；农村居民收入与城市居民收入的比率，从1983年的55%下降到2016年的37%；代际差别也在加大。第二，养老保障体系不健全。城市职工养老保障账户入不敷出；农村老年人养老金太少；农村年轻人个人账户缴费标准太低，将来养老问题严重。第三，医疗保障体系不够完善，仍存在一定的“看病难”和“看病贵”的问题。第四，中央和地方的财权与事权不匹配。地方政府收入少、支出大，严重依赖中央财政转移支付。第五，地方政府预算外债务问题较为严重。部分地方政府官员追求政绩，基础设施“贪大求洋”，只管借钱不管还钱，留下大量债务。第六，环境污染较为严重。空气污染、水污染、土壤污染等问题较为突出，危害人民健康。第七，企业税负沉重，企业所得税占总税收的比重过高。第八，政府经济建设支出比重相对较大，社会福利支出比重相对较小。第九，教育支出不足，支出结构仍需优化。高等教育支出多，初等教育支出少，尚未实行十二年义务教育。第十，政府对生产领域干预过多，财政优惠政策过于零碎。上述种种挑战表明，财政改革刻不容缓。
本书收录了作者多年来关于财政改革的思考和政策建议。其中，部分文章已经公开发表在报纸杂志上，部分发表在内部刊物上，部分尚未发表。这些建议都经过深思熟虑，建立在对财政理论的深入研究、对发达国家财政改革经验的认真总结，以及对中国财政实际调查和分析的基础上，尽管个别文章的写作时间较早，因此未能反映财税改革实践的最新进展，但其基本观点对当前和未来财政改革仍具有重要参考价值。书中各篇文章的内容力求深入浅出，用最简单的语言讲述最深奥的道理，为学者、政策制定者、青年学子和对财政问题感兴趣的普通读者提供了解中国财政及其改革方向的有效途径。根据内容，本书分为以下七个部分：
第一部分是关于中国财政改革的大方向。亚当·斯密在《国富论》中指出，每个人在市场上追求个人利益可以达到促进社会利益的目标。然而市场会失灵，市场运作的结果可能不是社会理想的结果。这就产生了对政府干预的需要。斯密本人也并没有否定政府的作用。财政改革一方面要促进经济效率提高，促进经济持续发展，另一方面要让民众共享经济发展带来的成果，实现社会公平。政府应该多干预分配，少干预生产；改革税制，优化税率；优化财政支出结构，让老百姓切身体会到政府提供的公共品和服务的好处；缩小政府消费性支出，提高政府服务效率。
第二部分是关于税制改革。中国1994年建立起来的税制是以消费税为主的税制，有利于政府资金的筹措，有利于储蓄、投资、资本积累和经济增长，然而不利于收入再分配。中国的税收主要来自企业，企业税收负担较重。中国应该降低企业所得税税率，降低增值税税率，增加税收扣除，调动企业投资积极性；完善个人所得税体系，把工薪收入和其他收入综合在一起征税；开征财产税和其他税种；完善环境污染税和资源税的征收。
第三部分涉及政府债务。近年来，地方债务增长快、规模大、周期短、债务率高。中国未来财政负担沉重，债务过重对经济长期发展不利。应当采取谨慎、可持续的财政政策，使政府债务与GDP（国内生产总值）的比例长期维持在一个稳定的水平上。针对地方政府债务，应当设置地方债务警戒线，推动地方债务公开化，完善债务返还机制，提高债务资金使用效率。
第四部分涉及中央和地方的关系。1994年分税制改革以来，地方政府的财政压力不断增大。一方面，地方政府的支出责任越来越大。随着城市化进程的加快，对水电交通设施、卫生设施、娱乐设施、体育设施、学校等地方性基础设施的需求日益增加。另一方面，税制改革后地方政府财政收入减少，严重依赖中央财政转移支付。中央政府应承担更多的支出责任，如社会保障和扶贫。应进一步完善中央和地方的事权与财权划分，使得财权和事权相匹配。应该给地方政府更多的财政自主权，允许地方设立新税种。
第五部分涉及基础设施建设。中国正处于城市化和工业化的快速发展阶段，社会对基础设施及公共品和服务的需求不断增加。除了继续做好交通领域和生活领域的基础设施（包括公路、铁路、桥梁、地铁、机场、港口、水电煤气管道、下水道、垃圾处理等）的建设，也要增加多层停车场、过街天桥等城市基础设施的建设；要增加体育设施投资，提高人民的身体素质，以降低现在和未来的医疗卫生开支；要加大环境保护投资，加大生态保护的力度。另外，基础设施要周密规划和设计，重视质量，加强维修管理。
第六部分是关于养老和医疗保障制度改革。城镇职工养老目前实行社会统筹和个人账户相结合的体系，由地方政府管理。目前养老保障账户的缺口严重，统筹层次低，管理分散，社会保障基金收益率低，地区间苦乐不均。应该缩小养老金差别，从节支入手建立可持续的养老保障体系，保证社会统筹账户在长期内平衡；建立全国统筹的养老保障体系；保证个人账户公开透明。目前农村养老体系不完善。应该增加现有农村老年人的养老金，同时提高年轻农民个人账户的缴费标准。
医疗保障制度方面，当前存在一定程度的“看病难”“看病贵”，以及医患关系紧张的问题。“看病难”实际上是找好医生看病难，“看病贵”主要是因为医疗保险水平低及过度医疗。未来应该进一步提高医生待遇，吸引优秀人才从事医务工作；加强医生培养，提高医务人员水平；提高医疗保险水平，建立大病医疗保险，提高报销封顶线；借鉴国外经验，有效控制医疗费用。
第七部分是关于财政政策与经济可持续发展。经济的可持续发展要求经济不断增长，收入分配日益公平，生态环境不断改善。我国大部分税种不是累进税，不能有效调节收入再分配。另外，与人民日常生活密切相关的公共品支出不足。建议从税收和政府支出两方面入手，加大再分配的力度；提供更多的公共品，如免费公园、文化娱乐设施；实行十二年义务教育；发展公共交通，降低居民出行成本；在养老、医疗等保险上为低收入人群提供优惠，增加补助；增加廉租廉价房供应，让低收入人群也住得起房；加大环境保护力度。
经济增长取决于劳动力供给、物质资本积累、人力资本积累、技术进步等因素。中国经济增长的潜力较大：一是有很高的储蓄率，储蓄可以转化为投资；二是人力资本在增加，受过高等教育的人数越来越多，人们的劳动积极性高；三是技术水平在提高，创新在广泛开展。当前应继续促进投资，特别是民营企业的投资，让民营企业做大做强，提高投资效率；积极推进城市基础设施建设，提高投资质量；大力发展教育，促进人力资本积累；调动科研人员积极性，鼓励科技引进和创新。
本书的编写工作得到许多同事和朋友的鼓励、帮助和支持。北京大学中国公共财政研究中心主任助理王璐雪女士，北京大学国家发展研究院和北京大学经济学院财政学系的同学为整理本书不辞辛苦、兢兢业业，在此深表谢意。北京大学出版社经济与管理图书事业部主任林君秀和编辑张燕积极支持本书出版，作者十分感激。
中国经济和社会正在走向现代化，公共财政将在经济发展和社会进步中扮演越来越重要的角色。公共财政改革的不断深入，会使中国经济持续增长，收入分配日益公平，自然环境不断改善，人民生活更加美好幸福。希望本书有助于读者了解中国财政改革的原因和历程、中国财政面临的问题以及未来改革的方向。书中如有疏漏或不足之处，还请广大读者批评指正。
林双林
2019年12月于北京大学