第五章
西部农村教育财政改革与人事权力结构变迁

李小土 刘明兴 安雪慧

第一节 导论

农村税费改革以来，中央确立了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围；同时，实施了农村教师工资县级统筹、义务教育“一费制”、农村贫困家庭中小学生“两免一补”等教育财政改革措施。在2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》的精神指导下，2006年从西部地区开始免除农村义务教育阶段中小学生的全部学杂费。至2010年，中国将建立中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，全国农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实。2007年，这一改革进程进一步加快，全国义务教育阶段的农村公立学校和城市公立学校都纳入了全免学杂费的范围。

上述改革措施对于促进农村义务教育的发展有着重要的意义。不过，这些措施基本上都带有财政集权的特征。虽然短期内会确保教师队伍的稳定，减轻学生的负担，但其对教育质量的长期影响，尚需进行深入的研究。我们在调查中注意到一个现象：在一些地区，“以县为主”的体制通过确保更为稳定的教育投入，促进了教育的发展；在另外一些地区，虽然教师工资得以确保，但新体制的建立反而导致乡村教育管理的松弛。 即使是在经济发展水平非常相近的两个贫困县之间，这种差异也照样会存在。因此，单纯强调教育财政投入不足，或者将财政投入的责任进一步上移（由中央和省级来承担），并不能够解释农村基础教育发展的深层动因。

教育绩效与教育体制的变化存在着密切而复杂的联系，深入分析包括财政体制在内的农村教育管理体制的内部结构及运行模式，将是回答上述问题的基础。目前，实行“以县为主”的教育财政体制已有七年，伴随着财政资源控制权的上移，教育系统的其他管理权力划分也产生了一定的变化。事实上，无论是在财政改革之前或者之后，农村教育的行政、人事和业务管理体制在县域之间存在着明显的差异。即使是在同一县内部，不同乡镇内学区的人事权力以及教学管理方式各有不同。同样，教育财政改革对于农村教育体制的影响，也存在较大的地区差异。

尽管关于农村教育行政、人事管理体制方面的学术文献还比较欠缺，但已经有不少研究表明，行政和人事管理权力的配置会直接影响教学业务的管理方法、教师的激励机制和教育绩效。例如，康宁分析了教师聘用和人事管理制度对教育效率的影响。 赵爽强调教育部门的事权与财权不统一是阻碍农村教育发展的重要原因。 郭晓东主张应当将管理权集中到教育行政部门。 刘茗等通过对河北农村贫困地区626所中小学的调查发现，贫困地区的教师人力资源在城镇普遍超编而在边远学校又极为短缺。他们强调“必须深化教育人事制度改革，应将校长任免、师资管理、人事调配等人事管理权收归县管”。 吕丽艳 和张新平 关于东北和湖北的案例研究，都显示出农村基层教育管理权力在县政府、教育局、乡镇政府之间争夺不定，结果阻碍了教育的发展。

在关于教育管理体制的国际学术文献之中，多数研究结论对于教育分权改革都比较支持。法盖特（Jean-Paul Faguet）和桑切兹（Fabio Sánchez）分析了玻利维亚和哥伦比亚的教育财政分权，发现当地方政府在教育财政支出上获取更大的自主权，公立学校的入学率将会高于中央集权的情况。 加里亚尼（Sebastián Galiani）和沙尔格罗茨基（Ernesto Schargrodsky）的研究说明，阿根廷的教育行政体制分权改革起到了积极作用。 贝尔曼（Jere R.Behrman）、迪奥拉利卡（Anil B.Deolalikar）和宋（Lee-Ying Soon）则提供了东亚的实践经验。 不过，中国在分级管理时期，教育财政分权的体制却引起了农村教育的一系列问题。因此，分权体制本身需要多方面因素的配合。例如，格罗佩洛（E.D.i Gropello）以拉美国家的教育分权改革为例，讨论了教育分权改革中所需要满足的一些条件。

尽管研究文献已经充分认识到了教育分权的复杂性，但关于权力结构动态演变的实证分析依然非常缺乏。比如，OECD发展了一套指标体系来测度教育管理体系在教育内容、行政和财政等方面的分权程度。 金（Elizabeth M.King）和格拉（Susana Cordeiro Guerra）应用这个指标体系，对东亚国家的教育分权程度进行了比较。 但是，他们并没有解释各种管理权力之间究竟如何相互影响。此外，这套指标体系过于粗略，无法识别地方政府内部的权力划分。拜克尔（Katherine Baicker）和戈登（Nora Gordon）分析了美国教育财政体系的集权所带来的不利影响，但主要是对于地方财政行为的影响，没有考虑对其他权力结构的作用。 法莱蒂（Tulia G.Falleti）分析了拉美国家的财政分权或集权对于其他政府权力结构影响。 法莱蒂通过分析指出，分权改革如果不在政治、行政和财政之间相互配合，那么财政或行政的分权改革都不一定会增强地方政府的自主权。这项实证研究虽然独到，但是其假定各项权力的集中或者下放均由中央政府决定，并未考虑到权力变化的内生性问题。此外，该研究同样也没有分析地方政府内部的权力变动。

本文的研究视角强调，需要先理解农村教育管理体制的权力结构与变迁逻辑，才能分析农村教育财政制度、教育管理与教育绩效之间的关系。而在教育体系内部的各种管理权限中，本文将人事权力作为问题的关键。教育财政体制和人事权力结构对教育发展的影响是复杂并且互相关联的，财政权力的集中会引起各个行政部门之间对人事权力的博弈，权力的重新配置将会影响学校的教学管理绩效。 为此，本文将对“以县为主”前后（2000—2007年）农村教育人事权力结构及其演变过程进行测度和跨地区比较，并以此揭示农村教育管理如何受到财政体制的影响。

本文所依据的调查资料，是2006年在西部甲省随机抽样的50个乡镇进行的问卷调查与深入访谈（包括2007—2008年的跟踪调查）中获得的，这些乡镇分布于20个不同的县（区）。调查涉及223位学区校长或中小学校长、910位教师和518位家长。由于是按照人口的分布情况对乡村进行抽样，因此在每个样本县抽取的学区数量（以及每个学区内部的学校数量）是不相同的。由于甲省将近半数的县都属于国家贫困县，因此抽样调查的结果对于中国西部的贫困地区具有一定的代表性，但不应当将结论推广到更大的范围之内。限于篇幅，本文仅选取部分关键的教育人事管理权力指标来描述和分析农村学区的权力结构。不过，这些指标在学区之间存在较大差异，基本能反映出农村教育人事体制的状况。

第二节 西部农村教育的人事权力结构特征

“以县为主”等农村教育财政体制改革促使教育系统的整体权力结构逐渐发生了相应变化。在甲省的50个样本乡镇中，72%的乡镇是在2002—2003年间（或更早）由乡镇财政发教师工资变为县区财政发教师工资，也有8%直到2006年才变为县财政发教师工资。“以县为主”之前，乡镇分管教育的职能部门是乡镇教委或教育辅导站，乡镇教委的工作受乡镇政府和县教育局的“双重领导”。乡镇教委基本在2003—2006年间撤销，取而代之的是学区或乡镇中心学校，也有少数乡镇教委并入乡镇社会发展办公室。这里，“学区”是一个教学管理机构，负责管理所在乡镇范围内的学校。“学区”的主要负责人称为“学区校长”。不过，“学区”在许多乡镇都合并到乡镇中心学校，学区校长也由中心学校的校长兼任。变更管理机构的过程是简单的，而实际的权力归属的变化或管理方式的调整却相对复杂。我们的研究将对实际权力的变迁过程进行测度与比较。

为了分析农村基层教育管理体制，首先需要说明县域范围的教育管理组织及其人事权力层级关系。这里以任命权为例，列出任命各级学校校长权力的可能归属。如图5-1如示，箭头所指即表示任命关系。其中，实线箭头表示行政管理关系和任命权保持一致，虚线箭头表示没有直接的行政管理关系，但却有任命关系：如村小校长可能由学区任命，也可能由教育局或乡镇任命；学区校长则可能由教育局、组织部或乡镇政府任命；位于乡镇的农村初中，如果划归县教育局管则称为县直管初中，其校长可能由组织部或教育局任命，否则仍属当地学区管理，其校长可能由教育局或乡镇、学区任命。教师分配、调动等人事管理体制也大致与任命权的归属层次类似。

为了简明起见，我们选取了四个指标来测度农村教育的人事权力配置状况。这四个指标分别是：学区校长任命权、村小校长任命权、学区内新任教师的分配权、学区内教师的调动权。针对每一项具体的权力，我们又根据实际调查的结果，将之再细分为若干种归属状况。表5-1列出了样本学区在2000年、2003年、2005年和2007年的基层教育人事权力结构的变动状况。为了便于跨时期对比，我们将乡镇教育业务管理的实际负责人统称为学区校长。尽管在不同的地区或时期，“学区校长”可能是乡镇教委的副职领导（乡镇教委主任一般由乡镇党委政府的主管领导兼任）、乡镇辅导站站长、学区的校长、乡镇中心小学的校长、乡镇初中的校长等。

数据来源：作者根据调查数据整理。下列各表相同。

如表5-1所示，乡镇政府在2000年的时候掌握了大部分的对农村校长和教师资源的控制权。例如，在70%的学区，乡镇政府控制了村小校长的任命权和教师在学区内调动权（学区校长本身只有较小的建议权）。并且，乡镇政府控制学区内新任教师分配的比例达到了80%。乡镇政府对学区校长的任命权控制能力相对较弱。有14%的学区校长是由乡镇政府推荐并任命的。另外的22%是由乡镇政府推荐、县教育局任命。不过，我们在这里并没有区分乡镇政府推荐权的差异，因为实地调研显示，多数情况下乡镇政府都有较大的推荐权，县教育局很少否决乡镇政府的提议人选。这种权力结构和“以县为主”之前乡镇政府支持农村教育投入的财政体制是相对应的。

在2000年，虽然56%的学区校长是由教育局推荐并任命，但这些学区校长仅负责管理教学业务、教师考核、职称评定等，在学区内人事管理上，无论是任命小学校长还是分配、调动教师，都没有决定权。县教育局的影响力同样弱小。不过，学区的建议权在各乡镇之间仍然有所不同，有的学区建议权较大，有的就完全由乡镇政府控制。这种权力结构的差异事实上与以后的体制变迁路径有明显的关联。

“以县为主”改革之后，原来以乡镇政府为主的权力结构逐渐解体。 但是，解体的速度和方向存在一定的区域差异。有的乡镇政府随财政改革发生了分水岭式的变化，有一些则保持着持续的影响力。到2007年，乡镇已经难以控制学区校长的人选，但这项权力也并没有完全转移到县教育局手中。大约60%的学区校长由教育局任命，而由县委组织部或县级领导控制任命的学区从2000年的8%增加到2007年的30%。尽管如此，教育局或者学区校长对于村小校长和教师的分配、调动的控制能力却不断增强。教师直接从县教育局分配到学校的学区由4个增加到18个，教育局控制村小任命的学区从1个增加到了16个。这两项权力控制在学区校长手里的学区从0分别增加到13个和17个。目前，无论学区校长由谁任命，学区内的村小校长任命、教师分配调动等权力都可能在学区校长、乡镇政府和教育局之间存在不同的分划。

尽管在财政体制改革的过程中，各县各乡镇人事权力结构的变迁进度和程度都有差异，但乡镇政府主要是在2005年前后才失去对学区校长任命权的控制，这慢于其他三项权力。同时，县委组织部集中权力的步伐在2005年以后明显加快。总之，从2007年的情况来看，乡镇政府对于学区校长任命权的控制在四项人事权力之中是最弱的。

我们在上述四项权力之中，进一步选取两个指标——“学区校长的任命权”和“学区内教师的调动权”，并按照这两个指标的组合将样本学区分成五种类型：学区主管、乡镇主管、学区和乡镇共管、县主管、教育局和乡镇共管。表5-2给出了详细的分类定义，有助于我们更为简洁地分析农村教育体系权力结构的变迁。

（1）“学区主管”类型，是指“由教育局任命学区校长，并且学区校长能决定学区内调动”。这意味着学区校长不受双重领导，直接受教育局考核，并且在学区内人事权有较强的自主能力。

（2）“乡镇主管”类型，是指“由乡镇政府任命学区校长”，或“乡镇政府推荐、教育局任命学区校长，且学区内调动由乡镇政府批准”。对于前者，乡镇政府一般也掌握着学区内的教师调动权。而对于后者，从实际调查结果来看，教育局仅仅是发文任命学区校长，很少能够否决乡镇政府推荐的人选，因此这两种学区都可归为乡镇主管类。

（3）“县主管”类型，是指“县委组织部任命学区校长”，或者“教育局批准学区内的调动”。当由县委组织部任命学区校长时，就意味着县委县政府主要领导可能直接干预农村校长的人选，而对学区工作情况更为了解的县教育局却没有任命决定权，只有或大或小的建议权 ；当由教育局决定学区内调动时，村小校长往往也要教育局审批，熟悉教师和村小的学区校长没有调配教师的决定权。这两种情况的共性是：县委领导并不熟悉学区一级管理人员的业务能力，教育局也不熟悉村小一级人员的教学情况。直接管理学区校长或教师的业务部门对人事配置没有决定权，而由更上一级的不熟悉实际业务的管理层来做决定。此外，这两类学区有很高的相关性。县委组织部集权的学区，教育局一般都会把基层管理权上划。两组分类的学区之间有很大的重合性。在上级领导的干涉下，农村教育体系中更可能出现人员配置与业务管理需求不一致的情况 ，从而对教学绩效产生不良影响。

（4）“学区和乡镇共管”类型，是指“乡镇政府批准教师调动（学区校长有较大的建议权），且由教育局推荐任命学区校长，或者由乡镇推荐教育局任命学区校长”，或者“学区校长、学校批准调动，且由乡镇推荐教育局任命学区校长”。这个类型包含了三个子类，其共同的特点是学区校长控制了教师的调动权或者有较大的建议权，教育局不直接参与学区内的教师调动。该类型属于“学区主管”型和“乡镇主管”型的中间类型。

（5）“教育局和乡镇共管”类型，是指“教育局任命学区校长，且乡镇政府控制学区内教师调动，或者学区校长、乡镇政府和教育局都有权干预调动”。对于此类学区，县教育局和乡镇政府都掌握了一定的人事权力，权力结构处于混合的状态。这与“学区和乡镇共管”不同，因为学区校长的人事权力很小，权力的争夺主要是在不同的行政机构之间。

如表5-3所示，从2000年到2007年，原来是乡镇主管、学区和乡镇共管、教育局和乡镇共管三种类型各占约三分之一，逐渐变化为学区主管和县主管两种类型为主。目前大约三分之一的学区有较大自主管理权，但有50%的学区变为“县主管”的状态，并且有不断增加的趋势。

总之，“以县为主”不仅引起财政制度的变化，而且也导致县级政府开始加强校长和教师人事的管理，因此许多原来由乡镇或学区控制的权力转移到了县政府。由县委组织部任命学区校长后，教育局原来的任命权、调动控制权被削弱，例如不能批准教师调动进城，必须要由县委或县级领导批示。有些样本县进行教育人事改革，公开选拔所有的学区校长，但选拔考核领导小组里教育局只有局长一人，其他都是县委县政府的领导。与此同时，县教育局可能插手基层学区的管理，比如规定学区任命村小校长要报教育局批，学区内调动也要报教育局批，只有教育局才有决定权，这都显示出权力集中、层层递进的特征。

第三节 人事权力结构的变迁路径

虽然教育财政改革基本上采取了相似的操作步骤，但不同学区的人事权力结构变迁在方向和路径上显现出了较大的差异。即使是在同一个县内部的各个学区之间，变迁路径可能也会各自不同。 为了揭示权力结构变迁的特征，本节分析了不同类型学区各自的演变状况。由于“以县为主”的农村教育财政体制从2002年开始实施，为了识别短期和长期的改革效应，我们把数据样本分成两部分：2000—2003年，2003—2007年。

一、学区校长任命权的变化

如表5-4所示，2000—2003年各地任命学区校长的任命权基本无变化，所有样本中只有2个学区从“乡镇推荐、教育局任命”变为教育局任命。2000年，由组织部任命、教育局任命和乡镇政府任命学区校长的地区，到2003年都没有变化。2003—2007年，由组织部任命学区校长的4个学区任命权归属没有变化。原教育局任命学区校长的学区有20%变为组织部任命，其余未变。原乡镇任命学区校长的学区有57%变为组织部任命，其余成为教育局推荐并任命。原“乡镇推荐、教育局任命”的学区则有11%变为组织部任命，另外44%变为教育局任命，还有44%无变化。

作为一项农村教育系统的关键人事权力，学区校长任命权的变化是一个比较缓慢的过程。教育财政改革的初期，对于学区校长任命的归属结构影响很小。并且，学区校长任命权的重新配置，受制于其初始权力归属的主体。组织部可以从教育局和乡镇政府手里集中权力，但却不会将所掌握的权力再移交给下级单位。如果是教育局控制任命权，那么权力可以转移到组织部手里，但一般不会交给乡镇政府。

二、村小校长任命权的变化

如表5-5所示，“以县为主”前，大部分学区都是乡镇为主（即“学区建议权较小、乡镇任命”）任命村小校长（35个学区），到2003年其中17%变为“学区建议权较大、乡镇任命”，21%变为教育局任命，54%没有变化。2000—2003年，“学区建议权较大、乡镇任命”的14个学区中有43%已经变化为学区任命，但其中有两个学区2003年后又变为教育局批准任命。

学区任命村小校长的学区到2003年是9个，但有5个学区的权力到2007年又被教育局集中。 不过，乡镇政府的控制力在2003年以后继续下降，学区任命村小校长的学区到2007年增加到了17个。虽然，教育局任命村小校长的学区到2007年达到了16个，但是要乡镇政府完全放弃权力也并非易事。2003年由乡镇任命的两类学区中（学区建议权较大或较小），到2007年一共出现了4个“学区、乡镇政府、教育局共同插手任命权”的学区。

与学区校长任命权的演变不同，村小校长的任命权在改革之初就已经发生了比较大的变化。如果权力从乡镇政府的控制转变为学区校长控制，那么一般不会再回到乡镇政府手中。但是，掌握在学区校长手中的权力并不稳定，教育局还可能集中这一任命权。只要该项权力被县教育局集中，同样也很难再被乡镇政府控制。当然，教育局也基本上不会把自己已经掌握的权力交回给学区校长。

三、学区内调动权的变化

虽然乡镇政府在2000年时候控制了70%学区的教师调动权，但是伴随着教育财政体制的改革，其控制能力迅速下降。如表5-6所示，2000—2003年之间，乡镇政府掌握控制权的学区，有40%变为“学区建议权较大、乡镇批准”，23%变为教育局批准，9%变为“学区、乡镇、教育局共同任命”，28%未变。到2003年，以乡镇为主批准调动的学区只有10个，在以后的4年里，有40%变为“学区建议权较大、乡镇批准”，20%变为教育局批准，10%变为学区批准，30%没有变化。

学区自主批准调动的学区到2003年从0增加到9个，到2007年增加到16个，其中一共有11个在2000年属于“学区建议权较大、乡镇批准”的情况，只有5个学区来自于“学区建议权较小、乡镇批准”的学区。由于像这样由乡镇主管调动的学区在2000年有35个，可见从建议权较小转变为有决定权的学区仍然是少数，而实现这种艰难转变的样本学区所在的区县都曾进行全面的县教育体制改革。此外，从乡镇批准变为学区批准，多数都要经过“学区建议权较大、乡镇批准”的中间状态。不过，与村小校长任命权相似的是，学区校长一旦控制了教师的调动权，乡镇政府就很难再次插手。

2003年，教育局控制学区内调动的学区从1个增加到10个。2003年后，教育局除了在一个学区将权力又移交给乡镇政府之外，其余学区的控制权都没有发生变化。因此，教育局一旦集中了调动权，也就难以再放弃。教育局集中权力的路径大致有三种：一是从乡镇批准直接变为教育局批准，这是最主要的演变路径；二是“从学区建议权较大、乡镇批准”变化为教育局批准；三是先从乡镇批准转变为“学区、乡镇、教育局共同批准”，再变为教育局批准。但是，教育局一般不会从“学区校长控制”的学区集中权力。此点和村小校长任命权的变迁特征有一定的差异。

四、五种基本类型学区的变迁

如表5-7所示，2003年，“学区主管类”学区有9个，这9个学区在2000年时全部是“学区乡镇共管类”，这类学区在撤销乡镇教委后就主要由学区负责人事管理。2003年之后又有4个“学区主管类”学区也是从“学区乡镇共管类”中转变而来。只有1个学区是从“以县为主”前的乡镇主管类型变化为学区自主管理类型。

“县主管”类型主要是从“学区乡镇共管”类型及“教育局乡镇共管”类型的学区转变而来。至2003年，27%的原“教育局乡镇共管”类型和7%的原“学区乡镇共管”类型变为“县主管”，2003年之后的4年里则有55%的“教育局乡镇共管”和45%的“学区乡镇共管”变为“县主管”。“以县为主”的前两年，没有学区是从“乡镇主管”直接转变为“县主管”。至2003年，原“乡镇主管”的31%变化为“学区乡镇共管”，12%变为“教育局乡镇共管”，其余未变。2003—2007年，则有44%转变为“县主管”类型，36%转变为“学区乡镇共管”类型。注意，虽然有4个“乡镇主管”类型直接变为“县主管”类型，但都是在2005年之后才发生的。

在财政集权的过程中，“县主管”类型不断被强化，乡镇主导类型和权力混合类型的学区逐渐减少。在财政改革的早期和中期，“县主管”类型的增加主要是从权力混合类型的学区中产生。直到最近几年，才出现了“乡镇主管”类型直接转变为“县主管”的情况。这是因为，“县主管”类型的增加在2003年前后不是因为学区校长任命权上的转变，主要是由于学区内的调动权逐步从原来乡镇控制变为教育局控制。

“学区主管”类学区的增加基本上是因为这些学区一直保持了人事权上的强势地位。“学区”从完全的弱势地位转变为主导地位，是非常困难的。我们的实地调查表明，少数出现这种转变的地区，都是在经历了全县范围的教育人事体制改革之后才得以成功的。同时，调查样本中没有出现“学区主管”类转变为“县主管”类的情况。因此，教育财政体制改革使得教育人事权力的配置出现了两极分化的现象，这个问题的深层原因还需要进一步的研究。

第四节 结论

伴随着财政体制的系列改革，西部地区农村教育人事权力结构也在渐进地变化，并且在县域之间存在着明显的差异，乡镇一级亦如此。目前看来“以县为主”、农村教育经费保障新机制等改革在改善农村教育经费不足的同时，也使甲省许多地区的基层管理权力配置出现向上集中的趋势。我们根据任命学区校长和学区内调动权的配置对学区分类后，可以更清楚地看到农村基层教育管理权力的变化。在2000年时教委（学区）主任任命大约是一半地区教育局为主、一半地区乡镇为主，不过学区内人事管理全部都需要乡镇批准同意。“以县为主”后，学区管理权力结构的变迁一共有三类方向：第一种是权力从乡镇转移到学区；第二种是从乡镇转移到教育局或县政府；另外则是学区和乡镇共管或教育局和乡镇共管的状态。

经过五六年的改革变迁，县主管类型的学区大约占一半并有不断增加的趋势，学区主管类学区只占28%。这种格局并不利于教育体系的运转，因为实际的业务主管部门即教育局、学区、学校等缺少必要的权力来支配教育资源，进而难以建立起有效的激励体制和竞争性体制。李小土等 的研究发现教育管理人事权配置与教学业务管理模式有着内在的关系，基层学区如果对学区内人事管理有一定的自主权，则会更积极地激励教师和进行教学管理。权力过度集中所产生的一个后果是，权力的掌控方与教育管理方完全分离，拥有支配权的领导往往对教学业务和教学第一线的工作者并不熟悉。换言之，教育绩效的评估者却无法掌握教师激励的权力，结果可能会逐渐不再愿意进行严格的管理。人事权过度集中，也会导致教师调配更不合理，学区对于差的教师难以管理，这都可能引起教学质量下滑。

教育财政体制改革在部分地区也促使乡镇的控制权转移到学区。原来需要乡镇党委会议讨论并以乡镇党委名义发文，现在学区只需告知乡镇主管领导或口头协商后就可以任命、调动。相比之下，这些学区比“以县为主”之前有了更多的控制权。但也有少数地区到2005年一直维持乡镇主管教育的格局，或至今如此。这些地区的乡镇教委转变机构名称后，职能与人员都没有什么变化，任命分配调动仍由乡镇政府作主，有的乡镇政府领导甚至连评职称和年终考核都要参与。

人事权力的配置也有可能出现反复变化的情况。调查样本中就有乡镇政府在退出一年后又要求管理学区，县政府则发文规定农村学区恢复受教育局和乡镇双重领导的局面。换言之，这个政治谈判过程的结果是不确定的，权力分配的最终格局要视具体情况而定。乡镇政府控制权的大小和乡镇的财政能力、乡镇领导个人的影响力及其与教育局领导的私人关系等均有关系。一种比较糟糕的情况是，政治谈判最终难以达成一致，权力的实际划分也变得非常模糊。如任命村小校长要经由学区推荐、乡镇同意、再报县教育局批准，学区内分配调动也要学区、乡镇同意后，教育局再批准。各个管理部门的领导也往往陷入权力的争夺之中，任何一方都没有动力对教育的具体业务负责。总之，无论是权力的过度集中，还是权力配置的不确定，都会对教育管理产生负面的影响。

财政集权所带来的负面影响也并非完全无法避免。各级行政领导不断争夺人事权力，无非是因为师资配置本身提供了一定的权力租金。租金的实际来源是多方面的，但其中一个重要来源是县域内部不同教学岗位的“实际待遇”存在巨大的差距，未能做到同工同酬。在目前的财政体制之下，县域内部诸多农村学校偏远的地理位置和恶劣的交通条件，既不会带来更多的公用经费拨款，也不会增加任课教师的津补贴。结果，控制了师资的配置权就等于掌握了教育系统“实际待遇”的分配权。由此，人事体制分权化改革的障碍就显而易见了。如果要降低这种障碍或“权力租金”，就要建立更为公平的教育财政投入机制，平衡教师待遇和办学条件的“实际差距”。这其中的重点是，深化公用经费的拨款机制和教师的津补贴制度的改革。同时，在财政管理权限上，要尽量给基层的教学管理者一定的自由度，例如对教师津补贴的二次分配权和公用经费的支配权。从这个意义上讲，以平等为首要目标的财政改革和以效率为基本目标的人事改革之间并不是相互排斥的。 PEz6B9qHbOyY3v1o8vF0VtUlZlpGiVqKdGe5YAVWv/fdTBkC+yXbX3n0t9JTwg2b