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冯昕瑞 钟未平
改革开放后，我国教师工资待遇政策经历了若干重要变化。1993年出台的《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）将中小学教师的平均工资收入水平与当地公务员的平均收入水平挂钩，为保障教师权益、改善教师工作和生活条件、提高教师地位等提供了有效的制度保障。二十余年来，我国教师的工资和福利待遇得到普遍提高，在2009年开始教师绩效工资制改革后，教师的基本工资执行国家统一标准，绩效工资和津补贴实行省级统筹、县域内均衡，并由中央进行总量调控和政策指导，与机关事业单位工资体制的挂钩程度加强。2018年1月20日中共中央、国务院出台《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，在《教师法》的基础上，对教师的法律身份做出进一步规定，确立了“公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”，同时明确了教师工资所挂钩的公务员工资的具体含义，从1995年《〈教师法〉实施意见》中规定的“国家统计局规定的工资总额构成的口径统计的平均工资额”，转变为公务员的“实际收入水平”。2020年中央一号文件《关于抓好‘三农’领域重点工作确保如期实现小康的意见》进一步强调落实中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平的政策，首次将落实教师待遇与公务员“挂钩”的政策纳入中央一号文件。
在不同工资待遇政策下，对教师待遇的焦点问题有怎样的特点？本文根据义务教育教师工资体制改革中的重大事件划分历史阶段，讨论各阶段政策变迁过程中的主要争论，以对现行的义务教育教师待遇保障体制和政策演变逻辑进行进一步的解读。
1956年，国务院通过了《关于工资改革的决定》，对企事业单位和国家机关的工资制度进行改革，实行“职务等级工资制”（以下简称1956制度），实现了从供给制到货币制的跨越。
该体制下，国家机关、事业单位、国有企业实行统一的工资体制，基本工资和津补贴标准的调整权高度集中于中央政府。彼时，中央财政并没有为基层公务员和中小学教师的工资发放提供财力保障机制。1956制度运转的基础是计划经济体制，中央政府对国民经济收入分配体系具有较强的调控能力，区域经济差距的矛盾尚不突出，而在市场经济体制下则无法简单地效仿该体制的一些核心特征。
改革开放以来，随着经济持续发展和物价水平不断增长，为了解决长期工资水平僵化带来的弊端，国家多次进行工资标准调整。1977—1985年，机关事业单位共进行了五次工资调整。虽然工资体制上，机关与事业单位的工作人员都延续了1956年的工资体制，然而国家机关工作人员除工资待遇外有各类隐形福利补贴，实际待遇水平普遍高于教师。
改革开放以来，国家出台了一些教师专项津贴政策，例如，规定中小学特级教师补贴和班主任津贴。
这些津贴在教师工资结构中占比较大，是重要的收入来源。
1984年，党的十二届三中全会提出，要实行“有计划的商品经济”，打破分配中的“平均主义”，实行政企职责分开。在此政策方针背景下，1985年6月，中共中央和国务院印发了《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，机关和事业单位的工作人员实行以职务工资为主的“结构工资制”改革（以下简称1985制度）。1985制度下，机关和事业单位工作人员依然实行挂钩的工资体制。虽然该制度在一定程度上体现了按劳分配的原则，但中央仍然严格管控教师基本工资和职务工资的标准。由于集中统一的工资体制逐渐不能满足各地差异化的情况，且工资增长的速度滞后于经济发展速度，国家陆续出台各类津补贴科目和工资待遇的政策，以提高教师待遇。大量的教师津补贴使得教师的工资和机关工作人员的收入水平不至于相差过大。例如，国务院工资制度改革小组、劳动人事部联合出台了《关于高等学校、中等专业学校、中小学教职工工资制度改革问题的通知》（劳人薪〔1985〕40号），规定中小学和幼儿园教师同时实行教龄津贴。
20世纪80年代后期的政策将中小学和幼儿园教师工资提高10%，并提出了建立中小学教师超课时酬金制度。
1989年12月，国务院转批人事部、国家计委、财政部《1989年调整国家机关、事业单位工作人员工资实施方案的通知》，对正式教师在“现行职务工资标准的基础上增加一级工资”，另外，对退休人员按在职人员相应职务普调一级的平均增资数额。
在1985制度改革的同期，我国的教育财政管理体制也经历着分权化改革，中央政府大幅度缩小了工资制度管控的适用范围，在推动政企分开的同时，减低了财政部门的保障压力。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确立了“地方负责、分级管理、以乡为主”的教育管理体制，乡镇财政支付农村公办中小学教师工资，乡村两级共同负责民办教师工资。
20世纪80年代中期之后，在分权化的财政体制下，部分地区由于基层财政的困难，出现了不同程度的拖欠工资事件。
例如，全国人大义务教育执法检查组对上海市崇明县的调研中发现，由于乡镇政府不堪重负，1990年当地个别乡镇已存在拖欠教师工资的情况，1991年1/3以上的乡镇受到波及，至1992年绝大多数乡镇均拖欠教师工资，这导致部分教师情绪波动，影响了正常的教学秩序。
20世纪80年代中后期开始，在高层领导人的倡导下，全国人大代表积极提议建立教师待遇的“挂钩机制”，立法保障教师待遇。陈云同志在中央研究工资体制改革中特别提出，“对中小学教师不仅要有工龄工资，且要使他们的工资标准比同等学力从事其他行业的人略高一点才好”。
1985年，人大代表张承先在全国人大常委会中指出，为了落实陈云同志提出的要求，要“使农村的中小学教师的待遇略高于当地中等劳动力的人均收入水平，城市中小学教师待遇略高于当地职工平均收入水平”。
1986年第六届全国人大第四次会议上，张承先等303名代表、杨辉等31名代表、陈日亮等33名代表，首次提出“尽快制定《教师法》”的全国人大议案。同年，在全国政协会议上，方明联名21名政协委员、王路宾联名27名政协委员，分别提出了“关于尽早制定《教师法》的提案”、“关于提请制定中小学教师法的提案”。在1989年的全国人大代表山东代表团全体会议上，张承先进一步提出应将教师工资水平与“全民所有制职工的平均工资水平”进行“挂钩”的建议，可以视为教师待遇挂钩机制的雏形。
全国人大教科文卫委员会的吴福生也多次公开发声呼吁立法保障教师待遇，提出应在《教师法》中明文规定“使教师的平均工资待遇高于其他行业的实际收入水平”
，或“使教师实际工资的水平都高于当地全民所有制职工工资平均水平”。
虽然有来自高层的通过立法建立教师待遇“挂钩机制”的呼声，但是在20世纪80年代末期及90年代初期，全国人大教科文卫委员在组织检查《义务教育法》实施情况时，教师待遇问题并非考察的重点内容，各省对教师待遇问题的反映也较为笼统。1988年上海市对《义务教育法》的执法检查中，提到了教师待遇有所改善。
所调研的福建省部分县则提到了教师待遇问题的诸多成绩。
1991年，全国人大决定对《义务教育法》实施五年来的情况在全国范围进行检查，在各省、自治区、直辖市自查的基础上，对18个省、自治区、直辖市进行了检查。
各省汇总情况表明，教师队伍建设进展良好，师范教育投入增加，中小学教师学历达标率提高。虽然报告中也笼统地提到存在教师待遇偏低、民办教师占比高等问题，然而明显可以看到，教师待遇并非地方和全国人大执法检查中所关注的重点问题。
1993年，中央政府开始推行“职级工资制”改革，实现了机关与事业单位工资制度脱钩，机关与企业、事业单位实行不同的工资体制（以下简称1993制度）。1993制度同时允许省、自治区、直辖市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小机关工作人员工资水平与当地企业职工工资水平之间的差距。由于当时文件规定的地区附加津贴迟迟未出台，各地自行出台了各种名目繁多的津贴补贴科目。
在事业机关单位“脱钩”的工资体制颁行的同时，1993年颁布的《教师法》以法律形式要求教师的平均工资水平与国家公务员的平均工资水平“挂钩”。《教师法》的颁布，暂停了全国两会代表、委员以及政策制定过程中对“挂钩机制”具体内容的争论。根据1995年《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》，此时“平均工资水平”指按国家统计局规定的工资总额构成的口径统计的平均工资额。至于教师的住房、医疗、退休金等其他待遇问题，一是考虑到公费医疗制度正在进行改革，二是为了调动中央和地方的积极性，所以没有进行太细、太死的规定。
1994年，我国实施分税制改革，使得上级政府汲取下级政府收入的能力增强，县乡级政府的财力被削弱，财权与事权不符的现象日趋严重。此外，地方不仅有更大的灵活空间来调整区域内的津补贴水平，其支配预算外收入的权力也大幅提高。各地经济发展水平也进一步拉开差距，不同地区义务教育阶段教师工资水平差距扩大。
虽然《教师法》中建立了教师和公务员工资的“挂钩机制”，然而在1993制度下，机关事业单位人员的工资标准已然分离。实施义务教育的学校可以收取杂费，“挂钩机制”难以在实际中落地执行。即便在同一个乡镇的不同学校之间，教师待遇也存在着差距，教师工资水平愈发受到其所在工作单位的收入能力的影响。事业单位人员的收入水平与公务员工资的关系形成了非常复杂的局面。在一些收费能力较强的事业单位（如重点学校），其人员的收入水平可能显著高于公务员，而收费能力较弱的事业单位则可能连基本工资的发放都无法保障。
20世纪90年代中后期，中央启动国家贫困地区义务教育工程、危房改造工程等，加大对中西部地区的支持力度。然而，当时的专项转移支付力度仍然有限，且首先保障基建等项目，尚没有中央对教师工资的专项转移支付拨款。在地方和学校拥有更多工资津补贴标准制定权且教师工资的保障责任下沉至乡镇基层的背景下，教师工资发放问题在贫困地区仍面临严峻挑战。据全国人大常委会执法检查组1999年的调查报告，全国有2/3的省、自治区、直辖市存在拖欠教师工资的现象。
民办代课教师面临比公办教师更为严峻的工资待遇问题。1993年，民办教师待遇一般仅为公办教师的1/4到1/3。贫困地区民办教师的身份和待遇问题是彼时的重要呼声之一。1993年，在对甘肃、青海的调研中，全国政协教育文化委员会提出希望扩大民办教师转公办教师的比例，设立教育扶贫基金，或在所征收的教育附加费中列专项用以补助贫困地区的民办教师，提高公助部分工资。
陈益群等9位委员也在政协八届二次会议上联合发言，建议提高民办教师生活待遇，增加贫困地区、少数民族地区民办教师转公办教师的比例。
伴随着相关呼声，1997年9月《国务院办公厅关于解决民办教师问题的通知》（国发办〔1997〕32号）进一步强调要有计划地将合格民办教师转为公办教师。
民办教师转正也为地方政府带来了更大的财政负担，很多地区乡镇财政入不敷出。同时，农村学校教师短缺问题依然没有得到解决，新增民办教师的口子被政策堵死，在公办教师的补充十分困难的情况下，农村学校又增加了许多代课教师。他们的工资主要用杂费发放，数额庞大，且工资更低，构成了严重的隐形工资拖欠问题。
20世纪90年代对于教师队伍建设的主导思想是以提高办学效益为目的精简人员、核定编制，奉行的是“效率优先”的原则，而不是“教育公平”的原则。
这一情况在进入21世纪后发生改变，虽然教师工资制度延续了1993年以来的体制，然而宏观财政体制和教育管理体制都更加上移，发生了以“公平”为导向的集权化变革。
第一，“一费制”下，义务教育阶段的收费被更严格地管控，教师工资来源主渠道被削减，乡村层级和基层学校的经费短缺问题进一步凸显。第二，由于农村地区拖欠教师工资的情况严重，中央财政对中西部困难地区农村中小学教师工资通过专项转移支付项目进行保障，2001年该项资金总额达到50亿元。2002年伴随着农村税费改革，中小学教师工资转移支付成为245亿元农村税费改革转移支付的一部分。第三，建立“以县为主”的教育管理体制和教师工资保障体制。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》规定，县级财政要设立“工资资金专户”，保障农村中小学教师工资的发放。
在上述改革下，乡镇级公务员和农村基层事业单位人员工资开始纳入县财政统发，公办教师工资的负担逐渐向中央财政转移，落后地区教师工资的发放得到了更有力的财政保证，经济欠发达地区严峻的工资拖欠势头得到了遏制。
在这一时期，由于我国并未建立稳定的有关义务教育经费保障的央地责任机制，在部分地区仍存在拖欠教职工工资的现象。在此情况下，地方重点反映的问题包括两点。
第一，随着中央财政对教师工资支持力度的增大，教师国标工资的保证程度在各地有所好转。然而省级政府出台的津补贴仍不能及时发放，教师们对此反映强烈。并且，同一地区教师工资发放标准不统一，各地之间标准不统一。
第二，隐性拖欠问题严重。不少地区农村代课教师人数居高不下的原因即其工资较低（多在几十元至二三百元范围内），且主要用学校收取的杂费发放。由于财政难以负担，这些代课教师即使学历合格且符合任职条件，仍不能转正。代课教师同样面临着严重的工资待遇拖欠问题。
值得指出的是，此阶段代课教师的隐形待遇拖欠问题虽然被全国多地所提到，然而在各地的建议中，占据主导地位的是与义务教育阶段的整体财政投入设计方案有关的建议，较少有针对代课教师待遇保障问题的具体建议。全国人大教科文卫委员会办公室编辑整理的关于中小学教师队伍状况的资料中提出的解决农村小学代课教师问题的对策建议，仅谈到应发展农村经济，使得地方财政收入和农民收入稳步增长。该建议并未改变原先由基层部门发放代课教师工资的制度框架，且并不能从短期内解决代课教师的待遇拖欠问题。
进入21世纪后，随着义务教育经费负担逐渐向中央转移，义务教育财政保障机制成为教育公共政策参与的核心议题。在针对义务教育财政投入和教师工资待遇保障的议题中，大部分政策参与者都意识到了加大中央财政责任的重要性。然而，中央应以何种方式加强财政保障、保障的力度应有多强，在政策出台前尚未达成共识。21世纪初期，在地方的调研和执法检查中，对于解决教师工资拖欠问题，全国人大教科文卫委员会调研组和地方提出的建议主要分为以下两类。
第一类，建议实行“以县为主，中央、省增加转移支付”的办法，国务院制定转移支付的具体办法和程序，建立相对稳定和规范的转移支付制度、加大转移支付力度。一些地区建议设立用于经常性经费的专项转移支付制度，重点支持教师工资的发放（例如贵州省），或设立中央或省级对农村边远贫困地区中小学教师的津补贴专项（例如江苏省）；另一些地区建议加大中央对中西部地区的一般性转移支付力度（或加大中央对地方义务教育的总体投入），扩大总体资金来源（例如宁夏、山西等地）。
第二类，建议建立新的教育财政体制，明确中央、省级和各级基层政府的分担责任，力求在更宏观的体制设计中解决教师待遇问题。相关建议分为以下几种。第一种，建议制定经费标准，确立各级政府的责任，例如，山东省建议由中央财政统一制定维持县乡两级正常运转的基本人均财力标准和具体办法，对收入达不到这一标准的，由中央、省和市三级予以补足，集中资金优先保证教师工资发放。甘肃省财政厅建议国家根据全国义务教育发展不均衡的具体状况，制定一个有利于农村边远贫困地区教育发展的教师收入差别标准，并由中央财政转移支付提高贫困地区教师补贴和津贴，吸引有志之士扎根乡村执教。第二种，有些地区则建议按照具体经费科目确定政府责任，例如安徽省人大代表胡平平在议案中建议，应按照“谁出台政策，谁承担经费”的原则，全国农村中小学教职工的国家统一标准的教师工资由中央财政全额承担（东部发达省份原则上由各省自行解决），省、市、县级政府出台的津补贴由相应级别地方财政承担。江苏省、江西省以及福建省也提出类似建议。第三种，建议按比例确立各级政府责任，例如广西百色市田阳县、德保县政府建议，中央承担教师工资（含福利费、地方政府出台的补贴等）的80%，省级承担教师工资的20%。
在此阶段，不同地区针对具体分担方式的建议有所差异，然而核心诉求均为加大中央财政投入、建立更完善的中央对地方的投入机制。此外，在教师与公务员工资的“挂钩机制”上，已有零星的呼声建议将义务教育阶段教师纳入国家公务员系列。例如，在2002年的全国人大议案中，胡平平提出改变教师的法律身份从而实现对教师待遇的保障，这在当时的时代背景下是较为激进的诉求。
2006年，随着《公务员法》正式实施，我国推行了第四次机关事业单位工资制度改革（以下简称2006制度）。2009年1月，工资制度改革的覆盖范围扩大到义务教育阶段学校中。
2006制度恢复了机关工作人员和义务教育阶段公办教师工资的“挂钩机制”。义务教育阶段教师的基本工资和公务员基本工资相挂钩，而教师和公务员的工资科目中都设立的艰边津贴和特殊岗位性津贴等也是执行国家统一标准，并由中央财政负担。义务教育阶段教师绩效工资总量的确定需要随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后的津贴补贴的调整而调整，即教师的绩效工资与公务员规范后的津补贴科目挂钩。
2015年初，中央政府为了配合养老保险制度改革、解决机关事业单位工资多年未涨、基层人员待遇偏低的问题，国务院办公厅转发人社部和财政部下发的《关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》，启动新一轮机关事业单位薪酬体制改革。此次改革延续了2008年年底义务教育阶段教师工资体制调整的思路，将部分津补贴或绩效工资纳入基本工资，适当提高了基本工资比重，并且通过提高职级工资、艰边津贴（及设立乡镇工作补贴制度）等手段实现向基层和经济欠发达地区的倾斜。
文件要求全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准，中央财政继续给予综合奖补；同时进一步加强津补贴的规范，规定各地各部门不能自行提高津补贴水平和调整津补贴标准。
进入21世纪，经过若干年中央和省级转移支付的支持，教师工资保障工作已取得了明显效果。全国各县都已经基本将教师工资上收至县，实现“以县为主”的教师工资保障机制，且从全国范围来看，基本保证教师工资的及时拨付。2008年，全国人大执法检查中发现，农村教师工资上收到县级管理后，各地没有出现新的拖欠教师工资现象，部分地区已开始落实农村教师的医疗、养老等社会保险待遇。
并且，各地出台各类政策以确保教师津补贴的发放，努力缩小教师与公务员收入水平间的差距。
2005年12月正式启动了义务教育经费保障机制改革，要求全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，免学杂费资金由中央和地方按比例分担。2008年，城市义务教育也实现免费。义务教育阶段免费的全面推行，进一步削弱了基层教育单位的财权，教师工资的发放完全依靠县级及以上政府的财政拨款和转移支付。
新机制改革根据“一费制”部分核定补助标准，学校一律不许再收取服务性费用，一些学校实际得到的经费比新机制实行前大量减少。由于新机制严禁学校使用收费收入和公用经费自行发放津贴补贴，且严禁学校在核定的绩效工资总量外自行发放任何津贴补贴或奖金，在部分经济状况较好的地区或城镇地区，新机制施行之后，义务教育阶段教师的工资不升反降。例如，贵州省遵义县实行新机制后，全县一年减少教育经费1400万元；重庆永川区一年减少教育经费1430余万元，经费减少直接影响了教师待遇。
为解决农村教师的待遇问题，中央特设了乡村教师生活补助、乡镇工作补贴等由中央财政主要负担的津补贴科目。2013年，国家开始实行连片特困地区乡村教师生活补助，要求按照“地方自主实施、中央综合奖补”的原则，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助。乡村教师生活补助政策中，中央奖补资金力度和占总投入的比重不断上升。中央财政综合奖补资金自2013年的9.15亿元上升至2018年的45.1亿元，占各地投入的91.67%。 [1] 随着中央财政保障水平的提升，乡村教师生活补助等农村教师专项津贴的发放落实情况好转。2015年，对包括乡村教师在内的乡镇机关事业单位正式工作人员实行乡镇工作补贴，人均月补贴标准不低于200元，并向条件艰苦的偏远乡镇和长期在乡镇工作的人员倾斜。
2006年，清退代课教师的政策与特岗教师政策几乎同步出台。教育部在3月27日召开的新闻发布会上透漏，各地将“进一步加快清退中小学代课人员工作”，“将把余下的44.8万中小学代课人员全部清退”。同年，教育部、财政部、人事部、中央编办发布《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》，公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县以及县以下农村义务教育阶段学校任教。西部地区2006年开始实行该政策，中部地区在2009年首次执行该政策。截至2018年底，全国累计招聘特岗教师约75.4万人，累计投入约527亿元。
特岗教师已成为农村教师队伍中重要的补充力量，为县级政府提供了三年的财政投入和教师编制的缓冲期。
政策文件中规定，特岗教师在聘任期间，执行国家统一的工资制度和标准，并由中央财政设立专项资金支付；其他津贴补贴由各地根据当地同等条件公办教师年收入水平和中央补助水平综合确定，由地方财政负担。省级财政负责统筹落实资金，用于解决特设岗位教师的地方性补贴、必要的交通补助、体检费和按规定纳入当地社会保障体系，享受相应的社会保障待遇（政府不安排商业保险）应缴纳的相关费用，以及特设岗位教师岗前集中培训和招聘的相关工作等费用。虽然在政策要求上，特岗教师在服务期内待遇需比照公办教师，然而特岗教师与公办教师实施不同的财政保障制度和工资制度。中央政府以“三年工资由中央财政支付”为条件，激励地方政府增加投入。在三年后，特岗教师可自主选择是否继续留任并获得当地教师编制，特岗教师转正后其工资发放纳入当地财政统发范围。
该计划实施的早期，在中央专项资金的支持下，在部分地区，与当地公办教师相比，特岗教师的工资标准较高。随着时间的推移，公办中小学教师工资整体提升，虽然中央屡次提高特岗教师财政补助的工资标准，但地方公办教师的实际收入水平提高速度更快，愈发高于中央财政对特岗教师的工资性标准。由于特岗教师尚未获得正式编制，很多地方政府并不能保障补齐特岗教师与当地公办教师的收入差距。在实际发放中，特岗教师乡镇工作补贴和乡村教师生活补助不能落实的情况仍时有发生。2015年的机关事业单位社保并轨体制改革，意味着特岗教师的社会保险也需由学校所属的县级财政负担，社保缴纳标准是否与公办教师相同，也存在争议。同时，社保并轨政策也引发了并轨政策前的特岗教师的社会保险补缴问题，加大了县级财政部门的压力，也导致了特岗教师对政策的不满。
2006制度之后，在教师待遇方面涌现出大量的修订《教师法》的呼声。此类呼声主要包括如下三种。
一是细化对特定人群的待遇保障。例如，人大代表张淑琴自2010年起连续三年联名三十余位代表提出修改《教师法》的议案，希望社会力量所办学校教师待遇不得低于当地同级同类公办学校教师的待遇，并保证其医疗保险、养老保险和失业保险的落实。她还建议从法律上规定对从事特殊教育的教师和在民族地区、偏远地区工作的教师予以特殊津贴补助。
人大代表张雅英连续两年提出了关于依法保障企业办中职学校和幼儿园离退休教师待遇的建议。
二是继续提高教师工资的财政保障层级，加大中央和省级政府的责任。例如，人大代表庞丽娟提出：建议建立义务教育教师工资待遇的中央、省（市）、县三级政府承担制度，其中农村教师的国标工资由中央、省级财政共同全额支付；教师工资的拖欠问题由中央和省级财政共同负责尽快解决。
三是试图以转变教师身份的方式，进一步将教师待遇与公务员挂钩。人大代表王斌泰曾在2007年两会期间公开发声，建议将教师纳入公务员行政管理序列，以解决教师待遇偏低的问题。
同时，周洪宇
、庞丽娟
等代表则呼吁明确义务教育教师作为“国家教育公务员”的法律地位和身份，以保证教师工资待遇的落实、提高中小学教师的社会地位，同时有利于政府统筹教师资源。将教师纳入公务员队伍的改革不仅涉及福利待遇问题，对于编制和任命体制都有一定冲击，需要各个有关部门之间的统筹协调，该呼声在2009年的《教师法》修改中并无体现。在这次修订后，人大代表继续修法的呼声依然强烈。此类呼声也在2018年中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（中发〔2018〕4号）中得到回应，确立了教师作为“国家公职人员”的法律地位。
另一类教师待遇的公共参与则转向以增加和细化津补贴项目、增加中央和省级政府对教师工资的保障责任等更为微观的方式推进保障教师待遇。为促进《义务教育法》的贯彻落实，确保农村义务教育经费保障新机制健康、有效地运行，全国人大常委会决定在2007年3月至5月
、2008年9月
对《义务教育法》的实施情况进行检查。检查中发现，实施新机制后，一些地区教师实际收入有所下降，随着公务员津补贴逐步规范，一些地方教师与当地公务员实际收入差距拉大。各省建议加大中央转移支付力度，对教师的津补贴，要确定范围、标准和经费来源，对地方政府出台的合理的、教师应享受且本地公务员已发放的津补贴项目，应按照“谁出台政策，谁出钱”的原则，纳入同级财政预算，依法保障教师的实际收入不低于当地公务员的收入水平。
纵观历史变迁可以发现，教师和公务员工资待遇的“挂钩机制”是历史政策和呼声演变所围绕的核心。在20世纪90年代之前，教师和公务员实行统一的工资体制，从而实现了工资待遇上的“挂钩”。为了弥补教师与机关工作人员的实际工资和福利待遇差异，20世纪80年代出台了教师津补贴规定，力图实现教师和公务员的“挂钩机制”。
1993年的工资制度改革使得机关和事业单位的工资体制“脱钩”。教师和机关工作人员福利待遇的“挂钩机制”却以法律规定的形式重新建立。自1984年开始，国家领导人就具有前瞻性地对教师工资标准要求“挂钩”其他类人员，并有两会代表委员为此发声。《教师法》规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”，首次以法律的形式建立了教师和公务员间的“挂钩机制”。
值得指出的是，20世纪90年代中后期，在分权化的财政体制和工资体制下，地区间甚至同一学校内教师工资待遇的差异化明显，教师和公务员待遇的“挂钩机制”并未在实际中落实。
2001年后，教师工资收归县管，教师工资的财政负担逐渐向中央转移。2008年后，随着义务教育的全面免费，“挂钩机制”在财政层面被强化，义务教育教师绩效工资制度改革也重新在工资制度层面加强了教师和公务员待遇的“挂钩机制”。此后出现了一些关于加强“挂钩机制”的争论和诉求。这些诉求的侧重点有所不同，包括从改变教师法律身份、增加教师专项津补贴科目、扩大“挂钩”在教师群体中的覆盖范围等角度，进一步要求加强“挂钩机制”。在实际政策上，2013年后国家开始实行农村教师专项补贴政策，中央对教师津补贴的财政负担力度增大。然而，随着地区间经济发展水平差异增大和物价水平上涨，此项津补贴在教师工资总量中的占比并不突出（远不及班主任津贴、特级教师津贴等工资科目在20世纪80年代教师工资结构中的重要性）。
对于加强教师与公务员待遇“挂钩机制”的争论，2018年，中共中央、国务院政策提出“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”，在法律身份上进一步加强了教师和公务员之间的“挂钩机制”。教师工资所挂钩的公务员工资的具体定义，从1995年《〈教师法〉实施意见》中规定的“国家统计局规定的工资总额构成的口径统计的平均工资额”，转变为“实际收入水平”，进一步加强了公办义务教育教师待遇和公务员待遇之间的挂钩关系。
2020年2月5日，中共中央、国务院发布《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现小康的意见》。这是21世纪以来第十七个指导“三农”工作的中央一号文件。在历次中央一号文件中，2020年的一号文件首次强调了要在农村地区“落实中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平的政策”。2020年年3月17日，国务院教育督导委员会办公室要求在2020年底前实现义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平的总体目标，重点考察各地近三年来推进总体目标落实情况、相关部门建立保障义务教育阶段教师工资收入长效机制情况、建立义务教育教师工资收入随当地公务员工资收入动态调整机制情况等内容。可见，从工资制度、财政保障制度、法律身份以及政策落实等角度，“挂钩机制”都在不断完善。在此背景下，虽然贫困地区教师工资待遇有所改善，然而部分城市发达地区的教师工资待遇偏低，引发教师不满，欠发达地区也涌现出了越来越多的关于“公平”和“均衡”的呼声，要求中央财政对本地区的特殊情况予以倾斜和照顾。
表4-1 “挂钩机制”重要的政策呼声历史梳理
相对于1956制度而言，1985制度和1993制度的重要特点在于，中央政府在逐渐缩小行政控制的范围。与之相伴随的是，机关事业单位人员的工资收入在地区之间、行政层级之间、不同性质的单位之间的差距日趋明显。然而，2006年的工资制度改革则意在遏制并扭转这一趋势，重新保持机关事业单位工资收入体制的有序性和统一性。2006年以来，围绕保障基本工资的发放、加强级别工资的作用、清理规范各类津补贴的发放、向基层和艰苦边远地区倾斜等方面，已经取得较大的成效，切实提升了教师工资水平，尤其更清晰地体现了区域间、教师与公务员之间的“公平性原则”，且强化现行工资体制的呼声愈发热烈。
表4-2总结了上述改革开放以来不同时期的工资制度、财政制度、教师工资待遇的主要问题和公共参与特点。
在20世纪80年代中后期开始，教师工资制度较为集中，津补贴科目被严格规管，财权和教师工资发放责任下沉地方，部分地区出现教师工资拖欠现象。相关政策参与以“自上而下”地要求立法建立教师工资和公务员“挂钩机制”为主。
1993年后，随着分税制改革、职级工资制改革和《教师法》的颁行，教师和公务员不再实行统一的工资体制，然而在法律上却建立了“挂钩机制”。教师工资和各类津补贴标准的制定权下放地方，财政保障责任也延续了20世纪80年代的分权化体制，基层对教师待遇的保障困难愈发凸显。然而，彼时的政策参与中，却较少有建议要求增加上级政府对基层教师工资经费保障支持的力度。随着民办教师政策的颁行，出现了少量对贫困地区民办教师转正和待遇问题的呼声出现。
2001年起中央对地方教师工资的负担力度逐步增加，“以县为主”的教育财政体制建立，“一费制”的推行也对义务教育收费进行了规范。该阶段的政策参与以加强中央财政保障力度、建立中央和地方对义务教育财政的投入机制为主。
2006年以后，随着义务教育免费逐步推行，中央加大对地方津补贴政策的清理，教师工资和学校收入能力脱钩，中央财政对教师工资的转移支付不断增强。教师绩效工资改革重新建立了教师和公务员在工资制度上的“挂钩机制”。虽然农村贫困地区的教师工资发放问题得到改善，然而部分城市地区的教师工资不升反降。在此背景下，增加教师待遇保障的呼声高涨，另一些呼声则要求将教师纳入公务员行政序列管理，进一步加强教师与公务员之间的挂钩关系。
表4-2 不同时期财政体制下的公共参与特点
本文发现，首先，在集权程度不同的工资制度和财政制度下，教师工资待遇面临的主要问题恰好相反。在经费保障制度更为分权化的年代，面临更为严重的教师工资拖欠问题。在经费保障制度集权化的年代，虽然贫困地区的教师工资状况得到改善，城市等较发达地区却面临着教师工资待遇偏低的问题。
其次，对教师工资经费保障制度的集权化程度增强，会加强相关的公共参与。在20世纪教师工资财政制度更为分权化的阶段，虽然面临着较为严重的教师工资拖欠问题，却很少有呼声要求加大中央财政保障责任。然而，进入21世纪，义务教育和教师工资的经费保障制度集权化程度增加，虽然教师工资拖欠问题有明显好转，却有越来越多的公共参与要求增加中央财政保障责任、建立稳定的财政分担机制。
最后，教师工资制度的集权化程度增加，也会加强对“挂钩机制”的公共参与。在工资制度更为集权化的20世纪80年代末期和2006年以后，关于立法加强教师和公务员之间“挂钩机制”的公共参与明显更多。在工资制度分权化的1993制度下，虽然有要求落实教师待遇的呼声，然而却很少有政策参与者要求进一步在制度上加强“挂钩机制”。
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数字整理自以下政策文件和国家教育新闻网中的资料：
教育部办公厅关于2013年连片特困地区乡村教师生活补助项目实施情况的通报（教师厅函〔2014〕3号）；
教育部办公厅关于2015年连片特困地区乡村教师生活补助实施情况的通报（教师厅〔2016〕4号）；
教育部办公厅关于2016年连片特困地区乡村教师生活补助实施情况的通报（教师厅〔2017〕1号）；
教育部办公厅关于2017年乡村教师生活补助实施情况的通报（教师厅函〔2018〕4号）；
教育部办公厅关于2018年乡村教师生活补助实施情况的通报（教师厅函〔2019〕3号）；
万玉凤.教育部：2014年94.9万乡村教师享受生活补助[EB/OL].（2015-09-07）[2020-01-07].http：//www.jyb.cn/basc/xw/201509/t20150907＿636155.html.