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赵俊婷 刘明兴
为了解决机关事业单位人员基本工资多年未涨、基层人员待遇偏低的问题，以及配合养老保险制度并轨改革，中央于2015年初下发了《关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》，启动了新一轮的机关事业单位薪酬体制改革。是次改革要求，将部分津贴补贴或绩效工资纳入基本工资，适当提高基本工资的比重；通过加强职级工资、艰边津贴（及设立乡镇工作补贴制度）等手段实现向基层和经济欠发达地区倾斜；规定各地各部门不能自行提高调整津贴补贴标准，为推动地区附加津贴制度改革、建立基本工资标准的正常调整机制做准备。
本次改革大体上延续了2006—2008年机关事业单位薪酬体制改革的基本思路。虽然改革后各地区基层教师的基本工资和绩效工资水平均有显著提高，且在2016年实现了改革拟定的基本工资每两年调整一次的目标，但教师工资体制所面临的基本矛盾并没有得到有效缓解。
1.在工资水平调控的宏观体制方面，由于施行全国统一的基本工资标准，国家统一调资时难以同时兼顾经济发达地区和落后地区的客观要求。地方政府一直有动力自行出台各种津补贴和奖金政策，而中央政府则陷入了对地方性薪酬政策进行周期性清理的怪圈。
2.在确保工资正常发放的财政体制方面，工资的正常增长与中央财政为涨工资“买单”之间的矛盾日益加剧。越是提高基本工资的占比，中央财政的保障压力越大，越难以确保工资水平的正常增长。
3.在教师教学的微观激励机制方面，工资管理体制的集权化削弱了学校的经费自主权，绩效工资体制原本所设计的激励机制被虚化，“绩效工资不绩效”的问题普遍存在，而公办教师的各种集体性维权活动也在不断加剧。
面对上述问题，教师工资体制改革（乃至整个机关事业单位的工资体制改革）在思路与方向上存在多方面的争议。例如，是否继续以提高基本工资在工资收入中的占比为主要政策抓手？在宏观经济衰退背景下，中央财政是否应当继续强化对于工资发放的财力保障机制？单纯通过提高工资水平的办法是否可以提升教师工作的积极性和满意度？如果这些问题得不到有效解决，那么新一轮的改革就难以取得长效性的成果。
基于上述考虑，本文以下内容将综述学术文献中关于教师工资体制的研究成果，分析中央集权的工资管理体制运转的内在机理，总结历次改革中的政策经验得失，并尝试对我国教师工资体制改革的基本思路提出若干政策建议。本文认为，尽管中央集权化的工资管理体制有助于控制机关事业单位工资水平在地区之间以及行政层级之间的差距，但是相应地也带来了许多弊端。为此，需要对中央各部委之间以及中央地方之间的权力制衡进行适度调整，增强中央各部委之间的集体行动能力，抑制为了争夺中央财力而产生的央地共谋，以省级统筹改革为基础重构工资标准的宏观调控体制和工资发放的经费保障机制，并提升基层事业部门对于人员性经费支配的弹性空间。
自2006年机关事业单位工资体制改革以来，学术界针对教师工资问题进行了多方面的分析。部分研究探讨了确定教师工资标准的方式方法。如，教师工资制度设计中需要考虑的因素
，以及工资等级结构设计的合理性
；主张为提高教师工资标准，需建立教师工资调查制度，将教师工资与其他行业（特别是公务员工资）进行比较
。建立教师工资调查机制的观点吸收了OECD一些国家通行的做法，同时也与公务员工资改革的主流思路保持一致。
研究文献对义务教育教师绩效工资体制的实施效果进行了实证研究。研究发现，绩效工资体制改革拉大了教师工资的差距。特别是，“中小学教师工资存在较为严重的中部地区凹陷、省级差异大的问题”。
在工资差距拉大的原因上，有学者通过实证研究发现奖励绩效和津补贴是主要原因。
大部分学者认为，教师工资差距拉大不利于教育的均衡发展
，但也有学者认同工资地区差异存在的合理性。
不过，教师工资差距的拉大究竟会对教师或者学校的行为倾向产生何种影响，尚缺乏翔实的实证研究。
为了解决教师工资差距的问题，研究者一般寄希望于强化公共财政的保障力度。第一种观点认为，要建立以“中央为主”的教师工资保障机制；
第二种观点建议，确立中央和地方分地区、分项目、按比例共同分担的绩效工资保障机制；
第三种观点强调教师工资应由省级财政统筹。有学者详细设计了“以省为主”的义务教育教师绩效工资保障机制
，即从省级层面用教师工资调查的办法确定地区差异的标准，以此代替随意性很大的津补贴制度；
第四种观点强调了财政保障和非财政性投入之间的平衡关系。有学者认为，教师绩效工资经费保障责任重心要上移，由中央和省级财政负主要责任，同时扩大经费来源渠道。
必须要指出的是，自2008年教师绩效工资体制伊始，全国多个地区均出现了基层公办教师集体性维权事件。2014年至2017年初，再次出现了教师维权的高峰。相关研究认为，绩效工资体制的设计存在缺陷，单纯依靠加大财政投入力度，并不能确保教师群体的稳定。或者说，如何有效疏导教师的集体性维权活动也必须成为当前工资体制改革所要考虑的一个因素。
在中国机关事业单位工资体制的历史沿革中，中央政府对于工资标准的管理方式经历了从高度集权到逐步分权再回归集权化的过程。工资标准管控权发生变化的同时，针对公共事业部门及其下属单位的各项经费管理体制也会相应地进行调整，并共同影响了每个特定历史时期的工资体制的执行效果。
中国公共事业部门管理体制的一个典型的微观特征是所谓“管办不分”，即，公共事业单位与业务行政主管部门之间是行政隶属关系，为了扩张本位利益，业务行政主管部门和基层事业单位均有动力扩大财政支出刚性，不断提高基建规模、工资待遇水平和公用经费支出。如果财政无法满足其资金扩张需求，则公共事业部门就有动力通过提高公共服务价格向社会转嫁成本。
在宏观体制构建上，主要是通过行政部门之间的权力平衡来克服上述弊端，这既包括中央和地方之间的权限划分，也包括条线行政部门之间的权力制衡。在传统的计划经济体制下，相关宏观管理体制主要包含如下几方面内容。
第一，财政部门与公共事业部门之间的权力分置。公共事业部门的投入需经过财政部门批准，基层事业单位的各项收入需纳入财政预算管理。在财政支出的具体管理上，基本建设、公用经费和人员性经费的支出管控权也被分散到了不同层级的行政部门。其中，公共事业部门的基本建设经费主要由计划部门（计委）控制，且在宏观经济紧缩时期，大型基建项目的审批权会高度集权于中央计划部门。公共事业单位公用经费的拨付，主要由业务主管部门和财政部门来共同决策，具体标准在大部分历史时期均相对分权于地方层面。
第二，对于公共事业部门人员性经费支出的多重管控。就编制体制而言，事业单位财政供养人员规模的控制权掌握在编制部门手中。其中，中央编制部门控制公务员的编制数量，事业单位编制的控制权在省一级，但中央有权管制财政供养人口的总体规模。工资标准主要受人事（人社）部门的控制，且长期高度集权于中央层级。
第三，公共服务产品的定价权由计划部门（计委）及其下属的物价部门掌控。对于公共服务供给中所必须使用的一些重要商品（如药品）的价格，公共事业部门也无权自行定价。公共服务产品价格的高低将会直接影响到公共事业部门相应事业性收入的规模，事业性收入的支配需要重新纳入财政部门的管理，并根据支出的性质而受制于多个行政部门的管控。
在20世纪80年代之前，我国机关事业单位工资体制是以高度中央集权为基本特征的。在该体制下，中央规定的工资标准不仅涵盖了机关事业单位，也包含了国有企业的职工，并且基本工资和津补贴标准的调整权均高度集中于中央政府。为解决不同地区之间的消费水平差距问题，全国被划分为11类工资区。不同的工资区之间，最高与最低工资收入水平的差距大约为30%左右，并主要体现为基本工资的差距，而基本工资在工资收入中的占比则保持在70%以上。
上述体制的运转以计划经济为基础，中央政府对于国民经济收入分配体系具有较强的调控能力，区域经济差距的矛盾尚不突出，因此在中央财政并没有为基层机关事业单位人员的工资发放提供财力保障的前提下，工资水平的地区差距以及在行政层级之间的差距却得到了有效的控制。
不过，该体制的弊端也是明显的。首先，始终未能建立起正常的晋级和工资标准增长机制，导致财政供养人员的工资水平在全国范围内长期停滞不前；其次，对公共事业投入的行政权力平衡虽然抑制了“管办不分”的弊端，但也造成了基层公共服务供给不足的问题。特别是当地方党政领导过度干预公共事业部门的人事权和财权的时候，在争取公共事业经费投入的谈判中，公共事业单位及其业务主管部门势必处于弱势地位。例如，相对于自20世纪70年代开始的基础教育规模扩张，基层公办教师的实际数量太少，农村教育的师资主要依赖民办教师，而民办教师的工资待遇更多地来源于乡村两级的预算外收入安排。
20世纪80年代至90年代中期，在经济体制和财政体制分权化改革的背景下，中央推行了结构工资制改革（1985年）和教师职级工资体制改革（1993年），两次改革都以中央行政部门下放各项管控权为特征。1985年，中央政府缩小了对工资体制的管控范围，实现了国有企业工资体制与机关事业单位的脱钩，缩小了财政部门的保障范围；1993年，国务院发布《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革的通知》（国发〔1993〕79号），政府机关与事业单位的工资体制开始脱钩。改革之后，中央政府继续控制基本工资标准的决定权，而地方政府则可以灵活调整本地区的津补贴水平。同时，地方政府和公共事业部门对于预算外收入的支配权大幅上升。
尽管分权化改革提高了地方财政加大教育投入的积极性，但是教育事业部门在地方政府中的弱势地位并没有得到本质性的改变。自此，教师的工资水平开始越来越受到本单位获取事业性收入能力的影响。教师的工作绩效与工资收入之间的关系变得日益密切，但教师实际收入在同一地区内部乃至同一学校内部的差距也开始拉大。
1994年，我国实行了分税制改革，财政体制的集权化以及宏观经济衰退使得地方财政运转困难的问题迅速凸显。一方面，伴随着地区经济差距的逐步扩大，各种地方性津补贴占比进一步上升，基本工资在工资结构中占比倒挂的现象开始浮现；另一方面，部分农村学校公办及代课教师的工资发放缺乏保障的情况越来越严重，地方政府不能平等对待公务员和教师工资待遇保障的问题也越来越普遍。这意味着中央政府对于机关事业单位人员工资收入水平的宏观调控能力进一步趋于下降。
为了缓解地方财政的压力和教育经费投入短缺的问题，中央政府在财税收入体制集权的前提下，延续了公共事业部门预算外收入分权化管理的措施。例如，将学校的各类收费项目审批权及定价权下放到基层（乃至学校本身），并容许学校使用预算外事业性收入作为公用经费以及发放教师的津补贴。这种做法造成了学校乱收费和公共服务的社会公平性被扭曲的局面。此外，部分地区的政府利用中央的分权政策进一步压低了预算内教育经费的投入比重，并与教育部门一起将经费投入压力转嫁给社会。例如，将优质的教育资源集中到所谓“公办民助”学校，以增加收费收入。
自1997年开始，中央政府连续多次提高了机关事业单位人员的基本工资标准。为了确保工资政策的落实，中央财政在1999年决定针对中西部地区公务员基本工资的增资部分直接提供财力保障。伴随着农村税费体制改革和“以县为主”改革，教师工资开始纳入县财政统发的机制。同时，中央财政不断加大对于县乡财政的补助力度，确保基层机关事业单位的正常运转。
伴随这一系列的改革，农村公办教师工资的准时发放得到了保证，中央对于机关事业单位工资体制的管控力度再次被强化，且行政机关和事业单位人员工资之间的挂钩机制逐渐增强。
2006年，中央推行了新中国成立以来的第四次机关事业单位工资体制改革。这次改革加大了级别工资在基本工资中所占的比重，清理规范了各项地方性津补贴的发放，进一步提高了艰边津贴的水平（全部由中央财政承担）。2008年，伴随着义务教育免费政策在城市和农村的全面实施，中央推行了教师绩效工资体制改革（《关于转发人社部、财政部、教育部关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》（国办发〔2008〕133号）。这次改革提高了公办教师（特别是义务教育阶段教师）的工资待遇，但对基础教育学校教师的地方性津补贴和奖金的发放进行了更加严格的规范，包括义务教育阶段在内的各级各类学校的收费权及定价权开始收紧，教师工资与公务员工资之间的硬性挂钩机制被进一步强化。
必须指出的是，以中央财政保障为基础的机关事业单位工资体制集权化改革与传统计划经济时期的体制设计存在较大的差异。中央各行政部门之间在公共事业部门经费投入上的水平权力制衡机制出现了明显的变化，进而影响了中央与地方之间权责划分的稳定性。
首先，人社部门和财政部门对工资标准进行了双重管控。其中，人社部门管控基本工资标准，财政部门主要负责管理规范各项津补贴标准。
其次，公共事业部门的基本建设经费主要由发改部门控制的格局已经被打破。发改部门、财政部门以及公共事业的业务主管部门都有权安排基建类专项资金。
再次，中央财政不仅为基层事业单位人员的工资发放提供财力保障，而且开始承担公共事业部门公用经费的投入责任。公用经费的具体投入标准，则由财政部门和公共事业的业务主管部门协商解决。
上述权力分配的格局导致在中央政府层面，公共事业部门的业务主管部委为了扩大对于本系统基层单位的影响力，均有积极性以执行某项政策为理由提高本部门在中央财力中的占比，并逐步与地方政府之间形成了合谋机制，倒逼中央财政增加相应的经费投入。同理，人社部门也有动力坚持要求提高基本工资占比，而不是将工资总额水平作为首要调控目标。由此，保障基层工资发放对于中央财政的压力越来越大，而学校的经费自主权却日渐萎缩。
现行的工资管理体制下，中央政府主要通过管制基本工资、规范绩效工资、清理地方自行出台的各种津补贴三种手段，达到对于各地区教师工资的宏观调控目标。此方式同样应用于对公务员工资的宏观管理。中央的宏观目标主要是要将机关事业单位工资水平在地区之间的水平差距和行政层级之间的垂直差距控制在一定的范围之内，然而传统的管理措施却与不断扩大的地区经济差距和城镇化速度的加快产生了矛盾。
第一，由于施行全国统一的基本工资标准，中央难以同时兼顾经济发达地区和落后地区的实际要求，导致发达省份要求涨薪的呼声强烈，而落后地区由于自身财力的限制，为了执行中央规定的工资标准，需要依赖以中央财政为主的工资发放保障机制，但也引起了工资正常增长机制与中央财政保障能力之间的矛盾。地区经济差距越大，此矛盾便越难以调和。事实上，自2008年绩效工资体制改革后直至2014年，基本工资标准一直没有提高。由此，地方政府自行提高津补贴的冲动便难以遏制。例如，部分地区以执行工作目标责任制考核为由，发放各种名目的年终绩效考核奖，变相提高公务员的津补贴水平，这又进一步引起了事业单位的攀比和效仿。
第二，由于行政级别较高的政府公务员工资收入存在示范效应，中央政府一直严格控制中央本级、省级公务员的津补贴水平。同时，基于同城同待遇的工资管理规定，这一调控措施也直接影响了省会级城市所在地政府机关事业单位人员工资水平的提高。控制工资水平的垂直压缩率（即行政上下级之际的差距）是中央清理规范地方性津补贴的重要抓手，通过抑制低行政级别机关事业单位的攀比效应，中央希望以此实现全面管控工资水平的政策目标。然而，随着城市化进程的提速，大中城市的生活成本迅速上升，大中城市的公务员、教师工资水平偏低的矛盾也日益突出。这与20世纪90年代末期拖欠农村教师工资是当时中央政府所面临的主要问题恰好相反。
第三，当公共事业主管部委与地方政府产生财政共谋时，地方政府向中央财政转嫁支出责任的趋势不断加剧。伴随着中央财政保障压力的上升（不仅仅是保障工资发放的压力），建立工资正常增长机制的难度会越来越大。在此局面下，人社部门继续强化基本工资占比的调控目标，势必与建立健全规范的地区附加津贴制度的政策目标产生矛盾。
如果中央放松对于津补贴的管控，那么总体工资水平的地区差距和垂直差距必然会再次拉大，从而促使经济落后地区要求提高基本工资标准，最终导致全面涨薪的压力。面对这一局面，中央政府只能被迫对各种地方性津补贴政策进行周期性清理整顿。然而，对于基层事业单位的过度行政干预，又会引起教师微观激励机制的扭曲。
教师绩效工资体制改革面临的更加棘手的问题是，尽管教师的总体工资水平已经有了显著提高，各级财政（特别是中央财政）的保障力度不断增强，但是教师群体的不稳定因素却有增无减，绩效工资的激励机制被虚化。也即，并非“涨工资”就可以让教师安心工作。
20世纪90年代，由于基层政府拖欠农村教师工资，许多地区都出现了教师（包括公办教师和代课教师）的集体性维权活动。伴随着“以县为主”体制的确立，因拖欠工资引起的公办教师集体性维权行动明显减少，教师维权行动主要集中在农村代课教师群体之中。当然，尽管基本工资的发放在教师和公务员之间采取了统一步调，许多地区的公务员在各种津补贴和福利上依然高于教师，但是这并没有显著引起公办教师的维权行动。
在教师绩效工资体制改革启动伊始，公办教师（包括退休教师）的集体性维权活动再次抬头。在2008—2009年的教师维权活动中，在城区学校任教的教师代替农村教师成为维权行动的主力军。其直接的诱因在于，这次改革进一步严控学校通过创收发放教师津补贴的做法，部分城市学校教师（特别是高中阶段教师）在改革之后实际收入水平不升反降。同理，在岗教师工资上涨的同时，部分地区的财政保障力度偏软，使得退休教师相对工资水平（替代率）下降，导致退休教师维权。
近几年来，伴随绩效工资体制改革的推进，同一地区公办教师与公务员之间以及公办教师群体内部的账面工资收入差距进一步缩小，然而教师群体维稳的难度却在上升。其中，城区高中教师的维权行动对于义务教育阶段教师产生了一定的示范和动员效应，导致县域范围内被动员的教师规模显著提高。就教师的维权诉求特征而言，教师要求工资收入（主要是各种显性乃至隐性的津补贴）与本地公务员刚性挂钩的呼声变得逐步强烈，邻近地区之间的教师收入相互攀比的效应也日益显著。这些问题在新一轮的机关事业单位工资体制改革前后并没有缓解的迹象。
上述问题与集权化工资管理体制的种种弊端密切相关。首先，教师若欲进行集体行动，既需要参与者具有一致性的利益诉求，也需要一定的“依法维权”的借口。工资标准的决策机制越集中，对基层教师各种来自预算外收入的津补贴控制得越严，这两方面的问题就会变得越严重。而教师的收入来源越多元化，教师的个体诉求越不容易统一起来，则难以形成较大规模的集体行动。
其次，在分权化的体制下，基层学校具备一定的经费和人事自主权，学校管理层也就有主观能动性和政策自主权去提升教师的工作激励及确保教师队伍稳定；同时，越处于基层的单位，其行政权力越小，对维权活动的反应就越敏感。针对某些不稳定因素，乡镇政府、县教育局、乡镇学区和学校都会各自承担一部分责任，也就减缓了教师向更高行政机关上访的可能性，有利于把矛盾化解在基层。但在集权体制下，基层学校的管理层对教师的激励和控制力都大幅削弱。校长本人的工作绩效也缺乏相应的奖励制度配套，岗位自身的吸引力下降，积极化解矛盾的动力也减弱了。
从激励教师教育教学的角度，绩效工资体制在微观上面临的困境包括两方面：一是奖励性绩效工资被普遍平均分配；二是教师实际工资发放的水平与结构受到地方性津补贴政策和教师维权行动的影响，与公务员呈现趋同化的倾向。
虽然教师绩效工资体制改革在启动伊始就充分关注了教师激励机制的重要性，但是相应的政策设计在现实执行中却并不顺畅。本应依据绩效考核发放的奖励性工资，由于学校内部部分教师的抵制，往往只能采取平均分配的方式，激励机制被虚化。在同一个地区内部，当部分学校施行平均分配时，其他原本打算执行绩效工资政策的学校也只能跟着一起搞平均主义。为此，部分地区的县区政府把教师的绩效工资集中起来，再根据考核结果进行统一发放，但却引起了全县多个学校教师的集体反对。
教师工资激励机制与教师维权并不存在必然的矛盾。许多义务教育阶段的学校在分级办学的时代都采取了各种与教师收入水平挂钩的奖惩措施，通常不会引起教师的集体反对，因为奖金往往是来源于学校的各种收费收入，而收费的水平取决于学校的办学质量。伴随着义务教育免费政策在城市和农村全面实施，包括高中和中职在内的基础教育阶段学校的收费（或创收）政策都在日渐收紧，各级财政为学校所拨付的公用经费中一般也不容许给教师发放津补贴，因此学校的经费支配自主权普遍下降，对于教师收入的调节能力和激励机制的制定权都被削弱。一旦学校依赖财政拨款来进行奖惩，而拨款总额却与学校的办学质量无关，则奖惩制度在教师内部就难以执行了。
工资体制越集权，教师群体内部以及对公务员的攀比效应越强，这不仅使绩效工资难以与教师教学质量挂钩，也使得教师工资在水平与结构上与公务员出现了刚性挂钩的局面。尽管这有利于确保教师的收入待遇，但是教师毕竟不是公务员，如果二者的工资结构趋同化，则可能使得教师工资体制与教育工作的自身特点相背离。例如，地方政府采取发放改革性津补贴和工作目标绩效考核奖的方式变相提高公务员待遇，结果诱发了教师的集体性维权。迫于教师群体的压力，部分地区最终干脆把这两部分收入在公务员和教师群体中同步发放。我们在实地调查中发现，这两部分收入的总和在个别地区甚至已经明显高于基础性和奖励性绩效工资的合计水平，教师的平均待遇虽然提高，但是教师的工资结构和激励机制却被扭曲。
一种来自基层教师的呼声要求，财政部门应在绩效工资之外再单独拨付教师的绩效奖励资金。实际上，地方政府为教师（而不是公务员）单独设立高额绩效奖的现象也普遍存在。特别是为了确保高中教师的工作积极性，许多地区都从本级财政中单列专项资金，并根据高考升学情况重奖优秀的任课教师和班主任。现行教师绩效工资体制如何包容吸纳这些地方性的薪酬政策，或者再次以行政手段进行清理规范，无疑也是决策部门必须面对的难题。
必须要指出的是，体制内维稳压力的上升会削弱中央对于工资水平的调控能力。例如，在本轮工资体制改革伊始，中央政府意图在冻结规范性津补贴的同时，先提高基本工资水平，再推动地区附加津贴制度改革。但是，在基层维权的压力之下，地方政府被迫迅速提高了本地机关事业单位的津补贴水平，这样强制冻结津补贴的政策就无法落实了。类似“花钱买稳定”式的涨工资势必加剧薪酬体制的攀比效应和平均主义倾向，财政增资的结果也无法提高财政供养人员的工作积极性。
除了教学绩效激励之外，艰苦岗位补贴制度也是对于基层教师的重要激励机制。在绩效工资体制改革之前，许多县市（包括经济发达地区）为鼓励公办教师到农村艰苦学校任教，在辖区内自行采取了浮动工资制，使在农村艰苦学校任教的教师享受更高的待遇。例如，对于在农村学校任教的教师上浮一级工资，对于在偏远农村学校任教的教师上浮两级工资。然而，在2008年的改革之后，类似向农村倾斜的地方性教师待遇政策在许多地区都被取消，因为绩效工资体制本身并没有考虑到县域内部艰苦岗位补贴的设置问题。尽管同期执行的特岗教师政策在一定程度上弥补了这一缺陷，但也使得教师工资体制的保障责任进一步形成了对中央财政的依赖。
自2013年起，各地政府开始陆续推行了农村艰苦学校教师岗位补贴政策。在本次改革中，中央政府改变了集权化的思路，改由地方政府自行出台政策，中央财政针对地方实施情况给予奖补。在分权化的条件下，地方政府执行政策的情况出现了很大的差异。部分县市没有落实此项政策，在落实政策的县市中具体做法也各不相同。如，有些县按照岗位的艰苦程度，在县域内部采取了有差别的补贴标准，有些县则对全部农村学校岗位给予了同样的补贴标准；有些县为了防止艰苦岗位教师补贴政策引起农村机关事业单位工作人员的攀比，规定只有在一些偏远村小、教学点任教的教师才享受这一政策，而在乡镇政府所在地的学校就不享受此项政策。
中西部地区的部分省级财政对于此项政策的实施缺乏积极性，在中央奖补资金之外不愿意追加配套资金，这也是县市政府缺乏积极性的重要原因。不过，尽管分权化带来了政策落实上的地区差异，但是地区差异并没有明显地引起教师群体（或者在农村工作的其他财政供养人员）的维权活动。
该项政策实践的启示是，分权化的模式在控制工资政策的维稳风险方面的确是有效果的，也有助于减轻中央财政的包袱。但是，在没有省级政府充分配合的情况下，该项政策的效力还是有限，只有将中央财政奖补与省级统筹体制相结合，才能确保分权化的改革最大限度地达成中央的政策目标。
如前所述，现行工资体制的运转是以不断强化中央财政保障压力为代价的。2006—2008年的工资体制改革的背景是财政收入的增长率连续多年快于GDP增速。在当前财政增收局面日趋严峻的情况下，延续既往的政策思路，除非中央财政放弃原有的保障机制，否则持续增支压力很难承受。为了应对财政支出刚性，中央势必会强化税收上缴的压力，或者通过增发货币来刺激经济。显然，这些做法既不利于基层的维稳，也不利于经济的复苏。而在短期内，一旦中央政府采取“只出政策不出钱”的办法，只要地方政府落实不到位，将会直接刺激包括教师和公务员在内的财政供养人员的不满情绪。
基于过往集权和分权的政策周期中所积累的经验教训，工资体制的改革方案急需通盘考虑。笔者建议，决策部门不应继续强化过往的政策思路，而有必要考虑对教师工资体制（乃至整个机关事业单位工资体制）进行分权化导向的改革，增加基层单位的自主权和工资水平调控的灵活度。同时，必须吸取20世纪90年代后半期工资体制分权化的经验教训，将现行的中央财政保障机制与省级统筹体制改革充分结合起来。
第一，中央政府应放弃对于基本工资的全国统一标准，改为对地区间的总体工资差距进行“限高、托低、稳中”的调控。
为了增强宏观调控政策的协调性，应将工资总量标准的调控权统一归属中央的人社部门，改变人社部门和财政部门分头管控基本工资和津补贴标准的格局。同时，基本工资标准管控权则以省级统筹为基础向地方分权，薪酬内部结构如基本工资与津补贴比例的调整权也下放到地方，并增强基层单位对津补贴和奖金发放的自主权限。换言之，扭转地方政府与中央部委之间形成共谋一起争夺中央财力的被动局面，这是逐步建立健全省级统筹体制的重要基础。
在分权的架构下，中央政府的监管重点放在省会一级城市之间的工资水平差距调整之上，并对省会城市与省内各县市工资水平的差距范围提出要求。原则上，中央容许省内县市的工资水平高于省会城市，但对省会城市高于省内各县市的最大幅度做出硬性限制。在中央政策框定的范围之内，省级政府出台适合本省情况的政策细则。比如，省政府拟提高省直机关事业单位的工资水平，那么就必须负担本省各县市工资水平上调的责任，防止不同行政层级之间的工资水平差异加剧。在满足这一要求的情况下，省级政府自行确定省内县域之间的工资水平差距的调控区间，但中央对于基层机关事业单位人员的工资水平提出最低保障要求。
第二，在区分公共服务性质并进行分类管理的基础上，增强地方政府和教育部门对于办学经费的自主权和公共服务产品的定价权。
在教育行政主管部门与物价部门之间重新划定权力。教育部门有权规定“基本公共服务”和“非基本公共服务”的界定范围。高等教育和义务教育的界定权可以集中在中央教育主管部门，其他各级各类教育的界定权下放到省一级。物价部门对于“非基本公共服务”的定价权进行分权化管理，原则上可以下放到市县一级，并尽量确保教育产品定价与服务质量之间的对应关系。基层的教育行政部门和学校对于“非基本公共服务”的收费收入具备一定的支配权，包括用于教师的津补贴和奖金的发放。
原则上，中央决策部门的宏观调控重点是分地区机关事业单位的平均工资水平差异，对于具体部门、具体岗位的差异化工资标准设置权限（如班主任津贴等）一律下放到省级层面。例如，地方政府如果认为本地区的某些类型的岗位应当支付高于平均水平的工资（工作条件艰苦、工作量强度大或者危险性强的岗位），需要增设一些特定的津补贴科目，只要不对整个区域的平均工资水平造成较大的影响，中央政府均应给予地方自主权。同样，省级政府应自行出台调控措施，对本省教育单位由“非基本公共服务”收入所支撑的津补贴和奖金的发放进行宏观管理。
第三，中央推行简政放权的同时需要加强省级统筹的制度建设，强化中央对于省级统筹体制的监管调控权力，防止工资保障压力过度上移。
自“以县为主”体制确立以来，中央已经开始强化省级政府的统筹责任，特别是统筹保障农村教师工资发放的责任，并在历次改革中逐渐扩大省级统筹的内涵。
省级政府的责任从“统筹各类教育经费的投入”扩大到“制定各级各类教育的办学支出标准”，再扩大到民办学校的经费补助政策，等等。不过，从实践效果来看，省级统筹改革并没有达到预期目标，围绕省级统筹的相关评价标准、配套激励政策和监督机制也没有建立起来，中央的文件规定尚难以有效规范和引导省级政府的偏好和行为。显然，省级统筹体制改革的困境直接制约了工资体制改革的步伐。为了实现二者的同步推进，需要注意如下几方面的问题。
第一，需要强化县级财力保障机制
在省级统筹体制中的地位，确保中央对于工资水平及其经费保障的调控力度。为了实现此目标，县级财力保障机制中所涉及的工资标准及浮动区间的核定与实施应由人社部门来具体负责
，同时财政部门的权限主要在于设计并执行对于省级财政的监管和激励措施。除了公办教师的工资之外，中央针对教育部门人员性经费的各类专项资金（如特岗教师专项资金）也必须纳入县级财力保障机制的统筹范围之内，并努力减少增设此类中央专项资金的安排，尽量在县级财力保障机制的框架内通过奖补方式鼓励地方财政自行出台类似政策。
第二，将中央财政对于机关事业单位的工资发放经费保障机制与县级财力保障机制相衔接。（1）在确保既得利益的前提下，重新核定中央财政在工资发放保障机制中所承担的比例任务，由保障基本工资发放改为按比例承担核定工资总额最低保障水平的方式，且实际工资总额高出最低保障的部分由地方财政全额承担；（2）中央财政的保障重点要向县级以下的机关事业单位倾斜，同时弱化对于县级以上单位的保障力度，加强省级财政自身的责任，减缓工资发放对于中央财政的压力；（3）如果部分县市的机关事业单位工资水平与省会城市的差距未能达到规定水平，或者部分县市未能达到中央规定的最低保障水平，则中央财政将扣减对于省级财政的转移支付或者税收返还，直接补助给相关县市。如果省会城市的工资水平超过了中央的规定，则可以使用行政措施与财政激励手段相结合的方式加以规范。
第三，为了进一步缓解财政保障压力，在省级统筹政策调控的目标对象上，不能仅针对预算内的经费标准及其分配规则，必须将教育经费总量的调控考虑进来，统筹调控预算内经费和多元化筹资的预算外经费，并在二者之间建立关联性的激励机制，调动地方政府主动吸纳民间资本办学的积极性。应当注意，当中央针对包括民办教育在内的生均教育经费（如公用经费和人员性经费）进行宏观调控之时，主要还是运用县级财力保障机制中的奖补性政策工具，而不是保障性政策工具（短期内中央财政不对民办教育的最低经费投入标准给予财力保障），目的是为了避免进一步加剧中央财政的支出刚性。就工资经费而言，要逐步探索在公立学校、民办学校、公办教师和市场化聘用制教师之间的灵活的经费配置机制。中央应容许公办教师以多种方式流动到民办学校或者混合所有制学校任教，且只要是核定编制的公办教师，中央拨付的工资经费不变。
第四，在省级统筹体制的基础上确立基于劳动力市场调查的工资正常增长机制。市场调查所得到的工资信息可以作为机关事业单位工资调整的重要依据，但建立工资正常增长机制还需要多方面的前提。首先，只有建立以分权化为导向的省级统筹工资体制，才能有效降低中央财政的保障压力，增强基层事业部门及单位的经费自主权，抑制相关群体盲目攀比的行为，逐渐软化教师和公务员工资结构之间刚性挂钩的倾向，进而确保基于工资调查的正常增资机制的建立。否则，财政经费保障和基层维稳的压力均会直接影响到工资水平与结构的科学增长。其次，保留学校对于教师工资水平的微调权，也为上级行政部门从宏观上调整工资标准提供了一扇观测窗口。由于编制体制的存在，机关事业单位的工资水平与劳动力市场的工资信息之间尚不具备完全的可比性。对于决策部门来说，学校对于教师收入的微调信息有助于决策部门判断工资调标的真实压力，调整基本工资和津补贴标准需要综合考虑来自工资调查的市场信息以及基层单位的意见和诉求。
综上所述，当前的机关事业单位工资体制改革沿袭了以往的集权化思路，不利于缓解集中统一的工资体制与地区经济差距不断扩大之间的矛盾，更难以建立起可持续的工资正常增长机制和有效的教师教学激励机制。面对当前经济下滑的压力，教师工资体制需要进行以分权为导向的改革。改革方案的设计要从教师工资体制运转的宏观机理入手，对于中央各部委之间以及中央、地方之间的权力制衡进行适度调整，工资发放的经费保障机制要与行政权力的制衡机制进行同步改革。概括而言，建立适应市场经济要求的教师工资体制要把握十六字原则：中央调控、省级统筹、弹性管理、科学增长。