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王蓉
教师的供给及其能力建设是教育事业发展的关键所在。在一定意义上来说，教师是教育事业的第一资源，教师的质量就是教育的质量，教育的差距归根结底是教师的差距。减少教育发展的城乡差距，必须首先重视农村的教师问题。
当前，我国农村中小学的师资供给存在严重的问题：（1）教师的学历水平普遍较低。2003年，专科及以上学历的小学专任教师仅占全体农村小学教师队伍的31.8%，本科及以上学历的初中专任教师仅占全体农村初中教师队伍的14.3%。（2）教师的结构短缺问题严重。特别是在小学阶段，部分学科的教师例如外语老师相当匮乏。（3）我国农村学校中还存在大量的代课教师，其工资待遇往往低于公办教师，是农村地方政府在教师短缺、财力紧张的状况下采取的灵活措施。如何解决代课教师的问题具有挑战性。
2003年，全国农村地区小学专任教师为3645691人，学生数为76891519，生师比为21.1:1，比全国小学生师比20.5:1略高。其中还有社会力量办学教师117239人，占农村小学教师总数的3.2%。在班级规模上，农村小学共有258161个班级，平均班级规模为31.3人，而且其中还有11827个班级是采取复式教学的。全国农村小学班师比为1.48:1，仅为城镇的3/5左右，西藏、广西等个别地区平均每班不足一名教师。虽然城乡小学的生师比差别不大，但农村小学的班额要小于城市和县镇，因此每个班分摊到的资源相对于城市和县镇小学少得多。由于每个教师承担的班级数高于城市和县镇小学，所以比起城市和县镇的同行，农村小学教师的课时高，工作量大，他们要把更多的时间用于上课。农村小学教师平均周课时达到21节，大大高于城镇小学教师12节的工作量。
从学历上看，2003年全国农村小学教师的学历合格率达到97.2%。但合格率是以高中阶段教育为合格标准算的，如果将小学专任教师的学历门槛提高到第三级教育的最低标准——专科，则现有大多数小学专任教师不合格。2003年，专科及以上学历的小学专任教师仅占全体农村小学教师队伍的31.8%。
按周课时来计算，农村小学教师的平均周课时为21节/周，大大高于城市13.1节/周和县镇13.8节/周的工作量。但按科目来算，农村小学语文专任教师的课时为12节/周，数学教师的课时为10节/周。从分科课时来说，这表明农村小学语文和数学教师已趋于饱和，而最严重匮乏的是小学外语教师。除京、津、沪三个直辖市的农村小学外，几乎所有省区的农村小学外语教师计算出的平均周外语课时都达到了不可思议的天量。这说明农村小学外语教师几乎没有，处于普遍的极度短缺中。
在年龄结构上看，农村小学专任教师的年龄分布出现两个波峰。一是25岁以下的教师，占据农村小学教师队伍约20%，之后迅速下降。大多数省区年龄在26—30岁的专任教师所占比例仅略高于10%，下降幅度近一半；另一个波峰出现在46—50岁年龄段，该年龄段教师占农村小学教师15%以上。从这两个波峰中可以看出，农村小学教师实际上由两个主要力量充当：一是刚从学校毕业的学生，二是转正的民办教师。
我国农村地区小学中还存在大量的代课教师，必须认真研究和解决代课教师问题。代课教师是民办教师的孪生兄弟。民办教师认定的截止时间为1986年12月底，但由于广大农村尤其是“老、少、边、穷”地区中小学教师严重缺编，县、乡财政紧张与农村教育落后的恶性循环等因素，代课教师长期、大量存在于农村地区。据《中国教育事业统计年鉴》，1997年全国代课教师为100.55万，经过逐年的转正任用，到2000年，全国农村中小学仍有代课教师65.6万。目前，我国县以下代课教师达54万，其中大多分布于相对落后的乡村地带，总数达47万。在贫困地区和财政比较紧张的县，为了节约财政开支，主管部门宁可要学历不合格的代课教师，也不招聘合格的公办教师。代课教师不属于国家编制，工资往往远低于公办教师。我们不能忽视代课教师这个群体的存在，对代课教师的作用要有正确的认识，并思考如何解决这一重要问题。
2003年，全国普通初中农村专任教师1578114人，学生31603983人，班级数为544832。生师比为20:1，平均班级规模为58.0人，班师比为2.90:1。可以看出，农村初中班级数太少，班级规模太庞大，初中专任教师短缺。
从学历上来说，与农村小学教师的情况相似，全国农村初中教师的学历合格率达到了88.7%。但合格率是以专科教育为合格标准算的，如果将初中专任教师的学历门槛提高到本科，则现有大多数初中专任教师不合格。2003年，本科及以上学历的初中专任教师仅占全体农村初中教师队伍的14.3%。
按周课时来计算，农村初中教师平均教学课时为11.9节/周，与城镇初中教师的课时量基本相同，只略高一点。语文和数学教师承担的工作量不大，和城镇无显著差别，但是农村外语教师的工作量大于城镇同行，说明农村初中外语教师匮乏。
农村初中教师比城镇初中教师年轻，全国35岁及以下教师在整个农村初中教师队伍中所占比例为68.3%，40岁以下教师所占比例占到80.7%。从农村和县镇青年教师的年龄分布上推断，农村初中教师有1/5以上是刚从学校毕业的学生。他们往往被分配在农村初中接受“锻炼”，在经过最初几年的农村学校工作后，有许多教师在教学经验成熟后调离农村初中。
在农村地区中，县镇学校的教师状况要远远好于纯农村学校。如表2-1所示，在2002年，县镇小学的专科教师比例达到40%，而农村小学只有25.1%。在初中阶段，县镇初中的本科教师比例为17.6%，而农村初中该比例仅为11.4%。这说明，在农村地区优质教师资源紧缺的情况下，那些学历较高、质量较好的教师向县镇学校集中，导致农村地区内部的学校资源和办学质量的差异。
表2-1 各类学校的教师质量对比
表2-2 2001年我国不同地区城乡义务教育专任教师学历状况比较
另外，在不同地区，教师质量也存在显著的差异。表2-2显示，相对来说，西部地区的教师质量堪忧。东部和中部地区教师质量较好。根据教育部提供的数据，教育较落后的地区，如贵州、广西等，其中小学教师的学历程度普遍较低。
在学校的各种投入中，教师毫无疑问是一项重要投入。改善教师质量是教育发展的基础。而大量的实证研究已经证明，在多种改善教师质量的途径中，吸引较高学历的人才进入教师队伍是关键。
表2-3 对发展中国家所进行的96项研究的估计结果
表2-3是著名教育经济学家汉纳谢克（E.A.Hanushek）对于在发展中国家所进行的96项教育生产函数研究所做的总结。由该表可以看出，对于教师与学生成绩之间关系的研究并没有完全一致的结果，教师这一投入要素对教育质量的影响有很大的不确定性。但是关于教师学历的研究结果相对来说比较有力，56%的研究支持了传统的观点：为教师提供更多的教育、提高教师学历是有价值的。在46项对教师教龄的研究中，只有16项研究显示教龄越长越有显著的正效应。而对教师工资的研究中，13项研究中只有4项研究证明提高教师工资是有效的措施。对生师比的研究也未能有力地支持降低班级规模具有显著作用。另外，王蓉和邓业涛最近完成的一项研究利用中英甘肃基础教育项目的基线调查数据，对四个项目县的小学师资状况与学校教育质量之间的关系进行了实证检验，结果发现：教师学历达标率对于学生的学习质量有着显著的正向影响。
教师学历达标率每提高1个百分点，能使学校的数学统考合格率提高0.099个百分点，使学校的语文统考合格率提高0.067个百分点，双课考试合格率则能提高0.097个百分点。
表2-4 小学师资状况与学生成绩关系研究综述
另外需要说明的是，学校资源投入与学校产出的相关性或许跟经济发展水平也有一定的关系，在经济发展水平较低的发展中国家，学校产出对于物质资源的投入变化可能相对更为敏感一些。海内曼（Stephen Hey-neman）和洛克斯利（William Loxley）指出，在发展中国家，学校资源对学生成就的影响比发达国家的要显著得多。
因此，在我国，特别是在教育发展较为落后的地区，提高教师质量对于提高教育教学质量十分重要。
当前，在“地方负责、分级管理、以县为主”的基础教育管理体制下解决贫困地区教师结构性短缺问题存在种种制约条件。首先是地方政府的财力制约：在很多地区，由于无力负担更多的财政供养人员，地方政府已经停止新聘公办教师的工作。其次，贫困地区面临严重的人力资源的制约。由于教育基础一向薄弱，这些地区本来具有的高层次人才就比较缺乏，来自这些地区的高等院校的毕业生向来较少，这使得其可选择作为教师的人才十分有限而且质量较低。
虽然农村教师问题十分关键，但是针对这些问题提出的完全由中央负担教师工资的建议是不可行的。主要的原因是：（1）这种改变对于现行的财政体制冲击很大。如果教师工资责任上划，由于这是地方财政支出的重点，在没有财政收入增量的情况下，这种改变必然要求重新划分各级政府的财政收入。（2）管理成本巨大，而我国现在还没有这样的管理基础。教师工资上划意味着上级政府也必须全面担负起教师考核、教师督导、教师职前和在职培训等任务，这里尤其复杂的是教师编制的问题，这需要上级政府对于地方学校有着非常细节化、动态化的了解，信息十分可靠和科学，否则没有办法解决其中的信息不对称和道德风险问题。这也将可能导致严重的效率损失。（3）教师工资由中央负担将导致的情况正如法国的现行体制那样，要求中央直接统管一个独立于地方政府、独立于教育执行机构的监管体系，而这将意味着中国义务教育管理体制的颠覆性的改变，是不是可以下这个决心，必须慎重。
在体制不改变的情况下，必须正视当前种种与教师相关的问题。对此建议采取的改革方案是：针对贫困地区，不改变教师管理体制，但是上级政府采取“教师岗位购买”的方式解决其教师数量和质量问题。简言之，教师岗位购买是指上级政府按照贫困农村与边远地区居民对义务教育的实际需求与教师队伍的现实状况，设定拟增加的教师岗位，按照政府采购的运作模式，运用财政性资金，通过公平竞争方式，公开向个人、组织或专业团体购买教育服务行为。简言之，就是政府用政府采购的方式为公众（贫困农村或边远地区）采购教师教育服务的行为。这其中，采购的主体是中央或相关省、自治区的政府部门；采购对象是全国愿意去贫困农村与边远地区从事教育工作的、符合教师岗位从业标准的教师。
需要指出的是，传统的拨款模式购买的是教师“其人”，教师岗位购买制度安排购买的是“岗位”而不是“人”。长期以来，“公办教师”一直是一种“身份”的标签，代表着权利、待遇、稳固的社会地位，既不是岗位竞争，也不是薪酬竞争。当前，这一改革实施的政策环境已经具备。2003年9月人事部、教育部印发的《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》要求变目前公办教师的“身份管理”为“岗位管理”，明确以实行聘用（聘任）制和岗位管理为重点，以合理配置人才资源，优化中小学教职工结构。
按照资金供给主体和管理主体的不同安排，教师岗位购买可以采取的基本模式有下述四种方案（表2-5）：
基本模式一：集中化模式，即中央财政出资，统一购买一定数量的教师岗位，统一分配给急需教师的贫困农村与边远地区政府的学校，对于这些人员进行统一的培训和监管，提供一致的激励机制。
基本模式二：分散化模式，即省级政府出资，由省级政府按照贫困农村与边远地区的学校需求购买教师服务，由省级政府进行监督管理。
基本模式三：混合型模式I，即中央政府出资、省级政府管理的模式。由中央向省级政府拨付资金，由后者购买一定数量的教师岗位，统一分配给急需教师的贫困农村与边远地区政府的学校，由省级政府对于这些人员进行监管。
基本模式四：混合型模式II，即中央政府负责建立人才库、统一购买以及人员招聘和管理，同时省级政府出资购买这些服务。
表2-5 教师岗位购买四种基本模式
这四种模式各有利弊，我们可以按照教师岗位购买的制度设计中的六个方面的问题进行进一步的分析。
表2-6 教师岗位购买四种基本模式差异分析
如表2-6所示，这几个方案从购买者（中央和各级地方政府）的角度来看各有利弊。我们的建议是采取综合了这些基本模式优点的混合型的一套制度安排，核心要素是：
（1）由中央和省级政府共同分担资金，既保障充足性，又避免免费搭车问题。
（2）各省决定其岗位数量，由中央和省级共同出资。
（3）由中央统一招聘人才，向个人统一购买其服务，制订较为统一的激励机制和权益保障制度。
（4）由省级和地方政府进行服务过程中的管理。
从服务被购买者角度来说，保障充足的潜在人员供给十分重要。因此，构建合理的激励机制、吸引优秀人才是这一改革方案成功的关键。
激励机制是这一政府采购计划中一项重要的制度安排，能否借助有效的激励吸引全国的优秀人才投身西部地区的义务教育事业是整个计划成功的关键。本计划主要面向两类人群：高校毕业生和社会人员，后者主要是大城市里由于教师过剩而不得不提前退休的老师们。这两类人群的价值判断、人生规划、职业发展等存在诸多差异，因而对他们的激励机制也应有区别。此处，激励机制又可分为发展型激励和消费型激励，前者指有助于长远人生发展的激励，如户口优惠、职称评定优惠等，后者是着眼于当前消费需要的激励，如提供补贴、奖学金之类。下面就各种激励简要讨论。
对于大专或本科毕业生而言，他们面临两种选择：继续深造或者工作，前者需要参加专升本考试或者硕士研究生入学考试，后者面临着很长的职业发展道路，有一定的职业发展规划。鼓励这些学生投身西部教育事业，可有针对性地采取一定的激励。
这种制度在很多高校都有实施，如南京大学在每年的免试推荐研究生计划中划出一定名额用于“1+3”或“2+3”模式，支持志愿者赴西部服务；北京大学的志愿者在西部支教一年回校后可以享有推荐免试研究生资格。在当前考研竞争日趋激烈的形势下，这对很多毕业生来说是一种很强的发展型激励，非常具有吸引力，加以适当改进有可能移植到政府采购计划中来。但各高校接收推荐免试研究生的数量有限，接收这种特殊制度安排下的推荐免试研究生数量就更少了，所以这种激励制度不可能大规模实施。同时，在这样的激励制度安排下，这些毕业生终要回校攻读研究生，他们服务西部教育的时间不可能太长，1到2年比较可行。
《关于实施大学生志愿服务西部计划的通知》给参加西部计划的志愿者诸多政策支持，其中有一条即为“服务期满考核合格的，报考研究生给予加分，在同等条件下，优先录取，具体规定在当年的研究生招生政策中予以明确”
。各校给予的优惠力度不一，如南京大学规定“对服务期满考核合格且报考我校研究生者，可给予总分控制线降20分、单科控制线降10分录取”。这种制度也可以移植到政府采购计划中来，服务西部教育考核合格的人员参加专升本考试或研究生入学考试时给予加分。当然，这些人员的报考优惠能否落实、优惠的力度最终取决于高校的态度，需要相关部门与高校做好协调工作。
《关于实施大学生志愿服务西部计划的通知》规定：服务期满考核合格报考党政机关公务员的，可适当加分，同等条件下，应优先录用，具体规定由省级公务员考试录用主管机关在当年招考中予以明确。政府采购计划可参照制定类似的优惠制度。
虽然如今的户口相对于计划经济时期的功能已大大减弱，但在求职、办身份证、领结婚证、子女教育、社会保险等诸多方面，户口依然很重要，如拥有北京户口意味着拥有更多的便利、待遇和权益，很多高校毕业生为留京或进京、进沪等煞费苦心。如果这项政府采购计划能配套户口方面的优惠政策，对高校毕业生无疑是巨大的“诱惑”。目前户口管理依然很严格，尤其是大城市如北京上海的户口管理更加严格，所以这项激励制度的难度非常大。
《关于实施大学生志愿服务西部计划的通知》规定：服务期为1年、服务期满考核合格的，授予中国青年志愿服务铜奖奖章；服务期为2年、服务期满考核合格的，授予中国青年志愿服务银奖奖章；表现优秀的授予中国青年志愿服务金奖奖章；表现特别优秀的推荐参加中国青年五四奖章、中国十大杰出青年、中国十大杰出青年志愿者、国际青少年消除贫困奖等评选。荣誉奖章能为其日后人生发展增光添彩，若能参照制定相应的奖章授予制度，必能吸引和鼓励人员投身西部教育事业。
对于政府采购的这些教师，在评职称时可以参考《小学教师职务试行条例》适当放宽要求给予优惠。
上述部分优惠如授予奖章、职称评定优惠等对社会人员同样适用。同时，他们与高校毕业生有很大差别，还可有针对性地给予下述激励。
虽然个人住房贷款额增长迅猛，但广大住房消费者，特别是中低收入者买房还是相当困难，给予服务西部教育的人员以购房优惠具有很大吸引力，当然，这项激励的实施需要政府财政的大力支持。
子女上学是普通家庭最为操心的事，也是最大的一项开支。若能给予服务西部教育的人员的子女上学优惠，如减免学杂费、给予择校便利等，必能吸引很多人。
对于此项政府采购计划招聘的教师，工资可参照当地教师工资水平发放，同时给予补贴。《关于实施大学生志愿服务西部计划的通知》规定，对于参加大学生志愿服务西部计划的志愿者，中央财政给予必要的生活补贴（含交通补贴和人身意外伤害、住院医疗保险），其中生活补助每月600元/人（在西藏服务的，每月800元/人），交通补贴每年1000元/人（在西藏、新疆服务的，按国家有关规定另行确定）。政府采购计划可比照执行，具有很强的可行性，具体补贴额度看财政支持力度，补贴额越大激励越强。
为吸引高校毕业生投身西部教育事业，可参考国防奖学金的实施办法
设立教师奖学金，在他们求学期间给予资助，让他们毕业后到西部从教：
国防奖学金是为了鼓励和资助志愿从事国防事业的普通高等学校在校学生而设立的国家义务性奖学金。享受国防奖学金的学生，毕业后须按协议到军队工作。国防奖学金由学费、杂费和生活补助费三部分构成。
现标准为每人每学年5000元，今后将随着高校学费、杂费和市场物价的变化作相应调整。申请国防奖学金的学生自签订《国防奖学金协议书》，被批准为国防生后，开始享受国防奖学金。毕业入伍的国防生，在首次评授军衔、评任专业技术职务、确定专业技术等级以及住房等方面，与同期入军队院校学习的毕业学员同等对待。
也可以借鉴法国小学教师培养的制度安排
制定相应政策：
1989年法国对师范教育制度作出了重大改革，即专门设立教师培训学院（IUFM），取消了原有的师范学校和其他培训机构，其主要任务是培养中小学教师，培训在职教师和开展教育科研、教学研究。学生通过竞考取得教师培训学院的学习资格后，第一学年可享受政府发给的每年7万法郎的助学金补贴。第一学年考核合格升入第二学年学习，成为实习公务员，可以得到作为公务员教师正式工资的80%，并享受社会保险等待遇。结业后，成为正式小学教师，可获教师全薪，享受国家公务员待遇，在学区内选择工作。
部分家庭经济状况不佳的学生申请了国家助学贷款，对他们来说在毕业后工作三年内还清贷款有一定难度，这项政府采购计划可规定按照服务年限全额或部分抵偿助学贷款，这对部分学生是有吸引力的，但助学贷款一般是两万左右，激励强度不大。
一般来说，人们更注重长远的发展，所以发展型激励的效果会比消费型激励好，建议多设置发展型激励制度。