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刘明兴
教师工资制度是国家收入分配体制的一个组成部分，它与国家机关和其他事业单位工资体制关联在一起，对社会产生广泛影响。教师工资体制的改革关于不仅关系到教师工作积极性，影响到教育的质量，而且关乎社会的稳定和健康发展。
2015年初，中央政府为配合养老保险制度改革，同时为解决机关事业单位人员工资多年来未涨、基层人员待遇偏低的问题，国务院办公厅转发人社部和财政部《关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》（国办发[2015]3号），开始了新一轮的薪酬体制改革。三个实施方案分别是：一是公务员基本工资的调整，二是事业单位工作人员基本工资的调整，三是机关事业单位离退休人员待遇的调整。这次改革的重要举措是，将部分津贴补贴或绩效工资纳入基本工资，适当提高基本工资的比重，同时冻结规范性津贴补贴工资增长，规定各地各部门不能自行提高津贴补贴水平和调整津贴补贴标准。可以看出，本轮工资体制改革的原初着眼点是关注到社会对工资“不透明”的情绪，冻结规范津补贴，提高基本工资水平，将机关事业单位的薪酬置于阳光下，进而推动地区附加津贴制度改革。
随后，中央深改小组通过了“乡村教师支持计划”改革方案，并于2015年6月，由国务院办公厅印发了《乡村教师支持计划（2015—2020年）》。该计划采用“越往基层、越是艰苦、待遇越高”的工资激励机制来推动教师流动。
2015年，中央财政在完善城乡义务教育经费保障机制有关政策调整中，扩大“特岗计划”实施范围，将连片特困地区以外的省级扶贫开发工作重点县纳入政策覆盖范围。同时，提高特岗教师工资性标准。
以上做法沿袭着2006年第四次工资体制改革的做法，进一步提升基本工资中的岗位工资，通过艰边津贴（及新设立的乡镇工作补贴制度）等手段实现向基层倾斜、向经济欠发达地区倾斜，同时对地方发放津补贴的行为进行了严格的管控。
总的来看，近期出台的各项政策，围绕着保障与提高基本工资发放、清理规范各类津补贴来进行，对规范教师的工资标准、水平和结构产生了显著作用，但局限性也比较明显。
1.教师工资发放保障机制与工资正常增长机制之间的矛盾。以“提高基本工资占比”为切入点的改革方案，虽然强调了建立“工资正常增长机制”的重要性，却未能看到工资正常增长机制与中央财政为涨工资“买单”之间的矛盾，越是提高基本工资的占比，中央财政的保障压力越大，越是无法建立工资的正常增长机制。
2.集权化的工资管理体制与教师激励机制之间的矛盾。财政集权体制下，虽然保障了教师工资的正常发放，但未能解决当前教师工资激励机制中“绩效工资不绩效”问题。学校经费自主权的缺失使得绩效工资体制被虚化。
3.集权化的工资管理体制与教师群体维稳之间的矛盾。教师工资发放保障机制的建立，未能从根本上解决教师群体的稳定问题。伴随着财政投入的不断增加，教师与公务员工资刚性挂钩机制被强化，而教师群体的集体性抗争活动反而在不断加剧。
4.艰苦教师岗位津补贴制度难以因地制宜。绩效工资和艰边津贴制度的设计未能充分考虑县域内部学校艰苦岗位的差异性，而即将出台的乡镇工作补贴政策也无法有效解决此问题。尽管中央财政关于特岗教师专项资金政策的出台在一定程度上弥补了这一缺陷，但也使得教师工资体制的保障责任进一步形成了对中央财政的依赖。
总之，新一轮的教师工资体制改革方案并没有克服2006年改革中所面对的种种难题，其在中长期内的可持续性依然需要重新论证。
自新中国成立以来，机关事业单位的工资制度进行了多次改革，每次改革的宗旨都与当期所面临的实际问题密切相关。其中，1993年国务院发布《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革的通知》（国发〔1993〕79号），一方面对教师工资发放进行了职级工资制度改革，另一方面实行工资分权管理，实现了机关与事业单位的工资制度脱钩。这成为教师工资制度改革的历史分水岭。工资分权管理后，地方机关和事业单位可以灵活运用地区津贴制度调整本地区和单位的工资，事业单位的人员的收入水平开始越来越受到本单位各种事业性收入能力的影响。事业单位人员的收入水平与公务员工资的关系形成了非常复杂的局面。一些收费能力较强的事业单位（如重点学校），其人员的收入水平可能显著高于公务员；而收费能力较弱的事业单位，则可能连基本工资的发放都无法保障。故而，机关事业单位人员的工资收入差距不仅体现在地区和行政层级之间，即便是在同一个乡镇内部的不同单位之间也存在着差距。
不仅如此，在上述改革开始执行之后，1994年我国实行了分税制改革，财政体制的集权化加之宏观经济紧缩的影响，使得地方财政运转困难的问题日益凸显，部分地区农村基层的机关事业单位人员的工资发放缺乏保障的情况也越来越严重。另一方面，伴随着地区经济差距的逐步扩大，各种地方性津补贴占比逐渐上升，在工资收入的结构中基本工资占比倒挂的现象开始浮现，这意味着中央政府对于机关事业单位人员工资收入水平的政策调控能力开始衰退。其原因在于，自20世纪80年代以来，基本工资标准一直是由中央政府管控的，而各种津补贴则更多地是由地方政府根据本地的实际情况出台相应政策。
针对上述问题，自1997年开始，中央政府连续多次提高了机关事业单位人员的基本工资标准。为了确保工资政策的落实，中央财政在1999年决定针对中西部地区公务员基本工资的增资部分直接提供财力保障。随后，伴随着农村税费体制改革和“以县为主”改革，乡镇一级的公务员和农村基层事业单位人员的工资开始纳入县财政统发的机制。同时，中央财政不断加大对于县乡财政的补助力度，确保基层机关事业单位的正常运转。中央财政通过转移支付为实现财力下沉的政策努力还是非常见效的。自1999年至2009年之间，中国县级（包含乡镇）财政支出在全国财政支出的比重大约从30%提高到了45%。
在上述改革过程中，基层事业单位的财力保障状况得到了较为明显的改善。以义务教育部门为例，中央于2001年确立了在“国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制。同时，实施了农村教师工资县级统筹、义务教育“一费制”、农村贫困家庭中小学生“两免一补”等的教育财政改革措施，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围。伴随这一系列改革，农村公办教师工资的准时发放得到了保证。中央政府曾在1993年一度放松对于基层事业单位人员工资体制的管控，而随着上述这一系列财政体制改革，中央的管控再度被强化，且机关和事业单位人员工资之间的挂钩机制逐渐增强。
2006年，国务院、人事部发布了《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》（国人部发〔2006〕56号）、《关于印发〈事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法〉的通知》（国人部发〔2006〕59号）、以及《关于印发〈关于公务员工资制度改革和事业单位工作人员收入分配制度改革实施中的有关问题的意见〉的通知》（国人部发〔2006〕88号），开启了21世纪以来我国首次重大的机关事业单位薪酬体制改革。本次改革进一步加提升了级别工资在基本工资中所占的比重，并通过艰边津贴等手段实现了向基层倾斜、向经济欠发达地区倾斜的政策目标。并且，艰边津贴的发放全部由中央财政承担。中央政府在加强中西部地区基本工资发放保障机制的同时，清理规范了各项津补贴的发放。
自2008年以来，伴随着义务教育免费政策在城市和农村的全面实施，中央推行了教师绩效工资制度改革（《关于转发人社部、财政部、教育部关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》（国办发〔2008〕133号））。是次改革对教师的津补贴制度进行了规范（学校通过各项创收为教师发放津补贴、奖金的行为受到了更加严格的控制），同时提高了公办教师（特别是义务教育阶段的教师）的工资待遇，也使得教师工资与公务员工资之间的硬性挂钩机制被进一步强化。
改革之后，教师工资主要由基本工资、绩效工资以及津补贴三部分构成。基本工资包括岗位工资（代替原来的技术等级工资）、薪级工资（代替原来的津贴工资）以及教护工资（岗位工资+薪级工资的10%），基本工资标准由中央政府统一制订；绩效工资包括基础性绩效工资（占绩效工资70%）和奖励性绩效工资（占绩效工资30%），地方政府对于绩效工资的实发标准有一定自主权；津补贴的科目构成相对复杂，如艰边津贴属于全国统一标准的科目，但也包含许多地方政府自行设立的科目，故实发标准存在较大的地区差异；除此之外，改革之前就已经在发放的第十三个月工资（又称“奖金”，按照当年十二月份的月基本工资计发），部分地区在本次改革之后继续沿用旧体制作为独立工资科目发放，部分地区将之与绩效工资合并发放。
尽管2006年的改革对于规范各地区公务员工资的标准、水平和结构产生了显著作用，但其局限性也比较明显。在其运行的八年间，不仅无法建立正常的工资增长机制，基本工资标准也一直没有得到提高。同样，自2008年教师工资制度改革之后，教师的基本工资标准至2014年一直没有提高。机关事业单位人员的待遇水平再次回到了依靠地方政府提高津补贴的老路上。例如，部分地区在年终根据当地政府的工作目标责任制考核的结果，发放各种名目的绩效考核奖，其实等于变相提高公务员和教师的津补贴水平。
针对上述问题，新一轮的机关事业单位薪酬体制改革在思路与方向上存在多方面的争议。例如，是否继续以提高基本工资在收入中的占比为主要抓手？是否继续强化公务员和事业单位人员之间的刚性工资挂钩机制？中央财政是否应当继续强化对于工资发放的财力保障机制？工资正常增长机制一直无法建立起来的根本原因何在，又如何解决？事实上，如果这些问题得不到有效解决，那么新一轮的改革方案就难以取得长效性的成果。
2006年至2008年的机关事业单位薪酬体制改革重新加强了中央集权，在保障基本工资的发放、加强级别工资（薪级工资）的作用、清理规范各类津补贴的发放等方面，取得较大的成效，但该体制在实际运行中所面临的矛盾和问题同样非常尖锐。
20世纪90年代中后期，当时机关事业单位工资体制的突出问题是，落后地区特别是农村乡镇的公务员工资水平偏低，及时足额发放没有保障，而农村基层事业单位则出现了长期拖欠工资的严重问题。当前的矛盾却恰好相反，由于近年来的城镇化建设，大城市的生活成本迅速提高，来自一、二线城市的公务员、教师要求涨工资的呼声反而更强烈。
造成上述问题的直接原因是公务员和教师的基本工资标准连续多年没有提高。之所以会出现这一尴尬局面，首要的问题根植于集中统一的工资标准管理体制与地区经济发展不平衡之间的矛盾。在中央集权的管理体制下，决策部门需要考虑方方面面的因素，故而决策相对慎重，对于各种客观因素变化的政策反应也显得相对迟缓。
在实际操作中，由于施行全国统一的基本工资标准，国家统一调资时往往面临两难选择。如果增资幅度过大、频率过快，经济欠发达地区可能难以落实增资的政策；如果增资幅度过小、频率过慢，又可能难以应对经济发达地区的实际问题。其结果，不仅使得基本工资的正常调整机制难以真正建立，而且无论中央是否提高基本工资标准，地方政府都会自行出台各种津补贴和奖金政策，以缓解本地区机关事业单位人员要求涨工资的压力。
进而，中央政府被迫不断要对地方政府出台的各种津补贴政策进行清理规范。地方政府调整机关事业单位津补贴水准存在一定的“规律”，即教师比照公务员、低级别公务员比照高级别公务员。由于行政级别较高的政府公务员收入存在示范效应，中央政府一直严格控制中央本级、省级的公务员津补贴水平。同时，由于采取了同城同待遇的工资决定机制，中央政府的这一调控措施也直接影响了省会级城市所在地政府机关事业单位人员工资水平的提高。尽管中央政府的调控措施有效地缩小了地区之间的水平差距和行政层级之间的垂直压缩率，但也导致了大城市公务员、教师工资水平偏低的局面。
如果中央放松对于津补贴的管控，那么总体工资水平的地区差距和垂直差距必然会再次拉大，从而促使经济落后地区的基层政府形成提高基本工资的压力，最终演变成全面的涨薪压力。
按照现行财政体制，中西部地区调整公务员基本工资的新增支出全部由中央财政转移支付解决。1993年《中华人民共和国教师法》颁布以来，规定“教师的平均工资水平应当不低于或高于国家公务员的平均工资水平”，教师的基本工资与公务员存在刚性挂钩机制，中央财政实际上也在为中西部地区教师基本工资增资提供财力保障。尽管津补贴调整所需资金原则上由地方财政自行负担，但实际上，经济落后地区的津补贴发放同样依赖中央转移支付的支撑。也就是说，工资正常增长机制与中央财政保障能力之间存在矛盾。越是强化中央政府对于工资体制的集权，就越会加大中央财政的保障压力，也就越难以无法建立工资的正常增长机制。
现实中，除了军队武警、中小学教师、护士的基本工资标准以外，与公务员的基本工资挂钩的其他类别人员待遇标准还有多项，例如公检法、海关部门人员的津补贴等。因此，只要提高公务员和教师的基本工资标准，势必会产生连锁效应，财政的相应增资压力也不仅仅限于公务员和教师本身。而财政保障机制越是集权在中央，连锁反应就越强烈。
需要注意的是，2006年公务员绩效工资体制改革和2008年教师绩效工资体制改革其实是强化了中央财政保障机制的角色。该体制建立的背景是财政收入的增长率连续多年高于GDP增速。特别是2007年，中央和地方的财政收入增长率分别达到了34.7%和31.1%，超过GDP增速20多个百分点。然而，2013年中央财政收入的增速已经降到7.1%，2014年继续维持在这个低于GDP增速的水平上。2015年一季度，中央本级一般公共预算收入同口径同比下降了0.6%。
在财政增收局面日趋严峻的情况下，延续既往的政策思路，除非中央财政放弃原有的保障机制，否则持续增支压力很难承受。即便本轮改革可以提高工资待遇水平，也势必会陷入无力继续增资的局面，规范地方的各种津补贴的工作必将再次面临复杂的矛盾，重新陷入以往的困局。因此，如何理顺工资正常增长机制与工资发放财政保障机制的关系，是当前改革的关键所在。
教师工资体制改革显然不能仅仅着眼于提高教师群体的平均待遇水平，涨工资并不等于教师工作积极性的提高。虽然教师绩效工资体制在改革启动伊始就充分关注了教师激励机制的重要性，但是相应的机制设计在现实执行中却并不顺畅。本应依据绩效考核发放的奖励性工资部分往往只能采取平均分配的方式，激励机制被严重虚化。
一位黑龙江某县的教育局局长在访谈中表示，“地方上完全按照国家政策来落实绩效工资改革很困难，教师们不认可拿30%的绩效工资进行二次分配，觉得这是拿自己的钱去给别人发奖金”。
我们在走访河南的一所中职学校时发现，该校教师的奖励性绩效工资按照绩效考核结果分为三个等次发放，但是每个等次之间仅仅有10元钱的差距。我们在实地调查中发现，一些学校在对教师工资进行二次分配的时候，往往由于部分教师的抵制而流产，甚至得奖的教师迫于压力也会主动退还奖金。特别是在同一个地区内部，当部分学校施行平均分配时，其他原本打算执行绩效工资政策的学校也只能跟着一起搞平均主义。为此，部分地区的县区政府把教师的绩效工资集中起来，再根据考核结果进行统一发放，但却引起了全县多个学校教师的集体抵制。
云南省某县的教育局局长在与我们的交流中表现出了无奈的情绪，“最近教育局已经下文件要求各个学校不得对奖励性绩效工资进行二次分配，以免引起老师们的不满。”换言之，绩效工资体制改革不仅未能调动教师工作的积极性，还对于教师群体的稳定带来了不利影响。
教师薪酬制度中的激励机制与教师群体的稳定并不存在必然的矛盾。许多义务教育阶段的学校在分级办学的时代都采取了各种与教师收入水平挂钩的奖惩措施，只要业绩考核和奖惩制度合理，就不会引起教师的集体抗议。究其原因，这些奖惩措施的资金来源往往是学校的各种收费收入，而收费的水平取决于学校的办学质量。
绩效工资体制改革的基本背景是，义务教育免费政策在城市和农村全面实施，包括高中和中职在内的基础教育阶段学校的收费（或创收）政策都在日渐收紧，各级财政为学校所拨付的公用经费中一般也不容许给教师发放津补贴，因此学校的经费支配自主权普遍下降，对于教师收入的调解能力和激励机制的设计能力都严重削弱。一旦学校依赖财政拨款来进行奖惩，而拨款总额却与学校的办学质量无关，则奖惩制度在教师内部就难以执行。一个可以观察到的现象是，工资体制越集权，教师群体的攀比效应越强，越难以把财政拨款与教学质量挂钩。
尽管2008年的教师工资体制改革在实际效果上强化了教师与公务员的工资收入挂钩，但是教师毕竟不是公务员。如果二者在工资水平和结构上趋同化，则可能使得教师薪酬体制与教育工作的自身特点相背离。
例如，县政府给公务员发放的“改革性津补贴”（如公车改革补贴），往往忽视了教师群体；或者，县政府为了绕开上级政府对于薪酬标准的管控，采取发放工作目标绩效考核奖的方式变相提高公务员待遇，也没有把教师考虑进来。这些待遇差异已经经常诱发教师的集体性抗议。
迫于教师群体的压力，部分地区最终干脆把这两部分收入在公务员和教师群体中同步发放。我们在实地调查中发现，这两部分收入的总和在个别地区甚至已经明显高于基础性和奖励性绩效工资的合计水平，教师的平均待遇虽然提高，但是教师薪酬结构却进一步被扭曲。
不得不提的是，绩效工资体制改革让高中教师的处境十分尴尬。近年来，部分地区的高中因基建规模过大，已经陷入了债务困境。而针对高中的收费政策却在逐步收紧，这让教师的实际待遇水平难以提高。各地政府出台政策提高教师津补贴水平之时，对于高中教师，往往是只给政策、不给钱。如果部分高中财力不足，则高中教师与义务教育阶段教师的待遇差距会进一步缩小。
高中教师的待遇与义务教育阶段教师以及公务员相趋同，这实际上与我国高考激烈竞争的格局并不相容。为了防止高考成绩滑坡，许多地方政府又从本级财政中单列专项资金，由本级财政保障高三学生的补课费，根据高考升学情况重奖高三毕业班的优秀教师，等等。诚然，这种做法有其现实的合理性，但如何与绩效工资体制相衔接，又成为决策部门必须面对的难题。
相对于公务员而言，教师的薪酬体制改革面临的一个更加棘手的问题是，尽管教师的总体工资水平已经有了显著提高，且各级财政（特别是中央财政）的保障力度不断增强，但是教师群体的不稳定因素却有增无减。也即，并非“涨工资”就可以让教师安心工作。为了反思这一现象，我们需要大致回溯一下教师（主要是基础教育阶段教师）的各类维权抗争行动的历史演变特征。
自20世纪90年代以来，宏观经济的衰退和中央财政集权，导致许多地区的地方财政陷入困境，教师群体的维稳问题开始显现。其中最为突出的矛盾是，乡镇政府拖欠农村教师的工资导致的农村教师（既有公办教师也有代课教师）上访维权活动。不过，尽管类似现象在当时比较普遍，但是跨乡镇、跨县区的大规模教师群体性抗议事件并不多见。
例如，我们走访的乡镇学区中在当时也因拖欠工资（校长和教师工资都被拖欠）而出现赴地级市的集体性上访。上访行动以乡镇学区为基本单位（也主要是状告学校所在地的乡镇政府领导），派出了若干名教师代表，但走访本身并无过激行为，且学区教学秩序正常；再如，一些学校因欠发工资，教师在放学时带领学生围堵乡镇政府，但多个乡镇教师联合围堵县市政府的情况并不多见。
2002年之后，伴随着“以县为主”体制的确立，因拖欠工资引起的公办教师上访行动明显减少，教师维权行动主要集中在农村代课教师群体之中。但是，如果从教师群体性维权的发生频次、人数规模、跨乡镇乃至县区的串联程度、诉求对象的行政级别、举措的越轨化程度等方面进行对比，维稳的总体形势比2002年之前并没有好转。
第一，教育财政的集权化改革使得公办教师工资发放体制集中到了县级政府，这虽然确保了公办教师工资的正常发放，但是也导致代课教师相对公办教师的待遇差距进一步拉大，客观上刺激了代课教师的上访，且相关群体性上访行动的过激举措逐渐增多（如围堵县政府机关）。
第二，农村税费改革伊始，乡镇和农村学校的收费权被削弱，部分地区县财政（特别是中部地区的一些农业人口大县）不愿承担代课教师的工资，于是强行裁撤代课教师，这直接刺激了大量对抗性群体性事件的爆发。
第三，在县财政保吃饭、保运转压力加大的同时，西部地区的“普九”攻坚却要求增加教师数量。于是，一些地方领导通过临时招聘大中专毕业生的方式来补充师资。与农村代课教师一样，这些青年教师的心理不平衡感强烈，维权冲动更强于中老年的代课教师。一些县政府在招聘时会做出转正承诺，但最后难以兑现。当矛盾激化到一定程度，这些教师难免采取抗争性的手段。应当说，这一矛盾在“特岗教师”计划开始实施之后有所缓解，其代价则是提高了中央财政的保障压力。
另一个引发心理不平衡的原因是，同为编制内财政供养人员，许多地区的公办教师在县发工资后，与公务员待遇的差距依然存在。尽管基本工资的发放在教师和公务员之间已经采取了统一步调，但是公务员在各种津补贴上依然高于教师。类似诱因的维权行动在绩效工资体制改革之后迅速趋于蔓延。绩效工资体制改革在启动伊始就引起了全国性的教师抗议行动。此次抗议的诱因包括如下几方面：在中央颁布了绩效工资政策之后，各地区执行政策的步调并不一致，很多邻近县市的教师工资水平出现较大差异；在岗教师工资上涨的同时，地方财政的保障力度偏软，导致退休教师相对工资水平（替代率）下降；由于严控学校通过创收发放教师津补贴的做法，部分高中阶段的教师以及城市学校教师在改革之后实际收入水平不升反降。
这些问题引起部分教师的不满，诱发多个省份在岗教师和退休教师的集体性上访抗议活动。与此同时，各地区教师维稳问题的总体特征也发生了改变：
1）公办教师取代代课教师开始成为维权群体的主力；
2）在城市学校任教的教师代替农村教师成为抗争行动的领头羊；
3）越轨式群体性抗争行动呈现突发态势，而以往的教师维权一般都需要经历一定的过程，从合规的上访行动逐渐演变为越轨性抗争；
4）抗议活动往往是由高中教师策动，随后扩散到义务教育部门，乃至出现了全县内部许多学校全面罢课的局面。这种情况在2008年之前是非常罕见的；
5）教师在要求工资收入（主要是津补贴）与本地公务员刚性挂钩方面变得日益敏感；
6）跨地区的攀比、传染效应增强。教师对于临近地区教师待遇的变化逐渐更加敏感。群体性抗争行动在某一个地区出现后，邻近地区也会很快出现类似行动。
2009年至2010年，随着绩效工资在各地区的逐步落实，教师的群体性维权行动趋于缓和。近年来，教师的集体抗议行动又有再次抬头的趋势。特别是东部和中部地区的一些县市，接连不断地出现了县域内部乃至跨县的罢课、上访活动。更有甚者，在2014年，个别地区的公务员也出现了公开的讨薪维权活动，其中一些垂直管理的行政部门（如工商、国税、环保、司法）扮演了突出角色。例如，湖南省多个县市工商局的公务员抗议工资待遇过低，并围堵省工商局“讨薪”。
公办学校教师对于公务员的各种显性、隐性待遇变动都非常敏感，早已不限于账面工资的差异，甚至一些传闻也会引起教师群体的大规模抗议。例如，2013年5月，湖北洪湖市教师罢课、围堵县政府。其原因是，该县为了完成“教育投入实现4%”的达标任务，把财政资金在上级检查结束之后抽走，结果被传为挪用改善教师待遇款项。
集体罢课作为一种越轨式的抗争手段已经越来越普遍。罢课的同时，教师可能在校园内静坐示威，也可能直接去围堵政府，但越来越不愿意采取制度化的维权方式。自2014年下半年以来，少数省会一级城市的城区学校开始加入了罢课抗议的风潮，如济南、南昌、武汉、昆明等地。
地方政府面对教师抗争开始更趋向于采取“花钱买稳定”的办法，应对手段更加软化。在2015年年初，我们走访河南某县时，当地教师的维权尚处于网络动员的阶段，该县政府就立即出台政策提高教师的津补贴，以防止事态扩大。尽管“花钱买稳定”的办法在短期内有助于迅速平息事态，但在长期内却会刺激更多的抗议行动。
一种流行的看法是，中国人的思维习惯是“不患寡而患不均”，因此在体制内人员的收入水平相对高于社会平均收入水平的情况下，需要以集权化的办法尽量缩小体制内人员的收入差距（避免相互攀比），这样就可以达到体制内维稳的目标。但是，从过去10多年的政策实践来看，为何工资发放保障机制的强化并没有带来体制内财政供养人员的维稳效果？
实际上，财政供养人员的集体性上访抗议行动需要满足一定的前提条件，除了财政供养人员收入相对于社会平均收入的差距之外，体制内稳定还取决于以下三方面因素：首先是制订薪酬标准的行政集权程度，决策者的行政层级越高，名义上的工资标准越统一，矛盾可能越大；其次是财政供养人员收入来源结构，来源结构越单一，越依赖于预算内拨款，越容易促成跨单位、跨地区的维权行动；第三是基层事业单位负责人对本单位人员的控制能力与意愿，此点与体制外维稳的道理相似。这三方面因素直接影响了相关人员的集体行动能力。这里以义务教育部门为例来说明其中的逻辑关系。
首先，组织者若欲进行大范围的动员，需要参与者具有一致性的利益问题。就薪酬体制而言，财政供养人员的收入来源越多元化，此种动员就难以实施。税费改革前，尽管农村教师待遇普遍偏低，但由于财政、人事权力分散，公办教师或代课教师的收入水平、结构和聘用来源在学校内部和学校之间差异很大，那时候教师的个体诉求不容易统一起来，难以形成较大规模的集体行动。
当时，一些教学表现优秀的农村学校可以通过招收大量择校生来获取事业性收入，于是，第一线教学的骨干教师，奖金收入与远远高于工资收入。比如，2000年时湖北某县一名优秀的农村初中教师骨干各种收入总和可达每月2500元，相当于当时乡镇公务员账面工资的3倍。
伴随着农村税费体制改革、“以县为主”以及农村免杂费政策的实施，国家连续多次提高了公务员和教师的基本工资标准，并强化了农村教师工资发放的财力保障机制。改革使公办教师与公务员之间以及公办教师群体内部的工资收入差距逐步缩小，然而优质师资的收入却明显下降。同时，维稳的难度反而大幅增加。一旦县财政没有将公务员和教师的收入水平绝对拉平，就很容易形成全体教师的不满。
其次，决策机制越集中，越容易为维权活动制造“依法抗争”的借口，也越容易产生跨单位、跨区域的传染效应。例如，相当一段时间内，为解决农村师资不足，县政府、教育局、乡镇、乡镇学区、村委会或学校都聘用了代课教师，各自聘用的条件、时间都不相同。如果一些决策是由不同主体（乡镇政府、教育管理部门、学校、村委会）所做出的，那么谁出的政策，教师们就会去找谁解决问题。此时，即使发生上访活动，也会分散在不同地域单元之内，难以演变成跨地区的集体性行动。如果由县政府统一聘用或者解聘代课教师，或由省、市级财政统一出台政策解决代课教师的待遇问题，那么原本分散化的矛盾就会迅速集中起来。
同样，关于薪酬标准的决策机制越集中，就越容易引起矛盾。比如，中央出台某一个增发工资政策后，除非能在财力上给予充分保障，否则一旦地方没有全面落实，就很容易导致跨地区的抗议活动。在基层财政供养人口各种来自预算外收入的津补贴被严格控制的情况下，这个问题会变得尤为严重。2009年各地教师大范围维权活动就是因为这个原因。
再次，体制内维稳的政策效果与基层单位的自主权密切相关。在分级办学的教育管理体制下，基层各单位都有一定的财政自主权和人事管理权，因此更容易建立学校/学区层面的激励机制，包括津补贴发放和人事调动机制。相应地，基层单位的主要负责人也有一定的主观能动性和政策自主权去提升教学绩效及确保教师队伍稳定；针对某些不稳定因素，乡镇、县教育局和乡镇学区都会各自承担一部分责任，也就减缓了教师向更高行政单位上访的可能性，有利于把矛盾化解在基层；同时，越处于基层的单位，其行政权力越小，对上访活动的反应就越敏感，在自身财力许可的前提下更有积极性，也容易以更低成本来缓解矛盾。
但在现行集权体制下，基层学校的管理层对教师的激励和控制力都大幅削弱。校长本人的工作绩效也缺乏相应的奖励制度配套，干好干坏都一样，岗位自身的吸引力下降。与其为了维稳而去得罪教师，还不如辞职不干。一位来自中部县教育系统的干部向我们表示，各级财政近年来对于义务教育的投入力度不小，但是许多学校却出现了“学生不想学、教师不想教、校长不想当”的局面。基层维稳的防火墙一旦瓦解，各方面的矛盾就会迅速聚集，高级别政府其实很难应对。
相对于其他方面的财政支出来说，人员性经费支出的刚性更高，一旦处理不慎，便会迅速引起体制内的不稳定。随着公务员要求涨工资的压力日益攀升，事业单位人员的不稳定因素也必然加剧。在机关和事业单位工资刚性挂钩的格局之下，工资体制的改革必须要进行通盘考虑。
20世纪90年代末期以来，围绕财政供养人口的薪酬体制所进行的多次改革，均是以不断强化中央财政的保障压力为代价。在财政增收局面日趋严峻的情况下，除非中央财政放弃原有的保障机制，否则中央政府很难承受因工资体制集权化所带来的持续财政增支压力。为了应对财政支出刚性，中央势必会强化税收上缴的压力，或者通过增发货币来刺激经济。显然，这些做法既不利于基层的维稳，也不利于经济的复苏。在短期内，一旦中央政府采取“只出政策不出钱”的办法，只要地方政府落实不到位，将会直接刺激包括教师和公务员在内的财政供养人员的不满情绪。
就当前的形势而言，县域内部的各级各类教育教师群体都存在一些潜在的维稳风险。
第一，2015年中央新一轮薪酬体制改革启动的同时，地方政府已经着手大幅提高公务员和教师津补贴水平，津补贴的上涨先于基本工资上调。而调整津补贴的政策在各地间步骤不一致，省级政府没有对涨幅进行系统性的管理，地区间薪酬差距进一步拉大，中央本轮改革的目标（暂时冻结规范性津补贴、提高基本工资在薪酬中的占比、为地区附加津贴制度改革做好准备）已经陷入困局。
例如，我们走访某中部省份自治州的时候，该州州政府所在地的县级政府于年初大幅提高公务员和教师的津补贴，并刚性拉齐公务员和教师的薪酬水平，教师的薪酬涨幅一次性高达近3万元（全年合计）。这使得该县与周边县市的薪酬水平差距全面加大，而省级、州级政府无力进行管控，这显然制造了其他县市公务员和教师要求加薪的潜在压力。从这个意义上讲，教师抗议行动本身也已经开始推动异地公务员工资水平上涨。
第二，公务员和教师的社会保障体制并轨改革方案存在漏洞。首先，一些已经进行了多年改革试点的地区，机关事业单位人员在过往年度的社保缴费资金应当如何处理，尚没有形成一个完善的改革方案，这导致了地区间的不平衡问题。实际上，近期黑龙江肇东教师在维权诉求中就要求退还以往年度因改革试点而缴纳的社保费用；其次，社保并轨改革面对的另外一个难题是如何解决机关事业单位中大量编制外人员的社会保障问题。显然，并轨改革会加剧编制内外人员的攀比效应。
第三，部分地区的高中因基建规模过大，已经陷入了债务困境。而针对高中的收费政策却在逐步收紧，择校费按照有关部门的要求将于本年内彻底取消。特别是自去年以来，各地政府较为普遍地提高了基础教育阶段教师的津补贴水平，但是对于高中教师，往往都是给政策、不给钱。如果部分高中财力不足，则高中教师的待遇与义教阶段教师将会进一步缩小；部分高中迫于财务压力，强行裁撤代课教师，这也直接刺激了教师群体的不稳定因素。
第四，近年来政府投资新建了大量的公办幼儿园，学前阶段教师的规模增长很快。但是，公办幼儿园在基建完成之后，教师编制和人员性经费投入非常短缺，以低工资大量雇佣代课教师成为解决这一矛盾的主要手段。公办园的年轻代课教师之所以在短期内能够忍受低工资，是因为大家存在能够转正为编制内教师的期望，一旦期望落空，要么辞职，要么便可能被卷入抗争活动。
第五，随着经济的下行，一些民办学校的财务状况出现了问题，投资方发不出足额教师工资，甚至无力继续办学。由此诱发的教师讨薪，或者教师要求学校回归公办的请愿活动，将会日渐增多。
为了应对上述政治风险，新一轮的教师薪酬体制改革需要考虑到财政供养人员的集体性抗议行动的内在机理。决策部门不应继续强化过往的政策思路，而有必要考虑对事业单位的薪酬制度进行市场化导向的改革，增加基层单位的自主权和工资水平的灵活度。概括而言，建立适应市场经济要求的薪酬体制要把握十六字原则：中央调控、省级统筹、弹性管理、科学增长。
第一，中央政府应逐步放弃对于基本工资的全国统一标准，改为对于地区间的总体薪酬差距进行“限高、托低、稳中”的调控，基本工资标准管控权则以省级统筹为基础向地方分权。同时，薪酬内部结构如基本工资与津补贴比例的调整权也下放到地方，并增强基层单位负责人对津补贴和奖金发放的自主权限。
在分权的架构下，中央政府的监管重点放在省会一级城市之间的工资水平差距调整之上，并对省内各县市工资水平的差距范围提出要求。在中央政策框定的范围之内，省级政府出台适合本省情况的政策细则。比如，省政府拟提高省直机关事业单位的工资水平，那么就必须负担下属各县市工资水平上调的责任，防止不同行政层级之间的工资水平差异加剧。
第二，中央简政放权的基础是省级政府的统筹能力。财政部部长楼继伟在《建立现代财政制度》一书中指出：“根据事权和支出责任，在法规明确规定前提下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的责任，建立健全省以下转移支付制度。”
因此，薪酬体制改革应与中央转移支付体制改革同步推进，并与县级财力保障机制充分衔接起来。也即，如果部分县市的机关事业单位工资水平与省会城市差距未能达到规定水平，则中央财政将扣减对于省级财政的转移支付或者税收返还，直接补助给相关县市。同理，如果地方的工资水平超过了中央的规定，则可以使用行政措施与财政激励手段相结合的方式加以规范。
在这个政策机制中，薪酬标准（乃至各项公共支出的标准）及浮动区间的核定、实施与监管需要多个中央部委的共同参与、配合，防止地方政府与部委之间形成共谋一起争夺中央财力的被动局面，这是逐步建立健全省级统筹体制的重要基础。
第三，中央对于各地区工资收入水平的宏观调控，应当基于机关事业单位的地区平均水平差异，而不是事无巨细地去干预具体部门、具体岗位的薪酬标准差异。例如，地方政府如果认为本地区的某些类型的岗位应当支付高于平均水平的工资（例如，一些工作条件艰苦的岗位、工作量强度大的岗位或者危险性强的岗位），只要不对整个区域的平均工资水平造成较大的影响，中央政府原则上给予地方自主权。
实际上，体制内维稳压力的上升会显著减缓中央对于工资水平的调控能力。例如，在本轮工资体制改革伊始，中央政府意图在冻结规范性津补贴的同时，先提高基本工资水平，再推动地区附加津贴制度改革，但是在教师抗议风潮的压力之下，地方政府被迫迅速提高了本地机关事业单位的津补贴水平，这样强制冻结津补贴的政策就无法落实了。
问题在于，类似“花钱买稳定”式的涨工资势必加剧薪酬体制的攀比效应和平均主义倾向，财政增资的结果也无法提高财政供养人员的工作积极性。因此，分权化的薪酬体制有助于抑制盲目攀比的心理，进而才能够确保基于工资调查的正常增资机制的建立。
第四，教师与公务员工资的挂钩机制在短期内很难取消，但可以做软化处理，这需要通过增强基层事业单位的经费自主权来实现的。首先，政府要区分哪些公共服务是基本公共服务，哪些不是，对于已经超出了政府财力保障范围的公共服务，可以容许事业单位通过多渠道筹资来弥补财政投入的不足；其次，对于尚保留的学校收费项目（如高中阶段的学费），应当赋予学校一定的自主定价权，以实现收费标准和学校教育质量之间的市场化关联；再次，公办学校对于公用经费和预算外收入应当具有一定的自主支配权，用以对教师的收入进行微调。
一种意见强调，公办学校开设收费项目或者提高收费标准，将引起社会公众的不满情绪，诱发新的不稳定因素。而事实上，学校所面对的社会维稳压力其实主要是源于学校安全事件，而并非收费问题。从另一个角度上讲，增强学校对于教师收入的调解能力和激励机制设计能力，也可以扭转“绩效工资不绩效”的被动局面，反而有利于减缓教师群体的不稳定因素。
第五，保留学校对于薪酬水平的微调权，也为上级行政部门从宏观上调整工资标准提供了一扇观测窗口，否则基于工资调查的正常增资机制很难操作。对于决策部门来说，调整基本工资和津补贴标准需要综合考虑来自工资调查的市场信息以及基层单位的意见和诉求。学校对于教师收入的微调信息有助于决策部门判断工资调整标准的真实压力变化。比如，当课时津贴、班主任津贴的上浮频率快于绩效奖金，且类似现象在多个地区的学校同时出现的时候，就说明基层调薪的压力在增大。
20世纪80年代以来，许多县市（包括经济发达地区）为鼓励教师到农村艰苦学校任教，在本地区采取了浮动工资制，使在农村艰苦学校任教的教师享受更高的待遇。例如，对于农村教师上浮一级工资，对于偏远农村学校教师上浮两级工资。当然，类似政策的严重缺陷在于，往往只针对公办教师，代课教师无法享受。然而，在2008年教师绩效工资体制改革之后，为了与绩效工资体制接轨，类似向农村倾斜的地方性教师待遇政策在许多地区都被取消，因为绩效工资体制本身并没有考虑到县域内部艰苦岗位补贴的设置。
2006年，中央出台了艰边津贴政策，主要设置在县级的水平之上，没有考虑到县域内部的差距。此外，艰边津贴标准主要是向西部高寒地区和少数民族地区倾斜，中部县市基本没有享受该项政策。加之中央对西部地区提供大量财政补助，而中部县市则多半靠自身财力负担地方教育人员性经费投入，结果导致中部一些县市的农村教师待遇反而低于西部，其农村教学岗位更难以吸引优秀人才任教。
为了解决上述问题，一个通行的办法是，逐步采取以每个学校为基础的将正在找工作的教师与教学岗位匹配起来的机制，对于不同学校的岗位制订不同的补贴和收入标准，避免教师总量过剩而贫困偏远学校严重缺编的问题愈演愈烈。应该设立县域内部的艰苦岗位教师补贴，并且补贴盯住岗位，不再区分在这些岗位上工作的究竟是公办教师还是代课教师。相对于城区，农村教师的岗位补贴可以初步分成四类标准：近郊区、农村川区、浅山区、深山区。划分的具体办法需要通盘考虑距离县城的距离、山区的海拔高度以及是否靠近交通干线等因素。补贴应当包括伙食、交通、通信补助等方面的内容。例如，倘若农村学校无法为教师提供必要的流转住房，那么该项补助则应当适度提高。
上述政策框架虽然简单，但在现实的执行中却会遇到各种问题：1）由于上述政策在实施细节上比较复杂，需要因地制宜，故而在补贴标准的制订上只能采取分权化的模式。问题是，如果在分权化的模式下，地方政府以财力不足为借口不愿意出台相关政策，怎么办？2）如果中央采取集权的方式出台政策标准，那么不同地区的标准应该有多大的差异？如果中央仅规定最高的标准，而在发达地区该标准水平无法满足现实的要求，怎么办？3）如果中央出台政策标准，那么财力保障机制如何设计？如果中央“只出政策不出钱”，那么政策在落实的过程就可能被虚化；或者，由于地方不执行中央的政策标准，引起教师的抗议，又如何处理？4）在农村工作的机关事业单位人员众多，并不仅限于教师。如果为农村教师发放补贴，那么对其他类别的财政供养人口产生攀比效应，怎么处理？
自2013年起，各地政府开始陆续推行农村艰苦学校教师岗位补贴政策。在本次改革中，中央政府改变了2006年艰边津贴政策的设计框架，改由地方政府自行出台政策，而中央财政针对地方实施情况给予奖补。这个分权化政策的出台，带来的效果是多方面的。
首先，地方政府执行政策的情况存在很大差异，没有施行该政策的县市不在少数。中西部地区各省级政府对于落实中央政策的积极性也有较大差异，如仅仅依靠中央资金对县市进行奖励，省本级不出钱，这也是造成县市积极性不高的一个重要原因。
其次，由于是分权化的实施，政策在执行过程中并没有直接引起教师群体（或者其他类别在农村地区工作的财政供养人员）的显著不稳定因素。执行或者不执行的地区，均表现得较为平稳，没有明显出现跨地区、跨部门的攀比效应。
例如，有些县为了防止艰苦岗位教师津贴政策引起农村机关事业单位的攀比，规定只有在一些偏远村小、教学点任教的教师才享受这一政策，而在乡镇政府所在地的学校就不享受此项政策。但也有一些地区，统一执行了乡镇工作津贴制度，并没有对教师给予特殊照顾。
2013年的政策实践的启示是，分权化的模式在维稳风险控制方面的确起到了作用，也没有给中央财政背上沉重的包袱。该政策在部分县市并没有被执行，这说明单纯依赖中央财政奖补的效力还是有限，只有将中央财政奖补与省级统筹体制相结合，才能确保分权化薪酬体制改革模式最大限度地达成中央的政策目标。
2015年，中央政府在本轮工资体制改革中出台了乡镇工作补贴制度。按照人社部门的公开表态，该项改革的意义在于“落实中央加强基层干部队伍建设的要求，为稳定基层工作队伍，鼓励人员向基层流动，通过建立乡镇工作补贴制度，适当提高乡镇机关事业单位工作人员的工资待遇”。
此次乡镇工作补贴制度改革不仅需要考虑到前文所提及的问题，也需要考虑与地方政府现行的农村艰苦岗位补贴政策相衔接。目前，部分地区已经执行农村艰苦学校教师岗位补贴，或者已经把此项政策覆盖面扩大到了农村基层政府公务员薪酬制度的层面上，那么中央所制订的标准如果过低（低于地方已经施行的标准），那么地方恐怕难以调低既定标准；如果中央的标准制订的水平过高，那么谁又来提供相应的财力保障？
必须要注意的是，部分省份在2014年已经出台了本省的乡镇工作补贴制度，而没有执行乡村学校艰苦岗位补贴。这反映了两方面的问题：一是部分省份认为，单方面执行针对教师的艰苦岗位补贴，将会引起其他农村机关事业单位人员的攀比，需要执行统一政策；二是这些省份表现出了对本省机关事业单位的薪酬体制进行政策统筹的积极性，但这还不是一个普遍现象。
从执行乡镇工作补贴的省份来看，政策还是采取对农村地区一刀切的办法，没有考虑到农村地区内部所存在的差异。也就是说，即便是在省级统筹的体制之下，县级政府的政策自主权依然是非常必要的。
互联网教育技术革命不仅会引起教育方式的变革，而且会对教师的人事管理体制和薪酬机制造成重要的影响。互联网教育的兴起将会使得教育教学在方式方法上突破传统的学校边界，在线课程提供商、教师和学生之间的交流互动会变得更加丰富多样。显然，在线教育与受教育者之间的沟通不能替代课堂任课教师的工作，也只有更加充分地发挥任课教师的积极性，在线教育的功效才能发挥出来。因此，对于在线教育提供商来说，其与公办学校之间的合作是互联网教育全面发展的重要基石。
为了实现这个目的，在线教育提供商必须为使用网络终端的任课教师提供相应的激励机制。例如，目前一些在线教育提供商已经在许多公办学校（目前主要在高校层面）建立了由任课教师组成的“俱乐部”，并尝试各种方案（包括经济上的激励机制）以便调动任课教师参与的积极性。一个更加大胆的构想是，在线教育提供商可以为各个学校“俱乐部”的骨干教师提供期权激励计划。这对于教师薪酬体制而言是一场革命。
必须要指出的是，多年以来，各级政府一直尝试通过远程教学、在线教学等技术手段改变偏远地区薄弱学校的教学水平，但实际效果不佳，大量的软硬件设施处于闲置状态。为了实现既定的政策目标，有必要采取更为灵活的政策支持手段，将新兴的在线教育模式引入薄弱学校的课堂，而其中教师薪酬体制的市场化接轨将无疑是一个关键性的助力环节。例如，偏远学校可以考虑在公用经费中支出一定额度来购买互联网教育服务，而在线教育公司则可以为任课教师发放奖金。
诚然，教育技术的变革正在改变公办、民办教育之间的体制机制关系，“混合产权结构”既可以在学校层面出现，也可以在班级、课堂和教师层面出现。从长远计，新一轮的教师薪酬体制改革必须要充分考虑到这一变局的挑战。
综上所述，我们认为，当前的教师薪酬体制改革沿袭了以往的改革思路，不利于解决当前教师工资制度的核心矛盾和突出问题。当前由教师工资制度带来的各种问题，包括集中统一的工资制度与地区经济发展不平衡之间的矛盾，工资正常增长机制与工资发放财政保障机制的冲突，以及教师队伍的不稳定因素等。面对当前经济下滑的情形，教师薪酬体制改革需要对事业单位的薪酬制度进行市场化导向的改革，增加基层单位的自主权和工资水平的灵活度。概括而言，建立适应市场经济要求的薪酬体制要把握十六字原则：中央调控、省级统筹、弹性管理、科学增长。即，工资标准制定权限适度分权，不同地区的工资水平由地方政府根据本地的实际情况来定；工资发放财政保障机制从中央统筹，转变为省级统筹；通过增强基层事业单位的经费自主权，实现教师与公务员工资的挂钩机制的软化处理；给予学校对于薪酬水平的微调权，有助于决策部门判断工资调整标准的真实压力变化。中央政府针对教师工资水平的地区差异和垂直差距以及财政保障状况，建立综合性宏观调控机制；同时，关注教育技术革命给教师薪酬体制带来的机遇与挑战。