二、超特大城市问题背后的机理

上述问题和病症的存在，严重制约了超特大城市的经济增长和可持续发展潜力。究其根源，主要可归因于人口规模激增、密度过高、市场失灵、政府治理低效等。一定的人口规模是超特大城市形成的基础，为产业发展带来了源源不断的新增劳动力，促进了区域经济增长。然而同时随着城市人口无限制增长和人员结构的失衡，交通拥堵、资源短缺、环境污染和贫富差距等由人口引发的弊端逐一暴露出来，人口规模为城市经济带来的集聚效应逐渐被其产生的拥挤和外部性所替代，呈现“规模不经济”等状态（王俊、李佐军,2014）。

（一）人口规模与密度激增、结构失衡是“通病”根源

人口规模和密度的快速增长，使得超特大城市有限的资源和公共设施超负荷运转，继而诱发各类经济、生态和社会问题，是城市病的“原罪”；而人口结构调整不当更会制约城市经济的可持续发展。据国家统计局相关数据显示，中国城镇人口正以每年2000万左右的速度增长，城市面临着前所未有的拥挤状况。这种现象在超特大城市尤为明显，从中国超大城市近6年的常住人口数据来看（见表1-1），各城市人口均呈现逐年上升趋势，有3座城市的增长幅度在30%以上。特大城市的人口数量也整体上扬，但涨幅较超大城市相对较低，自2010年第六次全国人口普查后，近6年来人口涨幅最高的特大城市是沈阳（涨幅14.66%），其次是成都，涨幅为10.36%。

与规模相比，人口密度能够更直观地反映城市有限区域内承载的相对人口数量。从2016年中国超特大城市的人口密度情况来看（见图1-2），除香港特别行政区外，人口密度最高的为深圳市，平均每平方千米有5689.45个人，是世界第5大人口密集城市。上海紧随其后，其人口密度为3833.76人/km 2 ，排世界第10位。由于城市的空间范围差异，人口规模与密度间排序也存在一定差别：珠江三角洲地区城市人口密度最高，如香港特别行政区、东莞和汕头等特大城市的人口规模均排在前列，而重庆、天津、北京等超大城市排位则相对靠后。当人口规模和密度增长超过资源负荷时，城市规模反而会倾向于萎缩（周海春、许江萍,2001）。因此从土地和自然资源承载力的角度而言，某些特大城市的生态问题和社会矛盾可能更为严峻。

除规模与密度外，人口结构也关系到城市经济和高新技术产业的发展活力。城市规模的长期发展和扩大取决于人口教育水平的高低，但中国超特大城市大多通过劳动密集型产业吸引大量外来劳动力进入，却对高新科技人才的吸引不足（Henderson and Wang,2004）。与获得就业机会改善收入水平的一般劳动力不同，具有高学历、高创新能力的人才则往往追求更好的就业机会和更舒适的居住环境（温婷 等,2014）。随着这些超特大城市人口过度集聚，公共设施、交通与资源环境方面的拥挤效应对高端人才形成分散力，加之其他中小城市的人才引进政策的激励效应，使得这些超特大城市的人才在慢慢流失，人口结构失衡。

（二）资源环境问题是追求经济增长的外部性代价

推动经济可持续发展是每个超特大城市管理者的愿景，然而一味追求经济增长的发展模式，使得具有市场外部性的环境与资源问题往往被忽视，收入差距更会诱发社会矛盾。由经济增长所引发的城市问题是双重的。一方面，经济发展需耗减大量资源并排出废弃物。市场经济体制下追求效益最大化而忽视生态外部性资源的有限性，使城市资源耗减，导致土地价格和物价上升；过大的城市规模使社会成本上升，多产业的污染排放使得城市环境承载压力增大，环境污染事件频发，限制了城市的经济发展和吸纳人口能力。另一方面，经济的增长继而吸引了人口和产业集聚，又进一步为城市原本有限的自然和公共资源增加了承载压力。当经济增长所带来的聚集收益无法覆盖人口增加所导致的拥挤成本时，原本被规模经济增长所掩盖的城市资源稀缺、公共设施拥堵以及环境污染等问题也继而逐一暴露出来，城市呈规模不经济的发展状况，导致社会福利损失，净效益下降（王小鲁、夏小林,1999;肖文、王平,2011）；城市中集聚的人口由于收入、职位的差异所产生的贫富差距，更会诱发治安安全、非正规社区等社会问题。

城市经济增长的代价也具有外溢性，导致区域公共资源的大量浪费。临近的超特大城市由于功能与服务辐射区域交叠，为争夺资源和优质产业而形成竞争与博弈关系，引致招商引资的无序竞争和资源浪费，大都市区域整体发展低效。如北京、天津利用区位和资源优势，在金融服务后台、电子、医药等方面均与邻近地区展开项目争夺，形成逐底竞争；珠江三角洲是超特大城市密集区，包括香港、澳门在内，不到200公里直径范围就有香港、广州、深圳、澳门及珠海5个机场，其中4个是国际机场；深圳港的建设已对香港港形成巨大冲击，但广州、东莞的“南沙大港”和虎门港仍在投建中，珠海也将建设港口纳入城市规划中，形成公共设施上的竞争与资源浪费（吴唯佳,2009）。因此，超特大城市目前的资源与环境问题，是经济发展的代价。

（三）政府政策导向是城市问题产生的动因

除市场因素外，城市的规划与发展离不开政策的激励和引导，它既是市场失灵时的控制手段，更是调节城市规模的工具。在市场经济体制下，规模经济与集聚不是城市规模增长绝对有力的诱因，行政干预、制度的缺陷都会引发城市规模过快扩张、资源短缺等问题（Ades and Glaeser,1995;Au and Hender-son,2006）。在大力发展生产力的中央政府战略指导下，地方政府均以追求经济效益为主要政策导向，将精力和政策导向的重心聚焦于经济建设和政绩上，而牺牲了对公共设施建设、生态效益和社会效益等维度的维系。地方政府为追求在职期间的政绩，通过卖地建楼，推进制造、工业等产业园建立，实现对城市整体经济和财政收入的快速有效提高（曾广宇、王胜泉,2005）；而公众则希望获得就业机会和舒适的生活环境，享受城市优厚的公共设施。这种政府与公众目标的偏差，使得政府在城市人口规模增长与结构失衡时未进行及时、有效疏解，导致房价激增；为追求经济增长而忽略公共设施及城市环境等方面的财政投入，对贫富差距、失业等问题关注不足，以致侧面助长了非正规社区、犯罪等社会问题。

（四）政府治理失灵与低效是城市问题恶化的内因

Henderson（2009）曾指出中国大城市的人口集聚主要在于政策原因。在中国的政治体制下，中央和地方政府行为对城市的影响极为深远，因而中国超特大城市问题的恶化与政府决策失灵、行为低效息息相关。在城市问题发生并被甄别的条件下，政府由于内部存在统筹协调不够、职责不清、督促检查不力和措施不落实等问题，使得制定的相关政策并未达到预想的治理结果：有的在实践中由于上传下达存在滞后性；有的过于强制，管理观念不够人性化、手段相对落后低效，如北京市为缓解城市人口压力、减少突发事故发生概率，开展安全隐患大排查大清理大整治专项行动，对居住在有安全隐患地区的人口进行强制性清理，虽然短期内可以减少“城中村”、乱搭乱建等现象，但从长期看却无法限制这些人口的回流和空间转移，更减少了城市建设、服务等基础行业的主要劳动力，制约了城市经济的增长；有的由于部门之间职能或权责的重叠而导致治理低效或发生“寻租”现象，如房地产市场由于政府政绩观与房地产商的利益观存在相互满足的合作解，因而产生“政企关系”诱发“寻租”行为，侧面助长了城市房价的恶性增长，社会总福利水平下降。 H5wGHkV3zuHt7BudYhG3/5vA1dDROtVQG3YB1JjT2vLxt75pgrglT7Kn9kv83lN2