一、超特大城市现状及问题

改革开放以来，由自然禀赋和人口集聚形成的中国超特大城市的经济得到飞速发展，城市居民的生活水平也得到显著提高。2017年中国18个超特大城市GDP总计24.65亿元，同比增长9.62%，产值贡献占到全国的33.15%。然而在获得这一辉煌成绩的同时，与国际化大都市相似，一些经济、社会、环境、政治和文化等方面的问题也随之暴露出来：交通拥堵、贫困失业、房价攀升、环境污染、治安问题、资源短缺等逐渐成为中国超特大城市普遍存在的通病（倪鹏飞,2001;焦晓云,2015）。

（一）经济问题

经济问题是与城市经济增长相伴相生的。超特大城市的经济问题主要指在超特大城市治理过程中所遇到的，对城市宏观经济发展和居民生活改善产生抑制效应的现象和困境，如房价激增、贫困失业、产业结构失衡等。

1.城市房价大幅攀升

房价激增是各国大都市在人口聚集到一定程度时普遍面临的问题。据全球地产代理及物业顾问公司莱坊（Knight Frank）2016年发布的《全球城市报告》显示，自2008年金融危机以来，美国大都市区（如纽约、洛杉矶等）房地产市场呈井喷式暴涨；英国伦敦的房价除因市场供需而使价格提升外，来自中东和亚洲的房地产投机者人为炒高市中心房价，使得市区内产生许多“无人区”。高额的房价使得大量中低收入家庭无法支付城市房价，而不得不居住于通勤成本较高的城市边缘。在中国，房价可谓是困扰超特大城市工薪阶层的最大难题。在全国房价最高的35个城市中，超特大城市就占到11个。其中，深圳是房价最高的城市，同时也具有最高的房价收入比,2017年新房平均成交价格为57348元/m 2 ，房价收入比为39.64;上海新房平均成交价格为47865元/m 2 ，房价收入比为27.98 ^[1] ，这一数据已超过20世纪80年代时房地产市场极度泡沫的东京。

2.城市内部产业结构失衡

城市产业结构单一，往往影响城市长期增长动力。墨西哥城是典型的工业产业主导城市，化工产品、汽车、无线电等创造了该市56.4%的经济产出。然而当前由于主导产业单一、缺乏新兴产业集群，使其生产总值低于全国平均水平（段霞,2012）。19至20世纪，美国著名“汽车城”底特律凭借紧邻五大湖区的地理优势，依靠当地优厚的禀赋条件，逐步形成了庞大的汽车工业体系，城市规模得到快速扩张，汽车产量一度占据美国的80%和世界的70%。然而，随着汽车生产规模化程度越来越高，行业竞争日益激烈，过于单一的城市产业结构使得底特律的产业利润被大幅压缩，继而引发就业骤减、财政收支失衡、治安环境恶化等一系列问题，最终以高达185亿美元的债务宣布破产（刘翰波,2015）。

中国超特大城市主要集中在东部地区，大多遵循先人口城市化，后制度、经济城市化的城市发展模式，依托便利的交通运输和禀赋条件，拉动了当地经济和就业。然而近年来，随着高新技术发展和工业产值日趋饱和，以工业、运输业为主的特大城市产业结构相对单一等问题，工业产值的驱动力不足，使一些原本由工业产业集聚带动实现兴起和繁荣的超特大城市，在当今信息技术高速发展的时代背景下，经济发展的后续动力明显不足。如成都、哈尔滨等工业占比较大的城市，对创新人才的吸引力也相当有限，在一定程度上制约了城市经济的可持续发展。如图1-1,以成都为例,2015年成都第一、第二、第三产业生产总值所占比重分别为3%、44%和53%，较2010年第二产业产值比重增加7个百分点，而第三产业产值比重并未发生明显变动。其中，金融行业、高新技术产业等服务类行业贡献率并未增加，且低端批发和零售产业占比较高，经济增加值仍以工业、制造业等过剩产能拉动，可持续发展动力不足（陆小成,2016）。

（二）社会问题

经济问题的产生直接制约了超特大城市的可持续发展和生产力的提高，而城市运营过程中所暴露的社会问题，则可能导致社会治安的不稳定和居民生活满意度的降低。激增的人口数量给有限的城市空间带来巨大压力，外来人口的不断涌入使城市原本有限的自然和公共资源更为紧俏，治安、教育、交通、基础设施等关系到城市居民生活舒适性的各个环节所暴露的问题将影响城市的综合竞争力。

1.城市治安安全问题

安全关系到城市的稳定和居民生活的幸福程度，是超特大城市治理过程中需关注的首要问题。超特大城市人口密集，人员结构复杂，由此引发的治安安全问题令人深思。芝加哥是人口规模和GDP均居美国第3位的东海岸大都市，但在经济迅猛发展的同时，诸多社会和阶级矛盾也随之而来。在这些城市内部，枪击和抢劫事件时有发生，成为萦绕在这座世界级大都市的“阳光下的阴影”。芝加哥一直是美国犯罪率排名前25的城市,2016年平均犯罪率每10万人1106起，虽然近几年城市治安较20世纪90年代初期稍有好转，但仍是全美平均犯罪率（犯罪率每10万人386.3起）的2.86倍 。在中国超特大城市，虽然类似犯罪、枪击这类暴力事件发生较少，但由人口拥堵、违章搭建引起的重大事故却依然触目惊心。如2014年跨年夜上海外滩踩踏事件，共造成36人死亡,49人受伤 ，人口密度过高、城市治安与应急管理经验不足等问题一并暴露。2017年，北京大兴区发生重大火灾事故，造成19人死亡,8人受伤，其后排查发现，起火原因系人员密集和违章搭建，而北京具有类似安全隐患的地区竟超25000处（戴轩,2017）。

2.贫富差距及失业问题

在超特大城市经济高速增长、各大行业繁荣发展的背后，由于产业、职位差异所导致的收入差异也在不断加剧。即使是在纽约、芝加哥这些世界级繁华大都市区内，也存在着贫穷、低收入群体，为获得谋生的工作和便宜的房租集聚在“贫民窟”中。据美国官方数据统计,2016年纽约的贫困率为31.6%，芝加哥为22.3%（UN-Habitat,2016），均高于全美同年平均水平。在纽约的布朗克斯区，有44%的居民生活在贫困线以下（石中玉,2015）；市内最富裕的5%家庭收入是最贫穷的20%家庭收入的88倍（Holland,2014）。与纽约、芝加哥的“贫民窟”相似，在中国超特大城市内部也形成了“棚户区”“城中村”等非正规社区。大量外来人口受到价格机制、制度政策等各方面限制而无法获得正规房屋，但又为获得城市多元就业机会和优厚收入而聚集在城市的非正规社区（任成好，2016）。虽然一些城市政府通过各类手段企图清除这些非正规社区，但大多以失败告终。因为这些手段只是改变了其空间区位和居住密度，清理出来的低收入人口会被迫迁到其他地方，而城市中非正规社区数量不会减少（丁成日,2015）。

3.公共设施与资源分布不均

与其他国家相比，得益于相关法律的限制，中国超特大城市社会治安隐患相对较轻，但在教育和基础设施等方面的社会问题则较为严峻。作为政府公共设施投资的来源，传统的财政体制无论是以财政收入和支出责任划分，还是财政转移制度设计，均是假定人口不流动前提下以辖区户籍人口为单位进行。但现实中由于大量流动人口的存在，使得超特大城市与中小城市、周边农村地区的基础设施在时空上呈现分布不均状态。与此同时，在超特大城市内部，诸如公共服务和设施供给能力不足、优质公共服务资源空间分布不均衡、社会阶层固化等导致的社会民生问题，也为城市的和谐稳定敲响了警钟。如在教育资源的分布上，北京207所高中大多聚集在城市中心区，重点中学过于集中但招生辐射能力有限，公共资源的分布不均使得有特定需求导向的人口，向某一区域过度集聚。

4.城市拥堵问题

随着人口规模和城市经济的高速发展，城市交通需求的增长使交通拥堵成为世界大都市的通病。纽约市拥有全世界最发达的交通系统，以保证大都市交通和物流的通达性和及时性。但这种四通八达的道路和便捷的出行方式，同时促进了全国各地人口的不断涌入，交通负荷日益繁重，公共交通设施内部拥挤不堪，路面常常出现长时间拥堵现象（杨青山,1995）。人口规模世界第一的东京，是交通拥堵最严重的城市之一。尽管东京政府每年花费财政预算中的15%~20%和城市基础设施投资的1/3专门用于城市交通建设和维护，但拥堵情况却不降反增，东京城铁每天的实际乘车量是设计之初预计容量的250%，高于人口规模居世界第2位的雅加达的66.67%（丁成日,2015）。

这种拥堵现象在中国超特大城市也普遍存在。据高德地图联合交通运输部发布的《2017年度中国主要城市交通分析报告》显示，中国交通拥堵城市前10位中，超大城市占到4个，特大城市1个 。北京是交通拥堵第2位的城市，高峰时拥堵延时指数2.033,也就是说单位里程通过时间是通畅条件下的2.033倍；高峰时期每出行1小时，就有30分钟耗费在堵车上。哈尔滨是早高峰最堵的城市，延时指数达2.052,使许多上班族早晨一大部分时间白白浪费在路上（高亢,2018）。作为中国经济发展最快的地区，这些超特大城市吸引了大量人口和产业集聚，人口密度的大幅增加使城市原有公共交通设施超过负荷，使有限的交通资源显得异常拥挤，呈现拥堵、长时间排队等低效率现象，形成如东京、雅加达一样拥堵、低效的运营状态。在2017年机动车保有量排名前10位的城市中，超特大城市占9席。排名第1位的北京市，虽使用抽签摇号机制严格限制增量，但机动车保有量仍居高不下,2017年总量达564万辆，同比增长2.92%，是位列第2的成都的1.25倍，重庆、上海、苏州、深圳等超特大城市紧随其后，保有量均突破300万辆大关 。

（三）环境及资源问题

20世纪90年代环境库兹涅茨曲线（EKC）的提出，更直观揭示出区域经济与环境质量间的相互作用关系。近年来，中国超特大城市以经济建设为主要导向的发展模式，使得城市生态问题一度被公众忽视，污染和资源短缺问题极为严重。尽管在后期，这些城市加大了在污染控制和环境基础设施建设方面的投资，但仍出现排放量日益增长情况（任成好,2016）。在一些污染比较严重的城市，开始出现“环境移民”“环境难民”等现象（郭剑平、施国庆,2010）。

1.环境污染问题

生态问题可按资源短缺和环境污染划分为两类。环境污染主要产生于片面注重经济增长的阶段，而忽略了对环境的损害。20世纪伦敦和洛杉矶都曾被这一污染所困扰，导致城市居民产生大规模健康问题（陆小成,2016）。城市的污染不仅会对城市内部造成危害，其通过流动也会影响周围区域的环境质量。在人口超过1400万的全球特大城市中,2011—2015年的监测数据显示，德里、开罗、达卡、加尔各答、孟买是全球颗粒物污染水平最高的5个特大城市，北京与上海分别位列第6位和第7位（张淼,2016）。

除大气污染外，生活垃圾、污水排放、光污染、噪声污染等都为城市环境带来了负效应，威胁城市居民身体、心理健康和生活舒适感。水体污染是中国城市中仅次于大气污染的另一污染源。尤其是依靠工业发展起来的一些特大城市，工业废水未得到有效治理和控制，乱排偷排现象严重；城市污水处理设施滞后，使得生活污水无法及时处理。据2014年大自然保护协会（TNC）牵头发布的《中国城市水蓝图》报告显示，中国17个城市面临严重的水污染压力，其中深圳、西安、成都、天津最为严重，水源均面临重度沉积物污染（付丽丽,2014）。

2.资源稀缺问题

水、土地、空气等自然资源是人类赖以生存的物质基础，随着超特大城市的发展，资源的有限性决定了其供给不足的问题。资源稀缺表现最明显的是印度的德里。这座人口规模世界排名第12位的城市，其水资源供给却极为有限且氟和砷的含量严重超标（艾亚尔,2016）。2010年仍有5%以上的人口需要从比供水管道高出5倍价格的水车上购买饮用水，最贫困家庭需为日常用水支付收入的6%~25%（Varis,2006）。过度依赖地下水资源，更导致了地面沉降速度的加快（丁成日,2015）。中国的特大城市，尤其是一些东部城市也存在水资源短缺问题。以北京为首的中东部超大城市，水资源常年面临短缺问题,2014年水资源总量仅有21.6亿立方米，人均不到100立方米，远远低于国际公认的500立方米警戒线，属“极度缺水”城市（任成好,2016）。土地是城市存在和发展的基本承载条件，土地资源的有限性和利用效率不足，使得土地价格一路飙升。中国土地为国有，地方政府为了获得财政收入，通过开发新城新区获得高额土地出让金，城市建设不是基于自然发展规律而是基于投机心理。有限城市空间难以承载和消纳不断增加的环境压力，城市“摊大饼”式的无序开发更增加了对土地的需求，进一步加剧了土地资源的短缺。

（四）文化问题

除经济、社会和生态问题外，超特大城市的可持续发展也或多或少受到来自多元文化、网络暴力等方面的冲击，对城市居民的心理和精神层面产生负面影响。一些经由电视节目、电影和广告等渠道的文化价值观渗透，使中国传统文化受到冲击，公众文化认同感受到威胁（王伟杰,2014）。在上海、深圳等超特大城市，圣诞节、万圣节等节日活动五彩纷呈，使城市居民，尤其是青年人对传统节日的热情逐渐淡化。在多元文化充斥下，城市居民缺乏具有认同感的共性价值观，缺乏正确引导，对陌生信息甄别能力不足，甚至衍生出多起网络暴力事件。在以经济发展为主的背景下，城市原有的优质文化被忽视甚至濒临失传，规划和发展缺乏特色而向发达国家大都市同质性特征靠拢。

（五）政治问题

超特大城市的政治问题在中国社会主义体制下表现得并不十分明显，但城市中存在的非正规社区却也反映出政府治理不当、贫富差距失衡，社会矛盾的激化继而诱发上访、静坐、游行等威胁地方稳定的群体事件。相比之下，在西方资本主义国家由贫穷和阶级差异引发的社会问题进一步恶化，加之涉及种族间矛盾，逐步上升为城市的政治问题。20世纪60年代，由于劳工住房、就业矛盾，法国巴黎发生“五月风暴”，学生运动和工人罢工一度使城市经济陷入瘫痪状态（牛俊伟,2013）。1963—1968年，由于长期积压的权力与财务的不平等和社会阶级间的冲突，美国爆发了为期703天的“贫民窟”暴乱和严重种族冲突系列事件，导致221人死亡,8000余人受伤（邓蜀生,1990）。以芝加哥、洛杉矶为首的美国大都市区均存在根深蒂固的种族隔离问题，种族歧视和偏见已经融入了长期占美国社会主流、掌握着各方面的权力机构和资源的白种人的深层次意识和心理结构之中，种族间公共资源分配不均、司法制度不公等诱发暴力事件层出不穷，严重影响着城市治安和政权的稳定，而这种矛盾也成为各政党在争夺政权支持率时的有力砝码（张聚国,2014）。

[1] 其中，房价收入比=住房总价/家庭可支配收入=（新建商品住宅成交均价×城镇家庭户均面积）/（城镇居民人均可支配收入×城镇家庭户均人口）。其中，城镇家庭户均面积取值为中华人民共和国国家统计局2016年公布的数据（36.6m 2 ）；城镇家庭户均人口取值为2015年中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会公布的数据（3.02人）。 jo/PQNyn+RHPtT3wbOtc9DjuiLOO2oTbpbNEbA2aMtvF1GjDCLjerAFOZ9+FvYC9