下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
确如诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨所预见的，中国的城市化以其庞大的规模体量、特殊的制度背景、独特的路径进程以及深刻的社会经济影响力，已经成为21世纪人类发展的重大主题之一。截至2018年年末，我国城镇常住人口83 137万人，城镇化率已达到59.58%。社会经济持续快速发展，居民的社会福祉水平不断提升。超大、特大城市的蓬勃发展，以及科学技术研发与创新、嵌入全球化产业分工网络、践行城市生态文明发展等的能力与水平不断赶超跨越，为社会经济发展提供了源源不竭的新动能。
然而，伴随城市人口与空间规模的持续扩张，城市经济社会活动的地理密度和承载强度逐渐饱和，“城市病”现象不断加剧。诸如城市生态环境压力增大、公共服务供需不匹配、生活服务品质不高、居民的市民化成本提高、公共安全潜在威胁增加、城市管理效率与效能欠佳、人口年龄结构失衡、城市规模等级体系不合理、经济发展不平衡等一系列城市问题不断叠加，既严重阻碍了中国的城市综合发展能力，还将进一步增加各种风险发生的可能和城市治理的难度。
面对中国城市发展过程中出现的各类挑战，党中央高度重视治理问题。中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。2014年2月，习总书记再次明确指出国家治理的思想，强调要结合中国的发展国情，借鉴国外的治理理论和经验，倡导多方合作协力，达到国家、市场、社会、公民之间的相互包容性共治自治法治德治。2015年12月，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，指出提高市政公用设施运行能力，规范城市公共空间秩序管理，优化城市交通管理，改善城市人居环境，提高城市应急管理水平，整合信息平台，构建智慧城市。同时应引入市场机制，推进网格管理，提高社区治理和服务能力，加大公众参与力度，提高全民城市文明意识，推动城市管理走向城市治理 。2016年2月，中共中央国务院颁布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，就城市治理问题，再次提出要创新城市治理方式，完善城市治理机制，推进城市智慧管理。要求进一步提高企业、社会组织和市民参与城市治理的意识和能力，强化街道、社区党组织的领导核心作用，以社区服务型党组织建设带动社区居民自治组织、社区社会组织建设。增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。同时，加强城市管理和服务体系智能化建设。
2017年3月，习总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”，为我国超大、特大城市开展精细化管理与治理提出了努力方向。2017年10月18日召开的中国共产党第十九次全国代表大会历史性地提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在物质文化生活之外，我国必须重视并要努力满足人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的迫切需要，以便为全面建成小康社会奠定基石。根本矛盾的转变必然要求我国的城市管理，尤其是超大、特大城市管理必须加快实现向城市治理转变，尽快形成以协调、多元、综合、网络化等为特征的新型城市治理模式。在城市治理的方式与途径上，城市建设和发展必须贯彻以人民为中心的发展理念，要以人民群众的生活质量为依归，坚持人民利益至上的治理理念，加快构建“共有、共建、共治、共享”的城市治理目标。
在此大背景下，北京大学政府管理学院的城市经济与城市管理研究团队，以党中央、国务院的指示精神为引领，以实现善治为目标，以可实施性为标准，在充分借鉴国际城市现代治理的组织运行体系与经验的基础上，针对当前城市治理实践的现状、难点、核心问题与体制障碍，综合运用市场、法律、行政和社会自治等方法，从组织系统、体制机制、运行模式、市场工具、支撑条件和保障体系等重要方面，积极探讨化解问题、治理城市的思路、办法、措施和实施路线图。显然，城市治理研究具有重要的理论价值和现实意义。
解决制约城市健康、可持续发展的核心矛盾和关键问题，始终是城市治理的基本原则。以问题为导向，第一章“中国超特大城市的问题、成因与对策”，归纳了中国超特大城市存在的主要问题。本章指出，在经济领域，产业结构失衡、房价大幅攀升、贫困失业等问题，将对超特大城市的宏观经济发展和居民生活改善产生抑制效应。在超特大城市发展过程中，逐步暴露出城市治安和公共安全压力叠加、贫富差距及失业现象、公共设施与资源空间分布不均、交通拥堵、生态环境污染影响居民健康、自然资源短缺以及优秀传统文化受到多元文化和网络的外部冲击等一系列问题。这些问题随着社会发展不断加剧，对城市居民的生活舒适性和城市综合竞争力构成负面影响。在政治方面，由城市政府治理不当引发的社会矛盾激化现象以及一些群体性事件压力逐步上升。中国超特大城市的“城市病”以及相关问题产生的主要原因主要有以下几点：第一，城市人口无限制增长，导致人口的规模和密度过高；第二，拥挤的外部性超过人口集聚效应，降低了生活质量，引发环境对创新人才引进的负面效应；第三，由于功能与服务辐射区域交叠，大城市间互相竞争与博弈资源和优质产业，导致无序竞争和资源浪费，出现市场失灵；第四，地方政府间统筹协调不够、职责不清、督促检查不力和措施落实不到位，造成政策摆动、治理失灵、行为低效等。
第二章“社会福利视角下的最优城市规模”，在总结前人研究基础上，从社会福利角度探究城市最优规模问题。通过对社会收益和社会成本函数的重新界定，并根据均衡理论得出最优规模的理论模型。在此基础上，运用我国地级市2012—2015年统计数据进行实证检验。结果表明，所谓的最优规模并非唯一、恒定的数值，而是受城市禀赋和时空差异共同影响的动态过程。在当期社会福利水平下，大城市与中小型城市实际规模大多低于其最优水平，具有进一步扩展的空间；而超特大城市则大多面临人口规模超载问题，随着人口规模增加，其社会净效益呈边际递减趋势。这一视角为城市最优规模研究提供了新思路，也从城市规模管理角度为管理者提供了一些政策性启发。
现代城市管理是一个复杂的动态过程，涉及不同利益主体的竞合博弈分析。第三章“演化博弈的多中心城市治理体系创新”，引入在经济学中广泛应用的演化博弈理论方法，分析信息并非完全对称情况下，多元治理主体之间的相互关系。本章在借鉴相关模型方法的基础上，构建了包含地方政府、公众、城市活动主体的消费品供给者的城市治理三方动态博弈分析模型。采用动态博弈中的支付矩阵、公众参与城市治理的期望收益方程、数值分析与模拟仿真等方法，得到三个治理参与主体在不同初始概率下的演化博弈结果。分析表明，提高城市管理投入会产生比较复杂的演化博弈效果。一个地区环境的好坏与该区域每个社会成员息息相关，城市管理需要所有社会成员的共同参与。基于多中心治理理论并结合我国城市管理的现状，本章提出，在多中心治理过程中，应坚持“利益协调、目标统一、治理合作、主动自觉”的原则，构建涵盖所有治理相关者的“利益共同体”。在这个多中心的城市治理系统中，政府、公众和城市活动主体的消费品供给者等不同主体相应的会选择促进良好互动的行为模式。
当满足人民对美好生活的追求成为我国城市治理的终极目标时，社区的治理必将承载更重大的历史使命。作为城市治理的最基层单元，政府、社区居委会、居民、社会组织、物业公司等多元主体在社区间相互交织，利益格局错综复杂。第四章“‘权力-权利’视角的城市社区多重委托代理关系”指出，多元主体在社区中，以何种组织形式、何种方式手段参与社区治理，是社区治理结构的首要命题。本章基于国家“垂直权力”与社会“水平权利”良性互动的视角，运用利益相关者理论、委托代理理论等，深入分析不同社区治理主体的角色定位、利益诉求及其相互关系。研究表明，构建网络化的中国城市社区治理结构，有助于自上而下建构社区治理组织，并吸引社区各主体充分参与社区治理过程。此外，社区多重委托代理机制的核心是多元主体参与，在社区碎片化的背景下，激发居民、社会组织、营利性企业参与社区治理，也将成为保障网络化社区治理体系成功的关键。
街道办事处是我国城市基层行政管理的末梢，也是我国近年来开展社会基层治理改革体制深化中的核心载体。第五章“中国城市基层治理中的街道改革模式”，从实践出发，在梳理城市街道办事处职能的历史沿革的基础上，依据新时代党和国家以及我国各类城市赋予街道办事处的要求，总结了当前街道办事处面临的治理困境。进而系统总结了北京、成都、南京等城市街道办事处的三种实践模式，概括了“纺锤式”“哑铃式”“锯齿式”等城市基层治理体制改革深化过程中的未来取向。研究认为，超特大城市的治理体制改革，应构建以街道为核心的多维城市基层治理体制。
很多发展中国家和地区过度追求工业化和城市化目标，引发产业无序、结构失调、资源耗竭等一系列问题，造成生态环境污染的危害日益加剧。为了保障城市居民的生活质量和身心健康，加快治理空气污染，很多中国城市都将机动车限行作为治理城市空气污染的重要手段。第六章“机动车限行对空气污染治理的效果分析”，基于空气污染源的多样性的特征事实，以北京市为例，探讨机动车限行政策对改善城市空气质量、增加居民福利是否真正有效。本章使用2014—2016年的北京市实证数据，进行线性回归和时间序列自回归分布滞后模型分析。研究发现，尽管机动车限行政策与北京市空气质量的改善显著相关，但机动车尾气并不能完全解释北京市的空气污染，尚有更多污染来源有待探究。本章指出，建立以燃料技术研发为基础，以经济手段为重点，辅以必要的行政性干预政策的综合治理系统势在必行。
地铁作为最重要的城市轨道交通工具之一，现代城市的理论与实践研究对其的价值与作用均赋予了褒奖与积极的评价。第七章“地铁如何影响城市治安案件的空间分布”，以北京为案例，重点探讨发展地铁是否会对城市治安带来潜在的负面影响。理论上，地铁站点在改善区位可达性、吸引企业和消费者向该区域集聚的同时，也可能增加罪犯作案后借助地铁快速逃逸的机率，导致潜在受害者数量和犯罪收益上升。总之，地铁站点的区位及其所在区域的安保力量，会通过改变犯罪的收益与成本，最终影响城市治安案件的发生概率。本章主要利用北京市公安局的“警情通报”数据，基于空间面板杜宾模型，分析地铁的发展与站点区位是否影响地铁站所在区域的治安案件分布以及如何提升城市治安水平，抑制犯罪。研究表明，城市财产类治安案件具有空间集聚特征，存在显著的空间相关性；地铁站的安保人员、设备以及警力配备，对入室盗窃、盗窃机动车与非机动车、抢劫、扒窃四类财产类治安案件具有震慑作用，但震慑作用限于地铁站所在区域。
中国共产党第十九次全国代表大会历史性地提出，我国已迈入全面建成小康社会的决胜阶段，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。显而易见，“不充分”是规模的有限和数量的不足，而“不均衡”则是结构、区位、规格和品质的供需失衡失配。作为城市的核心公共产品和公共服务之一，学校分布是衡量城市教育资源空间合理性与分配公平性的重要基础指标。第八章“城市教育资源分布的空间匹配度实证分析”，基于城市公共产品空间失配的理论假说，采用GIS空间分析、统计分析、分类研究、全局空间自相关分析等方法工具，以北京市普通高中为研究对象，通过构建供给能力指数，对北京市一般和优质的高中教育资源的空间分布进行实证分析和特征评价，探讨其成因与规律，并就各区县高中教育资源空间布局的失配现象，提出实施空间优化的策略保障和措施方案。
经验显示，创新具有明显的空间集聚特征。经济主体因物理距离和区域集聚所形成的知识溢出和密集化的创新网络，是提高生产力的关键。研究城市空间形态对城市创新的影响具有重要意义。第九章“蔓延的城市空间形态是否影响城市创新质量”，利用2009—2016年中国280个地级市面板数据，考察了蔓延的城市空间形态对城市创新质量的影响。结果发现，城市蔓延对城市创新质量存在显著的负向效应；对于中、西部地区中小规模城市、人口收缩型蔓延城市，城市蔓延对城市创新质量的负向影响更为明显；第二产业比重越高的城市，城市蔓延对城市创新质量的负向影响越明显。推进紧凑化城市空间发展模式和秉承精明增长的城市规划理念是未来提升城市创新质量的努力方向。
现阶段，我国城市的管理中存在着体制掣肘、模式弱化和基础不足等诸多问题，进而导致我国城市政府囿于现存的制度性瓶颈，难以在城市管理过程中突破传统管理手段的限制，开展制度与技术创新。第十章“城市管理用资产负债表：框架与设计”，为解决我国城市管理问题，提升城市管理水平，尝试大胆突破，借鉴企业财务管理中的管理模式，用资产负债表的概念和工具，创建了城市管理资产负债表的基本概念和逻辑框架，将其用于管理城市公共资产存量。同时，结合当前我国城市管理委员会体制改革的基本思路，尝试以城市管理用资产负债表作为基本工具，对创新我国城市资产管理的工具与模式，进行探索性的应用设计。
借助整合行政机关与优化配置部门职能等途径，大部制改革有效缓解了政府行政管理中的机构重叠、职能交叉、政出多门等传统问题。然而，因缺乏体制性、制度性的框架支持与保障，大部制也引发了一系列新问题。第十一章“大部制下城市管理运维资金的预算统筹机制”，以运维资金预算为切入点，分析我国进入“大城管”时代后，如何加快多部门间的职能调整与重组，完善现代化城市治理组织体系；如何提升城市规划建设管理水平，从根本上消除“大城市病”；如何重构“大城管”部门内、部门间的沟通协调、统筹管理能力，承担综合执法职能等。本章总结分析我国城市管理运维资金运算统筹演化历程和编制流程后发现，由于“大城管”的复杂性和职责多重性，经常存在项目预算涉及部门多、金额大等问题，导致资金使用不透明、不同部门重复投入、城市管理的资金运营与维护无法有序衔接等问题。为提升大城管运维资金的统筹使用效率，城管委须采取提升在运维资金中的地位、横向建立跨部门联合预算制度、纵向完善对下级单位的转移支付制度等举措。
低密度、分散化的城市蔓延是过去中国经济转型过程中典型的城市发展模式。针对此问题，第十二章“城市蔓延发展模式与地方公共财政负担”探讨城市蔓延发展与地方公共财政负担间的关系。本章基于2007—2016年的地级市层面数据，运用工具变量法，实证考察了城市蔓延对公共财政负担的影响。研究发现，城市蔓延显著加重了公共财政负担，该影响对于中、西部中小规模城市和人口收缩型蔓延城市的影响更为明显。机制检验表明，城市蔓延主要提高了城市市政基础设施建设和管理维护支出，进而增加了公共财政负担。因此，在土地供给的刚性约束下，未来要推行紧凑化高效集聚的城市发展模式，尤其是中小规模的人口收缩型蔓延城市的空间规划要以存量优化、盘活与更新为导向。
为缓解政府财政压力，保障公共服务支出的稳定性。2007年，英国首先提出社会影响力债券模式。它是一种新型合作治理伙伴关系。通过向社会发行债券融资，建立资金池委托生产公共产品和解决公共问题，政府根据绩效向投资者支付本息。其典型特征是“政府退出生产”“为结果付费”。近年来，社会影响力债券在国内外广有尝试，方兴未艾。对我国而言，社会影响力债券具有管理制度、融资体制、服务机制、治理工具等多重意涵，具有重要的借鉴价值和参考意义。第十三章“社会影响力债券：一个城市多元治理的工具创新”，在阐释社会影响力债券背景、内涵和基本框架的基础上，深入分析了将社会影响力债券发展成为中国城市多元治理工具创新的意义、作用和保障条件。
习总书记提出的“城市管理应该像绣花一样精细”，是对新时代中国城市精细化管理要求的形象概括。在快速城市化的历史阶段，受人口基数庞大、区域发展不平衡和社会保障不充分的叠加性影响，我国城市管理的复杂性不断增加，有许多新挑战和棘手问题亟待解决。第十四章“城市仪表盘：城市时点监控与时段评价的新工具”，从技术层面引介了一种智慧城市时代涌现出的新型城市管理工具——城市仪表盘。借助发达国家城市仪表盘的使用案例，从时点监控和时段绩效评价两项对应功能出发，深入解析分析型仪表盘和推动型仪表盘两类城市管理工具的特征、功能、任务、方法与工具、面临的调整以及改进的策略措施等，以此为中国城市精细化管理提供实践经验和工具借鉴。
在我国快速城市化的进程中，空间规划单元不科学、城市管理不精细、公共资源配置不合理、城市治理效能低等问题逐渐暴露。针对制约城市化健康发展的空间基础，第十五章“城市最优管理区：分区思路与体系构建”，从公共管理角度，以现有基层行政组织——街道为基础，结合当前各大城市实施网格化管理的思路和单元网格基础，试图在城市内部构建最优管理区体系，实现城市管理的整合与优化。本章融合公共管理和城市经济的学科理论，构想分区思路；按照城市管理空间的优化原则梳理递进关系，分别从功能、管理效率、公共服务和政策实施角度，对管理区的边界进行逐个界定和逐层叠加。进而再对应不同管理分区的管理目标与侧重点，分别制订不同层级管理区的判别指标与方法依据，使得城市空间管理分区方法趋近于最优，为我国城市治理的精细化提供一套边界优化思路和政策系统基础。
网格化管理是中国率先实践的现代化城市管理模式。相较于传统管理模式，其具备技术化、空间化、规范化和精细化的显著特征。2003年，网格化的理念与物质载体建设初次被引入我国城市管理和社会服务领域后，网格化管理不断升级，为城市精细化管理提供了重要的空间基础、机制支撑和技术保障，为提升我国城市的管理能力和精细化管理水平发挥了极其重要、不可替代的历史作用。第十六章“智慧网格创新与城市公共服务深化”，基于当前的社会发展趋势，提出了城市管理将向管理与服务职能并重转换的趋势。本章指明，城市网格化管理需要进行智慧化升级，依托技术实现服务标准化、均等化、精细化的创新网格化管理模式。未来，须再以服务深化为目标，根据政府、企业、社会等主体需要，构建一个基于城市数据支撑的我国城市精细化管理的全响应管理服务系统。
不难预见，沿着人民的向往前行，紧密贴合国情、市情，不断提升居民获得感、幸福感和安全感的城市治理的能力、组织与平台建设，必将在我国新时代城市规划、建设和管理的综合体系中发挥极其重要的作用。我和我指导的几届研究生，循着我国城市化发展的实践进程，总结经验、思考问题、追溯根源、寻找对策。借此将部分阶段性成果结集出版的契机，衷心向各位专家、学者、同人求教。囿于时间、精力与能力所限，本书有诸多疏漏与不足，敬希各位朋友不吝赐教，指导我们继续前进。
陆军
于北京大学廖凯原楼
2020年9月1日