第二节 财税协同新进展

京津冀协同发展是一项关乎我国千年大计的经济战略，主要有三个关键点：发展、协调和共同。发展是各地区经济水平均有所提升，综合实力均能增强；协调是各地区的经济水平和谐发展，优势互补；共同就是各地区相互促进，共同发展，实现共赢。财税政策是其中引导京津冀协同发展的重要措施，通过产业规划、产业基金或积极的财政政策有效地推动产业布局，通过生产要素的合理流动提升落后地区的发展水平。

从2014年开启京津冀协同发展进程以来，财税制度创新的机制和模式可以归纳为：一是中央政府主导强力推进的财税制度创新机制与模式，二是北京主导的“双边合作”财税制度创新机制与模式，三是京津冀合作共建的财税制度创新机制与模式，四是河北创新财政资金统筹管理机制与模式。在这四种机制和模式的基础上，中央和京津冀三地政府充分利用国内外债券和资金市场，发行债券和争取国外贷款，加大资金投入。同时创新政府投资方式积极探索市场化运作模式，充分利用财政的杠杆机制，发挥市场力量，推动各类资源要素在京津冀三地的流动，推动了一体化的快速发展。2014年7月国家税务总局召开了京津冀协同发展税收工作领导小组第一次全体会议，建立了税务总局层面的工作机制，京津冀三地签署了《京津冀协同发展税收合作框架协议》，推动了工作交流、征管协同、税收宣传等工作。京津冀在中央政府的领导下，财税制度创新的机制和模式已初步形成。但是目前财税制度创新的机制与模式还需进一步完善，以推动财税制度不断创新，进一步增进三地协同发展效应，提高发展绩效。

伴随国家层面的财税改革，京津冀财税制度创新由政府主导的外生创新模式逐渐向市场推进的内生创新模式转变。京津冀财税制度创新主要体现为以下几种模式。这些模式在时间上同时存在，有所重叠，但是各自都有较为明显的特征。

一是中央政府主导强力推进的财税制度创新机制与模式。囿于京津冀协同发展初期三地政策分割、协调机制不畅的缺陷，中央政府主导强力推进的财税制度创新机制和模式是利用中央政府超脱三地政府利益的独立性及权威性，由中央政府提供京津冀三地政府无力或者在原有体制下无法通过协商提供的京津冀区域性公共产品。这类公共产品主要是费罗尼所界定的无形的制度性公共产品，包括京津冀区域的各类规划纲要和工作协调机制等。

二是北京市主导的“双边合作”财税制度创新机制与模式。北京在京津冀一体化过程中处于龙头地位，以疏解非首都核心功能为“牛鼻子”，不断加大对交通、生态、产业协同发展等区域性公共产品供给的财政支持力度，形成了北京主导的“双边合作”财税制度创新机制与模式。

三是京津冀合作共建的财税制度创新机制与模式。随着京津冀协同发展的不断深入，京津冀三地政府突破双边合作模式，通过深度合作，形成了三地合作共建的财税制度创新机制与模式，为区域协同发展提供三地共享的公共产品。

四是河北创新财政资金统筹管理机制与模式。在一定程度上，京津冀协同发展是在中央政府的统一领导下，发挥北京和天津两地的先行优势，带动河北的快速发展，从而缩小河北与京津两地之间的发展差距。中央政府、北京市政府以及天津市政府从财政上给予河北大力支持。河北在获得多方资金支持之后，不断创新财政资金统筹管理机制，提升资金使用绩效，推动河北快速发展。

首先，河北统筹中央和北京及天津两地提供的各类资金，用于大气污染治理共建行动和生态环境建设，努力改善京津冀的大气质量以及生态环境。2014年，河北围绕京津冀大气污染治理攻坚行动，统筹利用省以上资金48亿元，主要用于推广应用新能源汽车、淘汰黄标车、化解钢铁过剩产能等。此外，2014年，河北还统筹省以上资金7405亿元，用于黑龙港流域49个县（市、区）开展地下水超采综合治理试点工作，为华北地区及全国积累相关治理经验进行了有益的探索；当年还统筹省以上资金1107亿元，支持太行山绿化、林业生态补偿、草原生态保护，促进生态环境持续改善。其次，河北统筹各类资金，通过股权转让、贷款贴息、资金注入等多种投融资方式，助力“轨道上的京津冀”建设。据统计，“十二五”时期，河北统筹3805亿元支持曹妃甸区、渤海新区、北戴河新区等产业对接平台建设。为推动京津冀交通互联互通，投入资金124104亿元实施京津冀交通一体化工程。最后，河北统筹各类资金，推动调整经济结构，稳定经济增长。2016年，河北各级财政和有关部门共筹措资金8000多亿元，相当于河北一般公共预算收入的近3倍，为稳增长调结构提供了财力支撑。

十八大以来，京津冀财税协同发展取得了一些重要进展，主要是以下几点：

第一，初步形成了有利于京津冀区域性公共产品供给的财税制度创新机制和模式。在党中央和国务院的领导下，三地政府相互协作，初步形成了以下三种京津冀区域性公共产品供给模式：一是中央政府主导供给的模式，二是北京主导的“双边合作”供给模式，三是京津冀三地合作供给的模式。通过区域性公共产品供给模式的创新，在行政管理类区域性公共产品的供给改革方面迈出了较为坚实的步伐；在交通、环境及产业三大领域的区域性公共产品供给方面取得了明显的进展。

第二，探索并建立了有助于区域协同发展的京冀和津冀横向财政转移支付制度。首先，《京津两市对口帮扶河北省张承环京津相关地区工作方案》在保障措施中明确要求，北京对口帮扶资金平均每年不低于5亿元；天津对口帮扶资金平均每年不低于2亿元。其次，《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》要求推进横向生态保护补偿。研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。重点推动在京津冀水源涵养区等开展跨地区生态保护补偿试点。这些工作方案和制度，为北京和天津向河北进行横向财政转移支付奠定了制度基础。2016年，京津两地在生态治理、扶贫开发等方面对口帮扶河北19亿元。天津与河北建立横向生态补偿机制，为河北补偿资金3亿元，实施重点流域水污染防治和修复、饮用水水源地保护等工程。

第三，河北在整合财政资金提升资金利用效率方面进行了有益的探索。在京津冀协同发展过程中，中央政府及北京、天津两市政府均为河北提供了财政资金支持。这些资金，有来自中央政府的一般性转移支付和专项转移支付，也有来自北京和天津的横向转移支付资金。河北还对相关项目提供了一定规模的配套资金。河北在整合财政资金、提升资金利用效率方面进行了有益的探索。

第四，京津冀协同推进财政投融资体制改革取得了较为明显的突破和进展。面对京津冀协同发展资金需求量巨大、财政资金又相对有限的矛盾，三地政府在中央政府的领导下，在财政投融资体制改革方面进行了有益的探索，取得了明显的突破和进展。首先，通过各级政府投入成立各类产业引导基金，发挥财政“四两拨千斤”的机制作用，推动市场力量参与京津冀区域性公共产品的供给，为划清政府和市场边界，提高财政投资效率创造了条件。据不完全统计，京津冀政府发起成立的基金已达20只，基金总规模已经超过5600亿元。其次，通过发行国内外债券，扩大融资规模，节约融资成本。最后，以PPP模式，吸引社会资本进入，推动基础设施及公共服务领域投融资体制改革。 S6KDZnlJGSlat4FVW8lMEQmGIFtRrrUzPBaswz3NVI9WW4RX++FJybKI6c0d40Gw