第二节 财税政策区域差距较大

经济发展和财税政策的关系是相辅相成的，经济发展不到位，财政收入也相当于无源之水，没有强大的支撑力，公共服务也缺乏财政收入支持，若财政收入不能充分支持企业，经济发展也无从谈起，社会服务同样缺乏财力基础。由于京津冀的经济发展不均衡，内部经济差距较大，因此京津冀的财税问题也一直存在。

一、京津冀税收差异

京津冀的税收优惠政策主要是区域性的，但是，没有考虑到这些地区之间存在巨大的经济差距，优惠政策的效果也不同。如果我们将其泛化，就会增加原有差距，影响区域经济均衡化。此外，发达地区和落后地区最具优势的产业也不尽相同，国家出台的政策总是支持环境保护、高新技术等产业的发展，对农业和基础产业的支持力度不够，造成落后地区在税收优惠中的“缺位”。此外，企业所得税的减免都是针对投资多、周期长的项目，私人资本往往偏向于投资少、见效快的项目。因此，税收优惠在一定程度上起着相反的作用。

1．主体税比例不适

直接税和间接税在税制结构中的比例直接影响经济效率和社会公平的协调。根据税收负担是否可以转移，税收可以分为直接税和间接税。每个纳税人不能将税负转移给他人，也就是说，纳税人和负税人为同一个人的税种就是直接税，通常为累进税，强调公平，而间接税的纳税人与负税人不同，两者之间存在转移关系，以比例税为主体，注重经济效益。现行税制虽然能够保证税收总量的年度增长、国家财政收入的稳定，促进经济的快速发展，但难以发挥累进所得税、遗产税、赠与税等直接税的收入再分配作用，这减缓了缩小地区间经济差距的进程。

2．流转税的不足

增值税（VAT）是根据企业生产经营活动中的增加值而征收的税种，包括生产型、消费型和收入型三类。增值税不受转移环节的影响，改革以来取得了良好的效果。从国际趋势来看，增值税覆盖面越大，运行机制越好，才能得到更好的保障。但是，目前我国生产型增值税征收范围过于狭窄，不允许对购买固定资产征收的增值税进行扣除。税基相当大，重复征税也很严重，不利于公平竞争。对于支持和发展的产业，也没有优惠税率。在一些基础工业中，水、粮食和书籍的税率远高于国外。

征收消费税的目的不是获得大量的财政收入，而是通过选择征收范围、安排差别税率课税环节，利用消费税独特的调节功能，实现政府调节收入的目的。关于税收环节，消费税在税率方面安排得不够科学，有些商品需要采用低税率调节消费，但是由于税率高，影响了人们的正常生活。

3．其他税种的不足

中国的财产税种类是不完整的，而且一直以来征收的财产税只占税收总额的几个百分点。房地产税、土地使用税等税种，在征税范围上存在一定的局限性，征税方法和征税标准的改革相对滞后。此外，征收此类税费本身很困难，因此不同地区的税负差距过大。此外，由于财产税过低，没有税收来调节收入再分配，如证券交易税、遗产税、赠与税等，使得现行财产税在调节收入差距方面没有发挥应有的作用。我国的行为税主要包括印花税、屠宰税、筵席税、城市维护建设税、教育费附加等。税收种类繁多，税制设计不规范，偷税漏税的可能性很大。

二、京津冀财政差距

1．京津冀“断崖式”财政差距是制约三地协同发展的关键

京津冀“断崖式”财政差距是“以财养政”与“以政行财”的统一，既包含公共财政因素，又包含政府公共服务的内容。京津冀财政差距不仅体现在三地人均财政差距上，还体现在三地公共服务差距上。区域经济竞争的实质是区域财税利益竞争。中国经济发展具有浓厚的政府主导色彩，或是典型的政府主导型经济发展模式。即使在社会主义市场经济条件下，政府的规制和政策吸引力以及它所创造的发展环境仍然对市场主体的行为选择产生着至关重要的影响。无论是区域经济发展规划，还是具体开发项目的审批，都属于政府管辖，由政府决定。区域经济项目的发展受到政府政策取向及其所决定的发展环境的深刻影响。各地区政府政策取向和政府服务能力所形成的经济发展环境影响着开发项目和市场主体的资源流动。因此，财税手段是政府调控经济运行的最重要手段。财政税收是政府维持机构运行、改善公共服务待遇、发展社会事业、扩大人民生活支出、加大财税政策影响力的重要手段。由于各地区各项政策的实施和公共服务的水平取决于其可支配的财政和税收利益，因此在区域经济竞争中，政府最关心的是能否获得相应的财政和税收利益。政府在区域经济中的服务能力和政策取向所决定的发展环境的竞争，也演变为不同地区政府为了扩大政策影响力而争夺财税利益的竞争。

2．“分灶吃饭”的财税体制加剧了地区财税利益的竞争

行政区划不是发展差距的真正原因，也不是区域利益竞争的根本原因。只有当行政区划系统结合行政区划独立的财税利益制度时，才会产生行政区划之间财政和税收利益的区域竞争行为。从实践的角度来看，任何财政和税收制度的选择都离不开对公平与效率关系的选择，它需要处理区域竞争与合作的关系。我国实施财政和税收制度的“分灶吃饭”多年，主要按照“竞争出效率、调控促公平”的逻辑思维，强调竞争导向和效率导向，鼓励地方政府发展当地经济，调动地方政府管理自己的财政计划的积极性，可以促进当地经济的快速增长，促进地方经济发展，以及财政规模的扩大。至于通过调控促进公平，我们应该通过提高中央政府对地方政策的调控能力，缩小地区之间的经济差距，如西部大开发政策的支持，以及在东北老工业基地的振兴政策等。由于我国的财政和税收制度的重点是竞争导向和效率导向型的，它在规范和促进公平方面也起到了积极的作用，但并没有真正把如何体现“合作促进公平”放在体制选择中。其结果是重视了效率、忽略了公平，发展了区域竞争、忽视了区域合作。实行分税制的国家，通过纵向转移支付或横向转移支付的调控政策，能够把区域经济差异缩小到1倍以内，许多国家的区域人均公共财力差距缩小到了0.2—0.5倍。但是我国通过中央纵向转移支付后的地方人均公共财力差距仍然较大。针对京津冀发展而言，“分灶吃饭”财税体制下的京津冀之间的竞争还有其特殊的属性，人们通常将其称为存在“虹吸效应”下的不平等竞争和资源利益输送型的非市场化竞争。京津冀之间的财政经济差距不完全是区域平等竞争的结果，主要原因是河北通过向京津服务资源利益输送造成自身财政经济的“积贫积弱”状态。在中央与地方事权划分不清晰、支出责任划分不明确的背景下尤为显著，“分灶吃饭”体制使处于为京津服务地位的河北输送的水资源不仅未能得到市场化补偿，而且承担的为京津提供生态环境保护和维护首都周边安全稳定的任务和支出责任，也未能得到足额转移支付的支持。可以说，在竞争导向型的不完善的财税体制下，京津冀之间对财源和财税利益的不平等竞争，是造成京津冀“两强一弱”局面的根源。

3．税收分配制度在区域投资中的缺陷扩大了京津冀的财政差距

近年来，随着总部经济的兴起和快速发展，总部各部门之间的税收分配已成为“分灶吃饭”财税体制下财税利益竞争的重要组成部分。由于我国现行跨区域投资税收分配法律制度不完善，存在忽视分公司投资地点的税收利益而关注总部所在地的税收利益的倾向，许多地方仍处于总部分支机构之间税收利益分配的自协商状态，导致跨区域投资分公司所在地之间的税收分配多种多样，这不仅干扰了综合市场竞争环境，而且导致税收流向总部所在地。在京津冀产业疏散转移协调发展方面，北京是我国主要经济总部的集中地，天津拥有少量的总部机构，在资本产业向周边腹地撤退的过程中，河北的金融和经济相对落后，全省接受分支机构就地安置的同时，由分支机构形成的税收将继续逐年流向财政、经济富裕的北京，形成富裕地区剥夺贫困地区税收优惠的现象。