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从权利的性质和行使方式来看，公民权利可分为实体性权利和程序性权利。一般认为，实体性权利是指人依法享有的具有直接的实际意义的权利，它可以直接表现为一定的物质利益或精神利益，而程序性权利是指人作为程序主体在实现实体权利或保障实体权利不受侵犯时所享有的权利。 [184]
由于实体性环境权具有内涵模糊性且不易实现等缺陷，20世纪90年代以后，无论是国际环境条约还是国内的环境立法，一般不再规定实体性环境权，而是强调公众在环境问题上有知情权、参与权和获得法律救济的权利。 [185]
在《环境保护法》修改过程中，有专家提出，应当增加关于公民实体性环境权的规定，可以表述为“公民有在良好、健康环境中生活和工作的权利”。 [186] 但由于争议较大，最终通过的《环境保护法》仅规定了公众的程序性环境权利。《环境保护法》第53条第1款规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”该条款明确了公众的环境保护参与权，为公众参与环境立法、行政决策、环境监督等活动奠定了法律基础。
“公众”，在法的意义上特指对决策所涉及的特定利益作出反应的，或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。 [187] 环境法上的“公众参与”，是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。 [188]
通常而言，权利包含着三项基本权能，即行为的可能性、请求履行与权利相关的义务的能力以及权利受到侵害时请求追究法律责任的能力。 [189] 因而，程序性权利的内容便包括知情权、参与权、救济权、监督权等权利。
本章将从正当程序的角度出发，梳理公众程序性环境权利的分类与相关立法，以及探讨诸类程序性权利的理论价值。
（1）自然正义理念
公众程序性环境权利的产生是正当程序的基本要求。公众参与的理论依据，可以追溯到英国普通法上的“自然正义”（Nature Justice），即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。 [190] 在“自然正义”理论的基础上，英国的法律思想发展出了“正当法律程序”（Due Process of Law）的概念。1791年美国通过的宪法第五修正案规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”1968年通过的宪法第十四修正案规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产。”前者适用于联邦政府，后者适用于州政府。 [191] 根据美国联邦最高法院的解释，宪法规定的“正当法律程序”具有两方面的意义：其一，正当法律程序是一个程序法的规则，称为程序性的正当法律程序。它要求政府“正式行动必须符合对个人的最低公正标准，如公民有得到充分通知的权利和作出裁决之前的有意义的听证机会”。其二，正当法律程序是一个实体法的概念，成为实质性的正当法律程序。它要求国会所制定的法律，必须符合公平与正义。 [192] “正当法律程序”最初的适用范围局限于司法领域，后来随着行政权的膨胀和扩张，正当程序也逐步向行政法领域渗透，强调行政执法、行政救济过程中的公众参与，从而使得正当法律程序发展为一项保护公众程序性权利的基本原则。
围绕着“自然正义”和“正当法律程序”的内容和意义，英美法系学者形成了门类众多的学说和理论，主要包括以下四种模式：绝对工具主义程序理论、相对工具主义程序理论、程序本位主义理论、经济效益主义程序理论。绝对工具主义程序理论，实际上是一种把程序的工具性和手段性强调到极端所形成的程序价值理论。 [193] 功利主义理论的鼻祖边沁曾对绝对工具主义理论作出过经典的阐释。边沁认为，“程序法的唯一正当目的，则为最大限度地实现实体法”“程序法的最终有用性要取决于实体法的有用性……” [194] 这种绝对工具主义程序理论不仅把程序权利解释为确保实体权利得以实现的工具，而且把所有规范均解释为用以实现实体法的必要手段。相对工具主义程序理论基本也坚持了程序工具论的立场，但它允许人们在追求程序工具性价值的同时兼顾一些独立的价值目标，诸如参与、人道尊严、公正等。程序本位主义理论认为评价程序的唯一价值标准是程序本身是否具备一些内在的品质，而不是程序作为实现某种外在目的的手段的有用性。 [195] 这种对法律程序的重视体现在“正义先于真实”（Justice before Truth）、“程序先于权利”（Process before Rights）。经济效益主义程序理论也坚持所谓“审判程序不过是最大限度地实现某一外在价值目标的工具”的观点，只不过这里的“外在目标”是最大限度地增加公共福利或提高经济利益。
陈瑞华教授对这四种程序价值理论进行了简要评论。他认为，绝对工具主义程序理论必然容易导致程序虚无主义的盛行；相对工具主义程序理论虽为程序设定了功利性和公正性两套价值标准，但未看到公正程序在保障参与者人格尊严和道德主体地位方面的独立作用；程序本位主义理论走向了与工具主义截然相反的极端，把程序和程序结果完全混为一谈，将公正的结果完全独立于程序的评判标准；经济效益主义程序理论过度强调经济效益作为评价程序的唯一价值标准，变相降低了人的生命、自由、人格尊严的意义。因此，应当构建一种能够容纳和协调法学家们在程序价值方面提出的正确观点的综合程序价值理论。 [196]
从这个意义上看，公众程序性权利的基本内涵包含不同维度和层次的内容，它不仅是工具意义上的程序性权利，还是本体意义、经济效益意义上的程序性权利。
考察英国“自然正义”理论的源流可知，在立法、行政、司法程序中，正当程序的要求对规范权力的正当行使、保护公民权利无疑具有十分重大的现实意义，它也体现了法治与恣意人治之间的根本差异。在环境保护领域，由于环境事务的公共性以及科学不确定性而导致的决策过程和结果的风险性 [197] ，环境决策必然会直接或间接影响大量不特定人的利益，“在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动或决定作出评价时，不能仅仅关注其结果的正当性，还要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准” [198] 。因此，必须要遵守最低限度的程序正义 [199] 的要求，才能符合现代法治的精神。
（2）人民主权理念
公众参与环境保护依法享有并行使知情权、表达权、参与权、监督权，是政治民主的一种表现形态。我国《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民主权原则作为《宪法》的基本原则和现代法治国家所追求的一种价值目标，为公众参与国家、社会等各方面事务提供了宪法依据，也成为衡量参与程序合法性、正当性的理论准则。“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，是中国共产党在长期的革命实践中，集中人民群众的经验和智慧而逐步发展起来的，也体现了马克思主义的科学世界观和方法论。因此，我国环境保护必须依靠人民群众，尊重人民群众的主体地位，动员全社会的力量共同参与。 [200] 党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”公众参与环境保护和环境决策是“人民主权”原则在环境法上的必然要求。
公民环境权利既包括实体性权利，也包括程序性权利，程序性权利主要体现在公众参与环境保护的一系列动态过程中。通过考察理论基础，可以将“公众程序性环境权利”定义为“公众通过正当法律程序充分参与环境立法、环境行政、环境司法等活动，深刻影响决策结果，提升决策合理性，有效监督公权力行使，并能获得相应法律救济的权利”。该权利是公众参与环境保护“一揽子”程序权利的总称，包括环境信息知情权、环境决策参与权、环境救济权、环境监督权等。它也是维护公众环境实体性权利的基础和保障，并且在整个过程中具有独立的内在价值，如尊严价值 [201] 、自由、公正等。
基于程序正义的要求，公众参与环境保护的程序应当具有何种性质呢？众所周知，1998年联合国欧洲经济委员会的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的奥胡斯公约》（简称《奥胡斯公约》）代表了当前环境决策公众参与的最高水平。而《奥胡斯公约》的三个支柱分别是“信息公开”（Access to Environmental Information）、“公众参与”（Public Participation）和“司法救济”（Access to Justice）。 [202] 因此，参与性、公开性、可救济性将成为公众程序性环境权利的三大重要属性。
（1）参与性
参与是公众行使程序性环境权利时所实施的行为，没有参与，程序性权利便如同空中楼阁。程序参与性就是指那些利益或权利可能会受到程序法律结果直接影响的法律主体应当有充分的机会富有意义地参与法律程序的过程，并对法律结果的形成发挥其有效的影响和作用。 [203] “富有意义”便是公众参与充分与否的评价标准，也即参与的充分性、有效性。由于参与和民主是一对不可分割的共生词语，所以程序参与的充分性、有效性可以凭借民主的衡量尺度来把握。按照科恩的观点，衡量民主的尺度有三个方面：民主的广度、民主的深度与民主的范围。民主的广度是由公众是否普遍参与来确定的，属于民主的数量问题；民主的深度是由公众参与是否充分来确定的，它与民主的性质有关；民主的范围则是指全社会实际参与决定的问题的多少及其重要程度以及所起作用的大小，牵涉到民主的效能问题。 [204] 民主的尺度也是衡量公众参与的尺度。有学者根据参与的层次，将公众参与分为低等层次参与、中等层次参与和高等层次参与。 [205] 由此可知，“富有意义”的参与程序属于“高等层次参与”，它应当是利益代表的多元、交流的普遍、辩论的理性、协商的可能、决策的深远影响，并且实现公众参与的正面价值：功能性价值、工具性价值和沟通性价值。 [206] 参与是公众程序性环境权利行使的必然要求，它为“以权利制约权力”提供了终极动力。
（2）公开性
程序正义又被称为“看得见的正义”。英国法谚有云：“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”程序中所强调的“看得见”，便是指程序的公开性，即公众参与的每一阶段和步骤都应当以当事人和公众看得见的方式进行。 [207] 这是对法律程序整个过程本身的最低限度要求，也是现代民主政治的基本要求。与程序公开要求相对应的，便是公众的知情权。所谓公众环境知情权是公众知悉和获取相关环境信息的权利，是公民享有的一项基本政治权利。环境知情权是维护公众自身权益的前提，而程序公开又是保障公众知情权、加强公众对公权力的监督、促进公众参与的有效武器。公众参与的程序公开性，不只是强调某个阶段的公开，而是强调整个过程全面的公开，包括参与前的信息公开、参与中的过程公开、参与后的结果公开，让利益冲突的主体公开理性地表达观点，让环境决策过程透明地展开。让权利和权力在阳光下行使，不仅能够过滤掉无效的公众参与，还能实现对权利的保障和对权力的制约。
（3）可救济性
“无救济则无权利。”这句古老的法律谚语告诉我们：法律对公民权利、自由规定的再完备、列举的再全面，如果在这些权利和自由受到侵犯之后，公民无法获得有效的法律救济的话，那么，这些法律上的权利和自由都将成为一纸空文。如果公民的权利被侵犯，却“有冤无处申”或者“告状无门”，那么公民就极有可能采取非法治的，甚至是暴力的方式来“自力救济”，而这无疑会直接危害正常的社会秩序。因此，法律绝对不能仅仅满足于在纸面上规定一系列的权利，还必须建立若干种权利救济的途径，使得那些权利被侵犯、自由被剥夺的公民，能够诉诸法律，有获得司法审查和司法救济的机会。公众在参与环境保护的过程中，即便程序具有公开性、公众参与也完全符合程序正义的要求，也难免会有部分公众对公众参与的程序或者结果不满意，更何况在实践中，经常发生信息公开和公众参与不符合程序正义要求的情形。因此，基于“无救济则无权利”的原理，为了保护公众的知情权和参与权，必须有相应的权利救济，以最终确定先前的信息公开和公众参与程序是否已经符合法定要求。“若能使公众对于有争议的程序行政行为及时诉诸司法，不仅可以使公众参与落到实处，也能最大限度地减少体制外的抗争所引发的社会成本。” [208]
在国际环境保护进程中，环境权利的发展也完成了从实体性权利到程序性权利的转变过程。1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》第1条原则宣布：人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。该宣言提出了人类环境权的基本内涵，其主要指实体性环境权利。1992年《里约环境与发展宣言》第10条原则宣布：环境议题最好得到有关各方公民的参与。强调人类环境权还包括程序性环境权利，公众参与成为国际环境保护的新趋势和新动力。从程序性环境权利的多层次内涵观察，通过程序性权利实现实体性权利本来就是程序工具的价值之一。“公众环境知情权、环境参与权和环境检举、控告、举报权既是环境权的衍生权利、环境权的具体化，也是环境权实现的条件和保障。” [209] 公众要行使其“享用清洁、健康的环境的权利”，必须知道其赖以生活和发展的环境是否清洁、健康，必须了解国家、政府是否履行了其环境保护的义务和职责，必须了解有关企业和个人是否从事引起环境污染和生态破坏的活动，公众只有参与环境决策和环境监督，才能真正掌握上述环境信息，这就需要公众拥有环境知情权、公众参与环境决策和环境监督的权利。
公众参与的首要目的就是将其作为一种对抗部门俘获（Agency Cap-ture）的机制。 [210] “公众、学者、法官、议员和政府官员都注意到：‘这个一再发生的困扰着对产业界进行公共管制的问题就是，管理机构不正当地以它试图管制的产业界的利益为导向来行动，而不是以它试图保护的公共利益为导向来行动。’” [211] 为了避免因为“部门俘获”给社会造成重大损失，引入公众的参与和监督就显得尤为重要。政府并非全知全能的智者，即便不存在“部门俘获”或者腐败等因素，政府也很可能会犯错，或者没有考虑到更好的替代方案。而公众参与能够有效地弥补政府部门由于信息不全或者考虑不周导致的缺陷，从而促使政府作出更合理的环境决策。“从更深远的意义来看，参与环境决策过程的公众，行使了知情权、表达权、参与权、监督权，至少可以在程序意义上获得平等的影响决策过程和结果的机会，这将有助于在社会心理层面上使他们更容易认同和接受决策结果。” [212]
政府公信力是公共权力合法性的来源。政府公信力程度实际上是公众对政府履行职责情况的评价。“信任的因素包括三个方面，一方的期待、需求和评判标准，另一方的态度、行为和结果，以及双方是否进行了通畅有效的沟通。” [213] 在我国社会转型时期，政府失信于民、损害公共利益的情况偶有发生。况且，公众利益诉求日渐多元化，信息不公开，表达渠道不畅通，加剧了政府与公众之间的信息鸿沟，公众参与出现情绪性和行动性的对立，导致政府公信力不断下降，很容易陷入“塔西托陷阱”。谣言止于公开，信任始于公开。公众参与程序性权利的实现和保障必须建立在政府、企业环境信息公开的制度之上。在现代法治的背景下，在涉及重大环境影响的决策中，如果缺乏有效的公众参与，即便决策者本身在作出决策的过程中已经充分考虑到环境后果，并且这种决策就其实质而言确实是最佳决策，但这个决策也可能很难让人信服。而如果有公众参与，政府、企业在相关环境决策作出前进行了准确全面及时的信息公开，公众有充分的机会表达其对于环境利益的关注和担忧，并且公众的意见被认真地考虑并作了公开回应，哪怕决策者最终并未采纳公众的意见，公众也更有可能认同决策的合法性和合理性。这也印证了美国学者约翰·克莱顿·托马斯的观点，政府在政策执行过程中面临的时间约束和在政策制定过程中面临的时间约束呈反向函数关系。 [214] 决策前充分的公众参与虽然看似拖延了决策时间，却大大地节省了决策执行过程中的成本，达到“花钱的目的是省钱”。
政治文明本质上是一种回归主体性的文明，强调公众享有国家、社会事务的参与权，其核心在于实现民主政治的制度化、规范化、程序化，以保障公众的各项民主性权利。引导和鼓励公众参与环境保护是民主政治的一种反映。生态文明是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中的一种新文明形态，公众参与是其中必不可少的重要组成内容。生态文明建设，除了要加强政府环境责任，加强对企业的行为规范、对环境司法的强化，也要强调公众参与，让公众作为环境决策的有力影响者，充分表达环境诉求，真正参与到生态文明建设的整个决策中去。党的十九大报告指出：构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。环境保护公众参与，正是民主在环境领域的具体体现，也是政治文明和生态文明的有机结合。
公众环境参与权利是一个程序性权利体系，包括环境信息知情权、环境决策参与权、环境行政和司法救济权、环境监督权等具体权利。
环境信息知情权，是指公民获得本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息的权利。 [215] 目前我国法律规定的环境信息主要包括政府环境信息和企事业单位环境信息。
环境决策是指国家机关在一定时期内根据经济和社会持续发展的需要，确定该时期的环境目标，并从各种可供选择的方案中，通过分析和论证，选定一个切实可行的优化方案的过程。环境决策的主体是广义的政府，包括立法、行政、司法等国家机关，环境决策的形式包括环境立法决策、环境行政决策和环境司法决策。 [216] 因此，环境决策参与权是指公众基于环境公共利益或私人利益的保护，在获知相关环境信息的前提下，通过多种方式表达自己的环境利益诉求，参与到环境立法、行政、司法决策过程中，并由此影响环境决策的权利。由于环境司法具有相当的独立性，公众在环境司法决策中的参与权主要体现在作为人民陪审员参与到环境案件的审理之中，其参与的程度相对于环境立法和环境行政决策而言较为有限。
救济权是由原权利派生的，为在原权利受到侵害或有受侵害的现实危险时而发生的权利，是保护性的法律关系中的权利。环境救济权主要指环境行政救济权和环境司法救济权。环境行政救济权，是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵害其合法环境权益，依法向有关行政机关或司法机关请求撤销或变更其违法不当的行政行为，从而使自己受到损害的权利或利益得到救济的权利。在我国，通常所说的行政救济包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿。因行政诉讼可归入司法救济，行政赔偿可归入国家赔偿救济，所以行政机关特有的救济形式便是行政复议。环境司法救济，是指任何人当其宪法和法律赋予的环境权利受到侵害时，均享有向独立而无偏倚的法院提起诉讼并由法院经过正当审讯作出公正裁判的权利。 [217] 它包含两方面的基本内容：一是诉诸法院的权利；二是获得公正审判的权利。主要表现为正当程序权和获得公正裁判权。 [218]
权力容易被滥用，因此要防止权力滥用滋生腐败和专横，权力就必须被关进“笼子”，对权力进行制约和监督。以何种力量和方式监督制约权力，是民主政治发展的关键。“以权力制约权力”和“以权利制约权力”是两种最为有效的方式。 [219] 环境监督权便是“以权利制约权力”的监督模式。监督权，主要包括批评、建议、检举、控告、申诉等权利。因此，环境监督权是指公众对污染和破坏环境的企业和个人进行检举、控告，并有权对国家政府所实施的对环境有影响的决策和行为进行监督的权利。