法谚有云:有权利,就必有救济,无救济,即无权利。这句话道出了救济对于权利的重要性。而在权利的救济体系中,司法救济是最权威、最有效、最公正的救济形式,可以说司法救济是权利救济的核心。司法救济的这种重要地位来源于司法本身所内含的特征:(1)司法的被动性。所以有不告不理的原则。(2)法官的独立性与中立性。所以要保障法官行使职权不受干涉,并有回避之规定。(3)保障正确性。所以有各种程序、调查、辩论等的要求。(4)司法具有权威性。对法律问题而言,司法机关是最后一道防线。宪法保障关于法律问题,司法机关独有说最后一句话(Monopol des letz-ten Wortes)的权限,亦即作最后决定的权限,最后由其来宣示“法”是什么。 [151]
由于司法救济对于权利实现的重要作用,现代人权法多有关于司法救济权的规定。例如,《世界人权宣言》第8条规定:“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时,有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”《美洲人权公约》第25条规定了“司法保护的权利”。日本1946年《宪法》第32条规定:“不得剥夺任何人在法院接受审判的权利。”
古典自由主义对国家权力始终怀有深深的警惕,在其视野下的所谓权利乃是摆脱、免于国家干涉的自由(free from state)。新自由主义的代表人物波普在论及自由主义的原则时,开篇的第一条原则即是:“国家是一种必要的恶,如无必要,它的权力不应增加。”他把这项原则形象地称为“自由主义剃刀”。 [152] 在自由主义者看来,公民权利与政治权利和经济、社会、文化权利之间有一条不可逾越的鸿沟。公民权利与政治权利才是真正的人权,而经济、社会和文化权利是一种有待实现的理想,最多是一种道德上的权利,而不是真正的人权。人们引用的最广泛的是英国政治学家莫里斯·克莱斯顿否定经济、社会权利的观点。他认为,生命、自由和财产这些公民权利和政治权利是普遍的、最高的和绝对的道德权利。但是,经济和社会权利既没有普遍性和实践性,也没有最高的重要性,属于不同的逻辑范畴。克莱斯顿指出,主张经济和社会权利并不仅仅是乌托邦的期望,在逻辑上也是自相矛盾的。 [153]
然而,传统自由主义的权利观并未能阻止经济、社会和文化权利通过人权立法实证化的潮流,《经济、社会和文化权利国际公约》《欧洲社会宪章》《美洲人权公约附加议定书》《非洲人权和民族权宪章》均确认了广泛的经济、社会和文化权利。在批准或加入《公民权利和政治权利国际公约》的147个缔约国中,只有美国、南非、莫桑比克、海地和博茨瓦纳5个国家没有批准《经济、社会和文化权利国际公约》。但是,被实证化的经济、社会和文化权利又遭遇了另一个难题:传统的理论和实践否认这类权利的“可诉性”,与公民权利和政治权利相比,经济、社会和文化权利实际上处于“二等权利”的地位,陷入了被“边缘化”尴尬境地。 [154]
为什么经济、社会和文化权利不具有可司法性?古典自由主义的论点主要基于以下理由:第一,经济、社会和文化权利是一种积极权利,国家负有积极给付的义务,因而是代价昂贵的权利,其完全实现有赖于国家充足的财政和资源;而公民权利和政治权利则是免于国家干涉的权利,国家仅仅承担不作为的消极义务,因而代价是低廉的,也是可以即刻实现的。第二,从权利分立的角度而言,经济、社会和文化权利涉及国家的财政和公共政策,具有宏观的政策性和政治性,这些内容应当由民主主义的立法者来决定;况且,制定财政和其他公共政策需要专门的业务和技术,这正是法官所不擅长的。
这种论调似乎从国际人权立法的实践中找到了论据。《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第1款规定,每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作,特别是经济和技术方面的援助和合作,采取步骤,以便用一切适当方法,尤其包括用立法方法,逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。而国家承担《公民权利和政治权利国际公约》项下的义务是即刻的。《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》建立了由联合国人权事务委员会处理的个人申诉制度,给公民权利和政治权利提供救济。而《经济、社会和文化权利国际公约》仅仅规定了对公约的实施进行监督的国家报告制度,没有确立个人申诉制度。
国际人权公约对这两类权利区别对待的做法,也为区域性人权公约所采用。例如,《欧洲人权公约》设立了欧洲人权法院,受理国家间的指控和个人申诉,而《欧洲社会宪章》在监督执行机制方面仅规定了国家的报告和审查制度。《美洲人权公约》设立了美洲国家间人权委员会和美洲国家间人权法院,前者可以受理个人针对国家的申诉,后者可以审理各缔约国和人权委员会提交的案件。 [155] 《美洲人权公约附加议定书》第1条规定,美洲人权公约附加议定书所有缔约国承允,在其现有财力允许的情况下,采取一切必要的措施,逐步实现本议定书承认之权利。根据《美洲人权公约附加议定书》第21条的规定,除了第8条、第9条和第15条所确认的权利可以适用《美洲人权公约》规定的个别申诉程序外,其他权利的保护只有通过国家报告制度予以监督。由于在实践中,经济、社会和文化权利得不到司法保护,从而部分权利的内涵、外延也不易获得清晰的认知,这又反过来为否认经济、社会和文化权利具有“可司法性”的论者提供了口实。
环境权作为经济、社会权利的一种,虽然已被许多国家和地区载入宪法,但由于受传统自由权、社会权两分法的影响,一般均将其理解为“纲领性规定”或者是“抽象性权利”,不能直接以环境权受到侵害为由寻求诉讼保护。例如,美国宾夕法尼亚州《宪法》第1条第27款确认人民拥有对于清洁空气、水和保持环境的自然的、风景的、历史的和美学的价值的权利。但在Commonwealth v.National Gettsberg Battlefield Tower,Inc.一案中,商家向国家公园局(National Park Service)申请在盖茨堡战役旧址建立瞭望楼。宾夕法尼亚州州长与州检察长代表州民,认为这样将破坏该战场的自然与历史环境,主张依宾夕法尼亚州《宪法》第1条第27款有关环境权的规定,诉请法院禁止该建设。法院认定该条款仅是原则性的宣示,在欠缺立法者透过法律将环境权的理念具体实现的情况下,仍不能作为直接主张权利的依据(not self-executing)。 [156]
随着时间的推移,这种将自由权和社会权进行截然区分的二元论受到越来越多的质疑,经济、社会和文化权利不具有可司法性的教条正被丰富的理论和实践所推翻。
第一,人权的相互依赖和不可分割性。在公民权利和政治权利与经济、社会和文化权利之间作出截然、绝对的区分是不现实的。例如,艾德指出,工会权和财产权往往被认为是难以依据两分法作出分类的,在欧洲制度下,教育权和文化权被视为与公民权利和政治权利而非经济和社会权利相联系。 [157] 1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》宣称,一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系的。《发展权利宣言》指出,所有人权和基本自由都是不可分割和相互依存的,为了促进发展,应当一视同仁地重视和紧急考虑实施、增进和保护公民、政治、经济、社会和文化等权利,因而增进、尊重和享受某些人权和基本自由不能成为剥夺其他人人权和基本自由的理由。《人权和环境原则草案》第2条规定,所有人都有权享有安全、健康和生态健全的环境。这个权利和其他权利,包括公民、文化、经济、政治和社会权利,都是普遍的、相互依赖的和不可分割的。这种以整体主义的方式对待人权的态度,在后来的一些人权立法中有所体现,例如,1981年《非洲人权和民族权宪章》、1989年《儿童权利公约》、1996年南非共和国《宪法》、2007年《欧盟基本权利宪章》既规定了公民权利和政治权利,也确认了经济、社会和文化权利。
第二,精确地发展了国家义务的层别。传统的权利观认为,公民权利和政治权利是消极的权利,国家的义务仅是消极的不作为;而经济、社会和文化权利则有赖于国家积极履行给付义务。这种对国家承担的积极义务和消极义务的区分是不科学的。实际上,公民权利和政治权利也需要国家的积极作为,联合国人权事务委员会在1982年《关于生命权的第6号一般性意见》中指出,对“固有生命权”这个词的范围加以局限,就无法恰当地了解它的意义,而保护这项权利则需要缔约国采取积极措施。在这方面,委员会认为,缔约国须采取一切可能措施,减少婴儿死亡率和提高估计寿命,特别是采取措施,消灭营养不良和流行病。而经济、社会和文化权利也具有排除干预的内容。
晚近发展出的人权法理论则对人权公约下国家的义务作了进一步精细的划分,对于所有的人权而言,国家都存在以下三个层级的义务:(1)尊重的义务,此义务被视为国家的“否定性”的义务,它要求国家不去妨碍个人行使权利或不为侵犯特定权利的行为。(2)保护的义务,此义务是指保护个人的权利不受其他私人的侵害。(3)履行的义务,这种积极的义务由两部分组成,一是国家有义务促进特定权利的实现,通过积极的行为增强人们获取资源和享有这种权利的能力;二是国家有义务提供某种东西。 [158] 这种义务的区分体现在《关于违反经济、社会和文化权利的马斯特里特指导准则》之中 [159] ,也在一些国家的国内立法中有所体现。例如,1996年南非《宪法》第7条第2款规定,国家必须尊重、保护、促进和实现权利法案中的权利。
这种国家义务的分类有助于澄清经济、社会和文化权利与可司法性权利的关系。托比斯指出,有充分的理由认为尊重的义务是可审判的;在一定的情况下,保障的义务也是可以审判的;只有实现的义务是最难准确定位的,也因而是最不可能诉诸审判的。 [160] 《关于实施〈经济、社会和文化权利国际公约〉的林堡原则》对经济、社会和文化权利的可司法性问题作了进一步的解释,该原则指出,虽然充分实现《经济、社会和文化权利国际公约》承认的诸权利为渐进的,但可即刻通过司法审判适用某些权利,而其他权利则可随时间而成为可审判的。该原则对公约所谓的“逐渐达到权利的充分实现”作出了比较详细的解释:“逐渐达到权利的充分实现”义务要求缔约国尽快实现各项权利。在任何情况下,均不得将此解释为暗示缔约国有权无限地延迟其确保充分实现的努力。相反,所有缔约国有义务即刻开始采取步骤以履行其公约规定的义务。公约规定的有些义务要求缔约国即刻充分地予以实施,如《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第2款规定的禁止歧视。
第三,经济、社会和文化权利的可审判性已经得到了人权理论、立法或司法实践的确证。联合国经济、社会和文化权利委员会在《1990年第3号一般性意见》中明确指出,《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第2款、第3条、第7条第1款第1项、第8条、第10条第3款、第13条第2款第1项、第3项、第4项、第15条第3款可以由司法机关立即适用,认为所说的条款本身无法加以执行的任何看法都是很难成立的。由于经济、社会和文化权利保障机制的薄弱,联合国人权事务委员会、欧洲人权法院等人权保障机构往往通过利用公民权利和政治权利的司法保障机制,对公民权利和政治权利进行扩张解释,实现对经济、社会和文化权利的间接保障。例如,欧洲人权法院常常援引《欧洲人权公约》第8条规定的维护隐私和家庭生活的权利,间接保护环境利益。
在国内法律实践中,有些国家宪法和司法已经确认经济、社会和文化权利的可诉性,南非是一个非常突出的范例。1996年南非共和国《宪法》第二章(权利法案)纳入了一系列的经济、社会和文化权利,例如环境权(第24条),住房权(第26条),卫生保健、食物、水和社会安全的权利(第27条),教育权(第29条),语言和文化权利(第30条)。关于宪法基本权利的效力,《宪法》并未对公民权利和政治权利与经济、社会和文化权利作出区分。《宪法》第8条第1款规定,此权利法案适用于全部法律,并对立法、行政、司法和国家所有机关都具有约束力。《宪法》第38条规定了权利的实施,“本条中所列的任何人有权向合格的法院申诉,提出权利法案中的一项权利受到了侵犯或威胁,而法院可以给予适当救助,包括发布权利公告……”根据这些规定,南非共和国《宪法》所载的经济、社会和文化权利是可以接受司法审判、获得司法保护的权利。近年来,南非法院有关经济、社会和文化权利的司法实践也很令人瞩目,“Grootboom”案就是一个的著名的判例,此案涉及《宪法》第26条以及第28条第1款第3项下的国家义务。 [161]
环境权的司法救济路径选择,既包括国内法的救济途径,也包括国际法的救济途径。从相关案例来看,在美洲主要是通过援引生命权或者土著人的权利来保护环境权,在非洲主要是通过援引《非洲人权和民族权宪章》第16条规定的健康权保障环境权。在欧洲,环境权的保护主要是聚焦于《欧洲人权公约》第8条所规定的隐私和家庭生活的权利。从另一个角度而言,环境权的司法救济既可以通过公民权利和政治权利的司法保障机制间接保障环境权(以下简称环境权的间接救济模式),也可以直接援引环境权而予以救济(以下简称环境权的直接救济模式),以下将从第一个角度对环境权的司法救济进行具体的考察。
上述关于派生性环境权宪法渊源的阐述,实际上亦是从宪法角度论述了环境权的间接救济,以下将从国际人权法的角度阐述环境权的间接救济。
在人权谱系中,生命权是首要的人权,是其他所有人权的基础。因为人必拥有生命,其他人权才有所附丽。《公民权利和政治权利国际公约》第6条规定了“固有的生命权”,根据该公约第4条第2款的规定,生命权属于即使在社会紧急状态威胁到国家的生命时仍然不可克减的权利。《欧洲人权公约》第2条以及许多国家的宪法也都有生命权的规定。全球规模的生态危机不仅对自然环境本身造成巨大的压力和破坏,同时也对人类本身的生存构成了威胁,这就为通过解释生命权保护环境利益提供了可能。
在国际人权法中有好几个案件是以生命权的形式对环境权进行保护的,其中一个著名的案件是巴西的雅诺马米案。 [162] 雅诺马米(Yanomami)是印第安人的一个分支 [163] ,大约有12000人,生活在巴西北部和委内瑞拉南部两国边界地区的亚马逊雨林中。20世纪60年代,巴西政府批准了一项开发亚马逊地区自然资源的计划。1973年开始建设BR-210高速公路,由于该公路穿越雅诺马米人的领地,迫使他们背井离乡。20世纪70年代,在雅诺马米人领地发现了丰富的矿产资源,大量外来人口涌入从事矿业探测和开采工作,给这一地区的雅诺马米人的身心健康带来巨大的损害,导致了他们古老的社会组织解体,并带来了流感、疟疾、麻疹等疾病,致使数百名雅诺马米人死亡。
雅诺马米人的权利受到巴西国内法的特殊保护。巴西《宪法》保障印第安人对其领地的权利,规定此项权利构成永久的、不可剥夺的所有权,并且确认印第安人对其领地上的自然资源的排他性的使用权。1973年的《印第安人法》对印第安人的权利作了进一步的规定。但这些规定并没有得到有效的实施。
1980年印第安人法律救助中心、美国人类学协会等非政府组织的负责人向美洲国家间人权委员会提起申诉,指控巴西政府违反了《美洲人权利和义务宣言》。人权委员会确认了以上事实,认为有充足的证据表明巴西政府没有采取及时、有效的措施保护雅诺马米人的利益,使得雅诺马米人依《美洲人权利和义务宣言》所享有的多项权利受到侵犯,这些权利是生命、自由和个人安全的权利(第1条),居住和迁徙的权利(第8条),维护健康和福利的权利(第11条)。
厄瓜多尔Huaorani案是另一个著名的案件。厄瓜多尔是拉美国家中土著居民比较集中的国家,土著人占整个人口比例大约在35%—45%之间。20世纪70年代开始,厄瓜多尔石油开采活动得到迅速的发展,但同时给土著人带来了灾难。首先,大量外来人口的进入带来了他们所不知道的细菌和病毒,导致许多人生病或者死亡;其次,石油开采项目和道路建设项目往往要穿越他们传统的领地和社区,破坏了他们对土地和其他资源的享有,一些人被迫离乡背井;最后,石油开采业产生的环境污染对土著人的人身和财产造成巨大的损害。1990年Huaorani人向美洲国家间人权委员会提起申诉,声称石油开发活动污染了构成社区自然环境的水、土壤和空气,并危害居民的健康和生命,要求政府停止在他们特许土地上的开发活动。人权委员会鉴于Huaorani人的生存处境不仅是个例,其他土著民族也存在类似的情况,于是决定派遣一个代表团赴厄瓜多尔实地考察该国的人权状况,并于1997年作出了一份报告。
美洲国家间人权委员会关注厄瓜多尔的石油开采活动对《美洲人权公约》第4条所保障的生命权和第5条第1款所保障的身体、精神和心理上受尊重的权利的影响。美洲国家间人权委员会承认发展权意味着每个国家有开采其自然资源的自由,包括通过授予特许权和接受国际投资的方式。但是,美洲国家间人权委员会同时又认为,管制的缺失、不适当的管制或者缺乏法律实施的监督可能会产生严重的环境问题,这将侵犯《美洲人权公约》所保护的人权。美洲国家间人权委员会陈述道:生命权、身体安全和完整的权利的实现,必然与自然环境相联系,甚至在某些方面取决于一个人所处的自然环境。相应地,当环境污染和退化对人的生命和健康构成持续的威胁时,前述权利即受到侵害。
美洲国家间人权委员会建议厄瓜多尔政府采取必要的措施预防石油污染对生命和健康的威胁,对受害者给予有效的救济。美洲国家间人权委员会还特别强调,政府应采取措施确保所有人有权能够单独或者集体参与影响他们环境的决策的制定过程,并改善信息发布的机制、提高透明度,以保障有效地参与。 [164]
《欧洲人权公约》第8条第1款规定,人人有维护其隐私、家庭生活、居所和通信的权利。在欧洲区域性人权保护体系中,这条规定为欧洲人权法院在审理有关环境损害的案件提供了最主要的管道。相关的案件主要有Arrondelle v.United Kingdom、Powell and Raner v.United Kingdom、Baggs v.United Kingdom、G and E v.Norway、Lopez-Ostra v.Spain、Guerra and Others v.Italy等。 [165]
Powell and Raner v.United Kingdom
在本案中,申诉人生活在希思罗机场(Heathrow Airport)附近,他们声称机场的噪声严重影响了他们私生活的质量,因此,《欧洲人权公约》第8条项下的权利受到了侵犯。欧洲人权法院基于公约第8条第2款驳回了申诉人的请求,该款赋予缔约国的公共机构在必要的程度内为保护公共利益或他人利益对维护隐私和家庭生活的权利进行限制。这实际上是对相互竞争的利益进行平衡。在本案中,法院考虑了以下几个方面:(1)原告接受过噪音干扰补偿金的事实;(2)机场已经采取了减轻噪音的措施;(3)机场在经济上对国家的贡献;(4)应该通过英国政府的管制制度去控制噪声污染,而不是运用诉讼解决争端。
Lopez Ostrs v.Spain
在本案中,申诉人居住在皮革工业集中的西班牙的Lorca镇,距离其住宅12米有一家废物处置厂。该厂在未申请许可证的情况下自1988年开始运营,其释放出来的气体和气味导致了包括原告在内的当地许多居民的健康受到损害。1993年10月欧洲人权法院受理了此案,法院认为,即使并不危及健康,严重的环境污染也会影响个人的福利,并将妨碍家庭生活的享受。判断被告是否构成对《欧洲人权公约》第8条的违反,需要通过对原告的个人利益和社区的公共利益进行利益衡量才能得出。法院认为,在利益平衡方面,被告政府享有一定的自由判断余地。但是,在该案中,法院认定,被告政府未能公正地平衡Lorca镇的经济利益与原告享受私生活的利益,从而判决被告违反了《欧洲人权公约》第8条,并且赔偿400万比塞塔(西班牙货币单位)。
Guerra and Others v.Italy
原告Anna Maria Guerra居住在意大利的Manfredonia市,距离一家农业化工厂(the Enichem agricultural chemical factory)不足一公里。根据实施欧共体“塞维索”(Seveso)指令而颁布的意大利国内法,1988年该厂被认定为具有高度危险性。该厂在运营过程中散发大量可燃的有毒气体,并发生多次事故,其中最严重的一次发生在1976年,由于严重的砷污染导致150人被送进医院。1988年10月,申诉人以被申诉人违反《欧洲人权公约》第2条和第10条为理由向欧洲人权委员会提出申诉,委员会在1996年6月裁定意大利违反了第10条,并于1996年9月16日将此案移送欧洲人权法院。法院对《欧洲人权公约》第10条接受信息的权利作了狭义的解释,认为该条仅仅禁止政府限制个人从他人那里接受信息,并未对政府施加收集和散发信息的积极义务。因此,法院认为《欧洲人权公约》第10条并不能适用于本案,而是判决被告违反了《欧洲人权公约》第8条。法院认为,虽然该条的主要目标是保护个人免受公共当局的武断干涉,但是为了有效地保护隐私和家庭生活,公共当局应当负有采取适当措施的积极义务。法院再次重申,严重的环境污染会影响个人的福利,并将妨碍家庭生活的享受。在本案中,直到1994年化工厂停业,申诉人一直未得到相关的重要信息,而他们本来可以根据这些信息评估他们将承受的风险。因此,法院认定意大利政府未能履行保障家庭生活的积极义务,从而判决其侵犯了《欧洲人权公约》第8条项下的权利,并赔偿40名申诉人每人1000万里拉(意大利货币单位)。
Fadeyeva v.Russia [166]
申诉人自1982年起居住在Cherepovets市朱可夫大街(Zhukov Street)1号,距离其住宅约450米有一家大型的钢铁厂(Severstal Steel-plant)。它建于苏联时期,1993年之前是国有企业,之后被私有化,是俄罗斯最大的钢铁冶炼厂,但也是当地的污染大户,其排放的大气污染物占当地大气污染物总量的95%以上,且长期以来一直是超过了污染物排放标准。严重的污染导致当地许多居民患病,原告亦未能幸免。为了将污染企业与附近居民相对隔离,市政当局在1965年决定距离企业5000米建立一个环境卫生安全的缓冲地带(the sanitary security buffer zone),1992年被重新设定为1000米。 [167] 然而,这项措施并未得到执行。
1995年申诉人连同其他居民向Cherepovets Town Court提起诉讼,要求政府在该缓冲地带的外面给予重新安置。法院判决地方当局应当将其列入优先等待名单(priority waiting list)以获取新的住房,但法院又认为申诉人的重新安置是有条件的,要取决于当局财政资金状况。 [168] 申诉人向Vologda Regional Court上诉,上诉法院1996年的判决承认了其无条件重新安置的资格,并发出了执行令,但却一直未能得到执行。1999年申诉人提出针对当局的诉讼,要求立即执行1996年的判决。在诉讼过程中,1999年8月市政当局将其列入了一般等待名单(general waiting list),其序号是第6820位。Cherepovets Town Court驳回了申诉人的请求,认为生活在缓冲地带居民不能列入优先等待名单,1996年的判决已经执行完毕,无须采取进一步的措施。该判决被上诉法院维持。1999年申诉人向欧洲人权法院起诉,声称政府未能保护其私生活和家庭免于严重的环境污染,因而违反了《欧洲人权公约》第8条,欧洲人权法院于2005年6月9日作出了判决。
欧洲人权法院首先确定《欧洲人权公约》第8条能否适用本案。法院指出,首先,为了适用第8条,申诉人须证明以下两点:一是污染对申诉人私人领域造成实际的干扰;二是这种干扰必须达到一定的严重程度。法院通过对钢铁厂超标排污的事实、附近居民得病率的提高等事实的确认,认定申诉人健康损害系企业长期排污的结果,损害的严重性达到了可以适用《欧洲人权公约》第8条的条件。关于申诉人所声称的对其私生活和家庭的妨害能否归责于政府,法院认为,企业不是为国家所有和控制的,因此,不能说俄罗斯联邦直接侵犯了原告的权利。但是,国家有积极的责任采取合适的措施保障原告在《欧洲人权公约》第8条第1款项下的权利。
其次,欧洲人权法院确定俄罗斯政府是否具有《欧洲人权公约》第8条第2款的正当抗辩事由。根据该款规定,国家为了维护公共利益或者其他人的利益,可以依照法律的规定在必要的范围内对隐私和家庭生活的权利进行限制。此种限制是否合法可以从以下两个方面进行判断。
第一,合法的目的(legitimate aim)。在本案中,俄罗斯政府给申诉人重新安置的抗辩事由是为了保护其他居民的免费获得房屋的权利,由于市政当局只有有限的资源为社会公共目的建造新住宅,因此,如果申诉人立即获得重新安置将不可避免地侵犯在等待名单上的其他人的权利。另外,企业的运营也对当地和国家的经济福利有一定的贡献。因此,欧洲人权法院认为,这些是属于《欧洲人权公约》第8条项下的合法目的。
第二,民主社会的必需(necessary in a democratic society)。这就要求在申诉人的个人利益和社会公共利益之间保持公正、合理的平衡。欧洲人权法院重申了以往判例的观点,在决定什么是实现《欧洲人权公约》第8条第2款所谓的目的所必需的,缔约国享有判断余地(margin of appreciation),国家比一个国际法院能更好地判断、评估当地的需要和条件。当然,把必要性的首次判断权交给缔约国,但欧洲人权法院保留最终的审查权。
俄罗斯政府辩称,第一,国内法院拒绝申诉人立即重新安置的请求是合法的,根据俄罗斯的法律,申诉人仅是在总体的等待名单上,可以要求将来的安置。如果不顾申诉人在等待名单上的位置为其提供一套住宅,将会侵犯有权获得免费住宅的其他人的权利。第二,申诉人可以按照自己的意愿离开现在所居住的朱可夫大街1号的住宅,而在这个城市的其他地方购买房屋。第三,政府当局对该城市的空气质量实施了定期监测,并开展了许多旨在评估环境污染对附近居民影响的科学研究。第四,政府当局对该钢铁厂进行了许多次现场检查,并处以多种行政制裁,以确保企业的行为能遵守国内法律规范。第五,近年来实施了许多联邦和市政的计划和方案,降低了当地的环境污染水平,环境状况有了全面的改善。
欧洲人权法院指出,钢铁厂的排污行为不符合俄罗斯立法所确立的环境和健康标准,为了使像Severstal Steel-plant此类重要的企业能够继续运营下去,作为一种妥协方案,俄罗斯法律创设了一条环绕企业的缓冲地带。因此,缓冲地带的存在是这类危险企业运营的必要条件,否则它应当被关闭或作明显的调整。在本案中,Severstal Steel-plant在过去的20年中,污染物的总量有明显的削减。但是,许多危险物质的排放仍然一直超过安全标准。因此,只有当缓冲地带继续存在并且实现它的目的时,Severstal Steel-plant符合国内环境要求的经营才是可能的。
关于俄罗斯政府的第二点抗辩理由,欧洲人权法院注意到,申诉人于1982年迁往现在的地方定居时,应当意识到当地的环境状况是非常不理想的。但鉴于当时房屋的短缺以及工业城市的住宅属于政府的事实,欧洲人权法院推断,申诉人只能接受这套提供给她家庭的住房。而且,由于当时环境信息的相对缺乏,申诉人很可能低估了该地区环境问题的严重性。当然,自1990年以来,没有限制地买房或租房已经成为可能,申诉人也未被禁止搬离危险的居住环境。但法院注意到,申诉人是以终身承租人的身份从当地政府方面获得房屋的居住权的,租金比市场价便宜,而她的收入仅仅来源于政府的养老金和与其职业病有关的支付款项。虽然从理论上来说申诉人改变其居所是可能的,但实际上是非常困难的。因此,法院认为,因污染损害的发生不能归责于受害人本身,不能剥夺其根据《欧洲人权公约》第34条申诉的权利。
欧洲人权法院注意到,自1999年以来,申诉人被列入了等待名单,但其处境没有得到改变,没有希望表明这项措施在可预见的将来能使申诉人得到重新安置。另外,在过去的20年中,Severstal Steel-plant确实明显地减低了排污总量,但是,1990年和1996年联邦计划的实施并没有实现预期的结果,许多危险物质的排放仍然超过了安全标准,该地区环境状况的全面改善是非常缓慢的。虽然政府提及了旨在评估环境污染对附近居民影响的科学研究,但俄罗斯政府未能向欧洲人权法院提交这些研究报告,也未能解释这些研究是如何影响相关政策的。政府提出针对企业违反环境法的行为,有关部门实施了许多次的检查和行政制裁,但政府未能明确已经实施了哪些具体的制裁和企业违法的种类。因此,无法评估这些制裁在多大程度上真正使得企业采取必要的保护环境的措施。
欧洲人权法院申明,决定采取何种确切的措施以一种更有效的方式降低污染不是法院的任务。然而,欧洲人权法院有权评估政府在解决环境问题时是否尽了充分的注意程度,是否考虑了所有相互竞争的利益。综合本案的事实情况,欧洲人权法院无法认定,在管制Severstal Steel-plant的工业活动时,政府对生活在附近地区的居民的利益给予了充分的考量。因此,俄罗斯政府虽然享有广泛的判断余地,但其未能在社会利益和申诉人有效享受尊重家庭和私生活的权利之间作出公正的平衡(a fair balance)。欧洲人权法院判决俄罗斯政府违反了《欧洲人权公约》第8条,赔偿申诉人6000欧元非金钱损失赔偿金(non-pecuniary damage),并且支付6500欧元和5540英镑的诉讼费用。
财产权是近代市民宪法所确认的古典人权之一,自由主义者往往高度认同财产权的意义,认为财产权是自由的保障,是宪政民主的基石。历史和现实告诉我们:财产权是市场经济得以发展的前提,是公民人格独立和发展的保障。一个人如果被剥夺财产权,就会形成对于国家的人身依附关系,最终可能“通往奴役之路”。正是基于财产权的独特性,近代市民宪法将以财产权为核心内容的经济自由权作为人权保障之中心。1789年法国《人权宣言》第17条把财产权宣布为一项“神圣不可侵犯的权利”,典型地体现了近代市民宪法对财产权的“偏爱”。
财产权与环境权的关系既有相互促进的一面,同时也存在内在的紧张关系。一方面环境污染和破坏会侵害财产权,例如,住宅区附近如果污染比较严重,通常会导致房产的贬值。所以通过保护财产权可以间接地保护环境利益。但是,另一方面,“私”的财产权也可以用来对抗政府保护公共利益的行为,例如,财产权的所有人往往针对政府的环境保护措施声称财产权受到侵犯而提起诉讼。实际上,近代市民宪法所保障的“所有权绝对”原则在发挥积极作用的同时,也造成了许多社会问题,可以说环境污染和生态破坏即是绝对的所有权产生的“副作用”。 [169] 下面所举的案例从正、反两个方面反映了财产权与环境权之间存在的相互促进、依赖的关系和内在的紧张关系。 [170]
在Awas Tingni Mayagna(Sumo)Indigenous Commutiny v.Nicaragua案件中,涉及在Awas Tingni传统上所拥有的土地上尼加拉瓜森林保护问题,尼加拉瓜政府在未与Awas Tingni社区协商的情况下,同意SOLCARSA公司在Awas Tingni拥有的土地上砍伐森林。2001年美洲人权法院判决尼加拉瓜政府违反了《美洲人权公约》规定的司法保护的权利(第25条)和财产权(第21条) [171] ,并且判决政府必须通过国内法律、行政规章和其他必要的措施建立有效的测绘、划界和所有权凭证机制对土著社区的财产提供保护。
在Mateos e Silva,Ltd.and Others v.Portugal案件中,葡萄牙政府决定在Algarve海岸的土地上建立一个自然保护区,其中涉及申诉人所拥有的土地。欧洲人权法院承认通过城乡规划旨在保护环境的措施构成一个合法的公共目的,可以对财产权进行限制。但在本案中,这种限制是没有必要的,因为政府从来没有实施过拟议中的建立自然保护区的计划。在Pine Valley Developments Ltd.and Others v.Ireland案件中,欧洲人权法院维持了政府为了保护环境对财产权进行干涉的措施。法院认定政府拒绝申诉人在一个被划为绿色地带的区域建设工业仓库的申请,是对和平享有财产的权利的干涉。但这种干涉是为了一个合法的政府目的——保护环境,并且采取的措施与目的符合比例原则。 [172]
《欧洲人权公约》第6条规定了获得公正审判的权利。Zander v.Swe-den [173] 是欧洲人权法院审理的涉及环境权的案例。原告詹德尔居住在瑞典瓦斯特拉斯市的格里塔,拥有一块地产,这块地的旁边是VAFAB公司的垃圾处理场。VAFAB公司从1983年起获准在该场地从事垃圾处理作业,当时国家环境保护许可委员会第一次给该公司发放了许可证。1986年VAFAB公司申请续延它的许可证,并且要求允许扩大在该垃圾处理场的作业。申诉人和其他地产所有人则提出,由于公司的行为已经造成并且可能继续造成水污染,因此委员会在签发许可证时应附加条件,即应按照1969年《环保法》第5节的规定采取预防措施,并且无偿向有关地产所有人供应饮用水。委员会在1987年决定批准VAFAB公司的请求,同时驳回申诉人和其他人的要求。申诉人向政府申诉,1988年政府方面维持原决定,驳回了申诉。1993年,欧洲人权法院对本案作出了判决,认为《欧洲人权公约》第6条第1款适用于本案,而根据本案事实,申诉人不可能将1988年政府关于维持许可委员会1987年决定的裁定提交法院审查,因而违反了《欧洲人权公约》第6条第1款。同时,欧洲人权法院在判决中还认为申诉人根据瑞典的法律有权保护其水源不受VAFAB公司垃圾处理场的污染。
在环境权直接保障的案件中,菲律宾的Juan Antonio Oposa and Others v.The Honourable Fulgencio S.Factoran and Another [174] 可能是在国际上最著名的一个案例。45名儿童代表他们自己以及尚未出生的后代起诉环境与自然资源部部长,诉请环境与资源部撤销所有已经发放的伐木许可证,并且停止发放新的许可证。理由是该部发放的大量伐木许可证导致菲律宾森林资源急剧减少,从而损害了宪法所保障的环境权。在第一审中,地区审判庭以起诉人没有原告资格、该案涉及政治问题等为理由,驳回了起诉。然而,当原告上诉至菲律宾最高法院时,最高法院推翻了原审法院的裁决。
关于原告资格问题。最高法院声称,我们发现没有任何困难判决他们能够为他们自己、他们的其他同代人以及后代提起诉讼。就生态平衡和健康的环境权利而言,他们代表后代提起诉讼的资格建立在代际责任(inter-generational responsibility)观念的基础之上。不用说,为了充分享受平衡和健康的生态环境,每一代都对下一代负有保护环境的责任,原告维护对于良好环境的权利的同时,也是履行他们保护后代人环境权的义务。
关于诉的利益。原告声称受到侵犯的环境权规定于菲律宾1987年《宪法》的第16条:“国家保护和促进人民根据自然规律及和谐的要求,享有平衡和健康的生态环境的权利。”该条位于《宪法》第2章“关于原则和国家政策的宣告”的第2节“国家政策”,而不是规定于第3章的“权利法案”中。然而,最高法院认为,这并不意味着环境权没有第3章所列举的公民权利和政治权利重要。事实上,这些基本权利(指环境权以及规定在《宪法》第2章第15条的健康权)甚至没有必要规定在宪法之中,因为他们在人类诞生之时即已存在。如果说他们现在被明确地规定于宪法之中,那是因为有充足的理由担忧:除非环境权和健康权被宪法宣布为国家的政策,以突显他们持续的重要性并且赋予国家保护他们的神圣义务,否则,不仅是对当代,而且对后代,其他所有一切都将失去的那一天的来临将不会太遥远。
拉丁美洲有许多国家在宪法中规定了环境权,并且通过司法程序对环境权进行直接救济。阿根廷1994年修改的《宪法》明确承认了健康和合适的环境权。其实在1994年之前,法院在司法实践中已经认可生活在健康环境中的权利的存在。例如,在1993年的一个案件中,法院宣称,生活在健康、平衡的环境中的权利是人们的基本属性,对环境的任何侵害都将是对生命本身以及对人身、心理完整性的威胁。在1994年一个案件中,法院认为,保护环境权利是一项自然人权,这项权利允许公民针对政府部门提出申诉。 [175]
1991年在审理Fundepublico v.Mayor of Bugalagrande and Others案件时,哥伦比亚第一审法院认为,每个人都有生活在健康的环境中的权利,该权利应当被视为一项基本人权,它是行使其他人权的前提和基础。该案被诉至哥伦比亚宪法法院,法院认为,健康环境的权利对人类物种的生存而言是十分重要的,环境保护是当代人和后代人的义务。法院承认在本案中享受健康环境的权利与其他宪法权利,例如卫生权、生命权、工作权,有着明显的关联。 [176] 在1993年审理Antonio Mauricio Monroy Cespedes一案时,哥伦比亚法院认为,环境权是与自由权、平等权等基本权利并列的一项权利,健康环境权无法与生命权、健康权相割裂。事实上,那些对环境有害的因素也会对人类造成不可弥补的损害。如果是这样的话,我们可以断言:环境权是对人类的生存至关重要的权利。 [177]
在1993年有关废物倾倒的一个案件中,哥斯达黎加最高法院确认了环境权。法院陈述道:只有当与自然一致的时候,生命才是可能的,自然滋养和支撑着我们的生命。所有公民在免于污染的环境中生活构成了一项权利。这是一个公正、充满活力的(productive)社会的基础。在另外一起案件中,法院认为,健康权和健康环境权都导源于生命权。如果不承认健康权和环境权,生命权将受到严重的限制。 [178]
厄瓜多尔1983年《宪法》第19条第2项确认了环境权,“在不影响充分发展人的精神和物质的必要权利的情况下,国家保障生活在一个无污染的环境中的权利。国家有责任监督这种权利不受损害,并监督自然的保护情况。为保护环境,法律将限制某些权利和自由的行使”。根据《宪法》第141条,厄瓜多尔建立了宪法保障法庭(Ecuadorian Tribunal of Constitutional Guarantees)审理侵犯人权的案件。一些律师运用宪法的救济途径挑战侵犯环境权的行为,据称从1983年到1993年大约有不到10起保护环境人权的案件被诉至宪法保障法庭。其中第一起案件是1990年的石油厄瓜多尔案,该案的基本情况是:厄瓜多尔国家石油公司,即“石油厄瓜多尔”(Petroecua-dor),为加快石油开采步伐,制订计划在该国亚苏尼(Yasuni)国家公园开采石油,环境保护积极分子向宪法保障法庭起诉,控告政府和国家石油公司违反了全体居民享有的健康环境的权利。法庭于1990年9月作出判决,确认在国家公园开采石油的计划违反了《宪法》第19条第2款。 [179] 在1993年的一起案件中,厄瓜多尔环境公益律师事务所CORDAVI认为在Podocarpus国家公园内的采矿活动违反了《宪法》第19条第2款,宪法保障法庭支持原告的请求,判决国家公园的环境退化侵害了受到影响的居民的环境人权。 [180]