预算压力、不平等及国际流动时代的税收改革

艾伦·奥尔巴克（Alan Auerbach）

美国经济学会副会长（1999），加州大学（伯克利）经济学教授

我要谈到的内容涉及两方面的经济挑战——日益增长的不平等和财政压力，这也是多数发展中国家面临的问题。

一、日益增长的不平等

一方面，我认为不平等问题日益加剧，不过这取决于看问题的视角。纵观全球，不平等现象其实在减少，这主要归功于中国等国家在过去几十年里取得的经济成就，使许多人脱离了贫困，因此，从全球基尼系数或其他指数来看，这种不平等现象的确有所减少。然而，这种整体的趋势却与特定国家关系不大，如美国等国家，其不平等现象日益加剧。另一方面，财政压力的增大显然与许多因素有关，包括长期的人口问题，这在本次经济衰退早期就有所显现。我将逐一谈论上述问题及潜在的解决方案。

首先，我将重点谈谈美国及其他七国集团（G7）成员国的情况，因为它们在许多方面存在共性：相关的大型政府部门、极高的生活水准、快速老龄化的人口和全球金融危机的冲击及影响。

图1是自20世纪80年代中期起，G7成员国税收和转移支付前收入最高的1%群体的收入差距。也正是在这段时期，日益增长的不平等问题开始受到重视。当然，在这些国家里，美国的收入分配不平等现象最为明显，至少就高收入群体而言是这样。当然，从其他方面来看，尽管美国日益增长的不平等现象已经受到广泛关注，但其他国家仍然在步其后尘。多数发达国家都存在同样的问题。

如果问及美国不平等现象日益增长的原因，可能有人会说，政府制定的政策是罪魁祸首，尤其是小布什总统任职期间出台的减税和缩减为贫困人口提供的社会保障金等政策。但是，如果看看20世纪70年代美国的基尼系数（见图2），则会发现政府制定的政策其实并没有产生直接影响。就任何一年而言，针对市场收入的基尼系数都比考虑到转移支付或税收的其他系数显示出更严重的不平等现象。因为，转移支付主要流入了低收入和中等收入家庭，而考虑到税收系统的层次性，不平行等性会进一步降低，但从长远来看，三类系数的趋势一样。尽管每年都有许多声音在讨论，但并没有任何证据显示收入差距是由市场收入所导致的。目前，政府制定的政策可以施加直接或间接影响，但是我认为关键还得看全球化给市场带来的变化——贸易扩大、技能提升、作业流程得以更新和变革。因此，不平等现象是全球性的问题。

目前，以高收入群体或基尼系数这两大指标来衡量不平等问题是否正确，我们不得而知。我脑海里盘桓着两个问题，这两个问题互相关联。

第一个问题是，要更多地考虑人生的质量。当然这个问题与中国的关联比较大，中国比较关注环境污染及其对生活质量的影响。而在美国，人们的平均寿命一直存在较大差异。图3和图4揭示了美国20世纪30年代出生的一代与60年代出生的一代之间的差异。低收入群体的寿命没有延长的迹象，而高收入群体的寿命则日益延长。对于女性而言，寿命反而呈下降趋势，低收入群体中50岁女性的寿命有所下降（见图4）。美国人存在诸多不健康的生活方式，一些人认为这与市场收入不尽如人意的表现有关，人们的收入预期降低可能导致一些人出现破坏性行为。同时这也说明，谈到不平等现象时，肯定与中国这样的国家有所关联，即使这种关联不如与美国的关联性强。我们确实需要更多衡量人们生活水平的指标，如过往经验、生活质量、寿命、医疗和教育等。如果从美国人50岁的全部收入来看，会发现结果和之前的研究相当吻合，也就是说，收入最高的人群所拥有的财富比很高。对女性而言，这个现象更为显著。寿命的优势可能会逐渐消失，然后收入集中在很小的一部分人群里。

资料来源：NAS（2015）。

资料来源：NAS（2015）。

第二个问题是，当研究收入时，要分析的不仅仅是年收入。首先，基尼系数所关注的通常不仅仅是收入分布的百分比，其参考的是给定年份中更多方面的因素，以及不同因素的作用。但由此可能忽视周期差异的相关影响，因为这些影响可能在给定年份中并没有显现。其次，给定年份的基尼系数可能会夸大收入不平等现象，因为百分比会出现回落，劳动力终归要进入退休阶段，由此加剧和夸大收入不平等现象。最后，政府制定的政策越来越多地以年龄为基准。以医疗、养老金和教育为例，这些方面对于个人在人生的不同阶段都有所助益。因此，考察特定时间点的个人收入情况或比较国外个人所得税政策（无论政策要求征税还是给予税收优惠），都可能得出错误的结论。实际上，我们更应该关注的是人一生当中的资源分配，包括现在的财富和未来的劳动收入，而不仅仅是现在手中拥有的财富，因为我们要考虑人生的质量。

我刚刚与拉里·科特利科夫（Larry Kotlikoff）、达里尔·凯勒（Darryl Koehler）合作完成了一项研究，并于几个月前发布了研究结果。我们在研究中探讨了以当前收入和终身收入衡量收入差距。研究发现，收入不平等程度或许会让人瞠目结舌。图5和图6展示的是高收入人群中各部分人群的当前收入，如果纵观一生的收入（从40岁开始），而不是考虑年老后的收入，实际上差异并不明显。另一方面，就政府制定的政策而言，与给定年份收入相比，终身收入对应的政策更积极。其中一个主要原因是，一大部分的转移支出被用于老年人，如果只考虑给定生命时点的公共支出，则会忽略掉这部分。这并不是说，政府制定的政策可以解决所有不平等问题，或者不平等问题并不严重；而是说，在商讨解决方案之前，我们首先需要正确衡量这一差异。此外，我们应当采取更为全面的考察方式，而不仅仅是考虑税前或税后收入。

二、不断加剧的财政压力

目前，我们通常用政府债务的指标衡量政府不断加剧的财务压力。如果不过多考虑市场经济的影响，只从政府层面进行考虑，图7显示了遭受全球金融危机后的几年里，G7成员国的一般政府债务净额。面对全球金融危机，一方面，财政收入下降，另一方面，为应对危机进行财政扩张，导致多数国家的债务与GDP之比显著上升，意大利和日本的债务与GDP之比已经远远高于100%（见图7）。我在研究中使用债务净额是因为其在考察生产总值方面比其他经常使用的参数更有意义。我们还需要再回顾一下常用的衡量标准。我会将这些国家当前及预测得到的2050年的情况作为衡量标准。图8是G7成员国的老年抚养比，两种排名没有显著变化。日本目前及未来30—40年内都是这些国家中老龄化最严重的国家，但是其老年抚养比显著提升。

资料来源：国际货币基金组织世界经济展望数据库。

资料来源：美国人口普查，国际数据库。

为什么就财政可持续性而言，老年抚养比显得如此重要？因为政府支出是基于不同的年龄层来制定计划的，尤其是老年人。以美国为例，存在三种津贴计划：针对老年人的养老金计划和医疗计划，以及针对贫困人口的医疗计划。在这三项计划中，有两项针对老年人。现在，这三项计划在美国政府财政预算中约占50%，如果不考虑偿还债务的话，其比例将超过50%，而且该比例还在上升。越来越多的人在谈论政府政策，询问政府的财政预算，对此他们应该关注针对老年人的各项计划，即使这些计划在财政预算中的比例没有上升，也应当看到老年抚养比的上升。随着老年抚养比的上升，这些计划即使在财政预算中的比例保持不变，政府面临的压力也将增加。

应当如何概括财政可持续性的问题？显然，不能只看现有债务、当前赤字或原始赤字，因为这些参数无法体现人口变化造成的影响。多年来我一直采用的方法是：通过计算财政缺口，考虑所能预测的变化及其在GDP中所占的比例，来得出为在合理的时间段内实现目标债务与GDP之比，每年原始赤字需下降的比例。该财政缺口取决于三种债务：第一个是历史赤字，国债是截至当天的赤字总和。第二个是当前赤字，在政策不变的情况下，如果人口因素或其他经济因素未发生导致赤字上升或下降的变化，那么无论当前赤字情况如何，都体现了政策对政府预算所造成的影响。第三个是未来赤字，这里的未来赤字是指根据经济和人口情况的改变，赤字自动发生的变化。财政缺口是一个会计衡量指数，旨在反映政府的长期预算状况。我在1994年首次提出，并在许多后续的分析中被运用。财政缺口衡量了暂时或长期的税收数量以及非利息开支的减少额度。财政缺口的计算需要知道国家未来盈余现值和当前的债务现值，其中主要盈余是收入和非利息开支之间的差值。相应地，长期来看，债务与GDP之比和当前保值不变。

在此，我特别关注的是可以准确预测的人口老龄化情况，以及为老年人提供的配套项目的变化，尤其是比重不断增加的医疗项目支出。美国GDP中医疗支出所占比例一直在上升，其他国家也一样，即使是采取人口控制措施的国家也是如此，这种趋势的持续会给财政预算带来压力。如今，如果需要进行假设，那么需要先用到预测数据，在这里我选用国际货币基金组织的预测。我从2016年开始计算，设定60%的债务与GDP之比的目标，并对政府的长期实际利率和增长率作出合理假设。结果表明，除意大利外，这些国家都不得不面临巨大的财政缺口。意大利的情况令人意外，因为其对养老金进行了彻底的改革，而日本、英国和美国等国的财政缺口极大（见图9）。这些就是目前债务与GDP之比的部分内容，考虑到美国的债务与GDP之比高于日本，则显然债务与GDP之比不是唯一的影响因素。

如果不考虑债务与GDP之比，财政缺口还剩多少？事实上，对于日本、英国等国，甚至是加拿大和美国而言，剩下的还挺多。即使还清债务，也无法解决长期的财政问题，在许多情况下，甚至不会起到明显的作用。因为，财政问题还与基本赤字、人口和经济因素引起的基本赤字增长密切相关。剔除人口和经济因素的过度增长，许多国家的财政缺口将会消失或极度缩减，除日本和美国之外，这两个国家的财政缺口在短期内将继续存在。这就说明，财政缺口是由多方面引起的，只看债务与GDP之比，甚至只考虑短期赤字，都过于片面。这些问题仍然十分严重。

三、国际流动时代的税收改革

面对这些挑战，我们该如何应对？按照逻辑，当然是改变政策，开源节流。既然担心存在不平等，那么就增加财政收入，逐步减少支出。在税收政策方面，政府一直以来都侧重于对资本收入及财富征税，因为资本收入和财富更加集中于收入分配的顶端。这意味着，想要逐渐增加财政收入，除非有其他根本性的经济变化，否则很难有更好的方法。而这种经济变动与全球化有关，会加剧税收竞争。

图10是G7成员国过去35年的企业所得税税率，可以看到，随着不平等现象的加剧，企业所得税税率却在下降。这两者间当然没有因果联系，但可能都与第三者间存在联系，通常指的第三个因素是不断加深的全球化。近年来，企业分布及利润的竞争愈演愈烈，这表明提高税率（如企业所得税税率）不是明智之举。

资料来源：OECD税收数据库。

我们该采取什么措施？如果征收资本税，而目前的税收竞争在不断加剧，那么似乎只有改变我们的做事方式，才能解决问题。我将谈谈两大措施：其一是在全球范围内征收财富税。托马斯·皮凯蒂（Thomas Piketty）多年前出版的一本书给了我这一启发。该项措施超出了经济学的范畴，但同时又在经济学领域引发了讨论。毕竟，这是一个全球性问题，许多国家正面临财富分布的不平等问题。为什么不在全球范围内征收相应的企业财富税？这会导致两方面的问题。

首先，财富的衡量和追踪极具挑战，需要国际协调和合作。最近，发生了“巴拿马文件”泄密事件，揭露了富人避税的问题，类似事件屡见不鲜。尽管有很多方式可以处理这一问题，但是我仍然认为这个问题比较棘手，假如我们提高财富税税率，这种问题可能变得更加难以解决。如果提高财富税和资本利得税的税率，将产生极大影响，这是依靠资本积累的经济体要重点考虑的问题。

其次，还有一种替代措施，即征收消费税，我近几年也越来越倾向于使用该措施，尽管最初看来这并非良策，但它有利于执行，因为衡量消费比单纯衡量资本收入更容易，当然这并不是说无法规避消费税。事实上，消费税也有避税途径。因此，我并不是指征收消费税能解决所有问题，但我认为这种方法所带来的问题比起征收资本利得税和财富税所带来的问题要少很多。征收消费税可以增加收入，但并不会抑制储蓄，因为储蓄是不征税的。全球许多国家极度依赖增值税，中国也引入了增值税并推广。当然，许多人反对征收增值税或扩大其征收范围，因为考虑其对累进税制的影响。当然，征收消费税并不会加剧不平等现象。但消费税也可作为累进税，其包含一系列针对消费的税项，不过比增值税的累进程度更深。这类征税方式通常还没有被采用，但确实是一项可采用的措施。我特别要提到的一点是，可以借助这类税项推动企业所得税改革。

我之前已经谈到，继续提高企业所得税税率比较困难，因为当前企业所得税制度中的税收收入之间存在激烈的竞争。不过，这个问题主要在于企业所得税的征收方式，具体而言，在于如何确定企业收益。目前，资本流动性更强，跨国公司更为活跃，所有国家的企业利润更多地来自无形资产。这部分资产是很难追溯的。所谓的无形资产到底指什么？无形资产无处不在，所以要确定像苹果公司这类公司的无形资产就越来越困难，因为无形资产的界定模糊不清。就当下环境而言，尝试征收企业所得税将愈发困难，这也是各国下调企业所得税税率的原因。英国近年来下调了企业所得税税率，宣布企业所得税税率将低于20%。当前环境下，他们还将继续下调。不过，也不一定要遵守这种规则。继续向企业征收基于目的地的企业所得税，就像多数国家征收增值税的方式一样，根据销售所在地而非收益所在地征税，这就解决了传统方式征收企业所得税时面临的收入转移和资本流动等所有问题。

除了排除收入的转移、避免税收竞争以外，这种征税方式的一个突出优势在于，各个国家都能独立施行，无须进行国际合作。因为这与各个国家的自身利益相关，当一个国家施行这种方式后，其他国家也会跟着效仿。这种征税方式能鼓励国内进行投资和生产，因为不再针对其他国家的投资和生产进行征税。

我对此抱有乐观态度，并认为其他国家也对此颇感兴趣。在讨论有关新的政策建议时，人们通常会问学院派经济学家：“如果这种方法可行，那么为什么没人愿意尝试呢？”其实，各个国家是以间接的方式增加对基于其他消费的征税，下调针对其他方面的征税，而非针对企业收入的征税，不过，他们不会像我所建议的那样直接调整税收。在法律法规层面，例如，已经有人质疑这种企业所得税改革方式是否符合世界贸易组织（WTO）规则？为什么？因为WTO规则是由人制定的，而制定者不一定了解经济学，不一定了解特定背景下特定时间段内的经济情况，不一定了解替代方案。

所以，我要谈论的是长远的问题，而非短期的问题。这些问题之所以是长远问题，并非由于它们本身无法适用于当前情况，而是由于目前的确有诸多法律和协议方面的限制需要克服。但是我认为，这是未来税收政策的发展方向。

当各个国家（包括中国）明白如何在增加财政收入的同时，不加剧不平等现象，同时考虑到不断扩张的全球化趋势及跨国企业的崛起时，我认为，这是唯一的解决方向。这是符合逻辑的说法，并非只关注短期政策或政策改革，如何施行这些政策则是更大的挑战。不过，我们千万不要有这样的想法：未来几年甚至几十年的政策变化就是我们唯一的前进方向。 iPLgX19PDpJQog6FuNIjzdU4O+jcvDdPnZA0K6niGK2eiKniJuvZIj2oOltZ1la6