下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
改革开放以来，尤其是20世纪90年代分税制改革后，从中央到地方，各级政府都广泛地干预经济，多次主导大规模投资行为。在政府主导投资和地方政府竞争的背景下，伴随着高速增长，中国经济也出现了产能过剩问题（江飞涛等，2012）。2008年金融危机后，为使经济复苏，政府于2009年实施“四万亿”大规模经济刺激计划，地方融资平台的大规模发展与基础设施建设的大规模投资，为中国经济产能过剩问题进一步恶化埋下了种子（韩国高等，2011）。之后2012年中央政府换届后，政府投资规模进一步扩大，加之全球经济近几年不够景气、需求不足的现状，国务院于2013年10月6日发布的《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中指出，中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业出现严重的产能过剩。
2014年3月8日，在全国政协召开的“发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用，积极化解产能过剩”提案办理协商会上，收到化解产能过剩提案1 000余件，已立案47件。
于2015年12月18日至21日举办的中央经济工作会议认为，积极稳妥化解产能过剩是2016年中国经济的五大任务之一。
当前，去产能已经成为政府推行供给侧结构性改革的重点之一，产能过剩已成为中国经济所面临的一个极其重要的问题。
在讨论产能过剩问题之前，需要明确如下两个问题：什么是产能过剩？导致产能过剩的主要原因是什么？首先，产能过剩不同于产量过剩，这一概念意指在一段时期内，企业参与生产的所有固定资产，在现有的技术条件下，所能生产的产品数量超出市场消费能力，即企业实际生产能力相对于市场需求的过剩（Chamberlin，1933）。学界一般使用产能利用率或设备利用率来度量产能过剩（Berndt and Morrison，1981；Foss，1963；Garofalo and Malhotra，1997；Morrison and Berndt，1981；董敏杰等，2015；韩国高等，2011；沈利生，1999；孙巍等，2009），但并不存在统一的、标准的判断产能过剩的标准线，一般产能利用率越低，产能就越过剩。其次，导致产能过剩的原因有很多种，主要包括需求端和供给端两方面。从需求端来看，经济周期波动会导致产能过剩（Arestis and Sawyer，2005；Driver，2000；Spence，1977）：当经济上行时，面对旺盛的市场需求，企业扩大投资的动机较强；然而当经济下行时，尽管市场需求已经下降，但企业进行的大量固定资产投资由于资产专用性问题无法变现，企业一般不愿意停止生产，这就形成了持续性的过剩产能。从供给端来看，过度投资是产能过剩的直接原因（韩国高等，2011）：其中一类文献是从信息的角度考虑，国家发布的政策作为一种市场信号，会引导企业大量涌入某一行业，产生“潮涌现象”，潮涌企业的过度投资会导致产能过剩（林毅夫，2007；林毅夫等，2010）；另一类文献主要强调中国特殊体制背景下产能过剩的原因，在现有官员晋升制度和地方政府间GDP锦标赛情形下（周黎安，2007），地方政府间过度竞争，这种对经济的干预导致全国范围的大量重复投资，从而形成产能过剩（韩秀云，2012；江飞涛等，2012；寇宗来和周敏，2011；皮建才等，2015；周敏和石磊，2012）。
产能过剩可能会对经济造成多方面的负面影响。在微观方面，产能过剩的行业一般会出现产品价格大幅下跌、企业效益滑坡的现象，同时伴随着产销率下降，库存增加。在宏观方面，如果多个行业出现产能过剩，整体物价水平将明显下降，产生通缩的压力，同时由于企业绩效下降，其投资预期降低，形成经济下调压力。与此同时，企业的盈利减少甚至亏损，将造成银行不良资产增加，最终使得金融系统中的风险加大。
为解决产能过剩问题，中央政府使用过多种调控手段。宏观层面上进行了宏观调控，并推行“普惠性”的公共经济政策；微观层面上采用行业进入和融资限制等手段；同时在中观层面上实施“选择性”产业政策，产业政策不仅会影响市场上潜在进入企业和在位企业的生产行为，还会通过对生产工艺和设备的限制直接影响企业的投资和生产决策。既有文献多数认为产业政策会导致产能过剩（Blonigen，2015；Blonigen and Wilson，2010；Sahay，1990；Steel，1972；江飞涛等，2012；桑瑜，2015；张杰，2015），然而，此类研究主要是集中于广义的鼓励性产业政策（即“普惠性”的公共经济政策）对产能过剩的影响，广义的产业政策会一般性地影响市场竞争环境，并不是那么强调对行业或企业的选择性，而狭义的产业政策（即“选择性”的产业政策）的核心在于“选择性”，政府既可以对某些特定的产业乃至企业提供优惠的支持政策，也可以制定相关政策限制某些特定产业或企业的发展。中国在国家层面和地区层面都存在“选择性”产业政策。由于中国是一个大国，国家层面的产业政策涵盖范围较广，各个地区间的政策不易协调，同时中国是一个出口导向型国家，受全球经济发展特别是全球市场的贸易需求影响更大，因此，与内向型小规模经济体相比，更有可能产生重复投资建设和产能过剩。而各地区的要素禀赋和经济结构不同，各地区指定的产业政策差异较大，其对于产能过剩影响的效应未必同步。
基于此，本章将从国家层面的“选择性”产业政策的角度来分析其对产能过剩的作用效果。我们选取国家发改委四次出台的《产业结构调整指导目录》，此目录是中国产业政策的一般性指导目录，对地方投资和银行贷款行为都具有广泛的影响，它不仅包括鼓励类政策，还包括限制类和淘汰类政策。我们将每条产业政策都匹配对应到相关行业，并使用可变成本函数法估算中国33个工业行业1999—2014年的产能利用率，以此度量各行业产能过剩情况。研究发现，一方面，产业政策对于化解产能过剩具有非对称性，鼓励类产业政策更可能导致产能过剩，限制类和淘汰类产业政策不能有效解决产能过剩问题；另一方面，产业政策对不同类型行业产能过剩的影响具有异质性，在那些国有经济占比较高的行业，鼓励类产业政策可能会提高其产能利用率，缓解产能过剩问题。这就意味着，产业政策会产生“国进民退”效应，它并没有将金融、土地、人力等稀缺资源配置在民营部门，而是配置在国有部门。
本章的后续部分安排如下：第二部分对相关文献做了简要回顾；第三部分对产业政策进行量化，并对不同类型的产业政策进行统计性描述；第四部分通过可变成本法估算各行业产能利用率；第五部分提出研究假说，并给出了主要的实证检验结果；最后为结论性评论。