2002年,德国物理技术研究院(Physikalisch-Technische Bundesanstalt, PTB)在总结工业发达国家100多年质量工作经验的基础上发现,任何领域的质量工作都离不开计量、标准、合格评定的支持。同年,PTB组织研究团队研究计量对经济发展的作用时发现,计量、标准、合格评定密不可分,并且是相互协调产生经济价值。鉴于此,PTB提出将一国计量、标准、合格评定统称为NQI。2004年,国际贸易中心(International Trade Center, ITC)在《质量路线图》报告中将标准化、质量管理、认可和计量称为国家级基础设施,简称为SQAM(Standard Quality Accreditation Metrology)。之后,又有SQMT(Standard Quality Measurement and Testing)和MSTQ(Measurement Standard Testing and Quality)之类的缩写词出现。这一现象说明,在21世纪早期标准、计量、合格评定、认可、质量管理这些要素的组织使用已经成为不可阻挡的发展趋势。NQI的出现,逐渐取代了这些使用的各种首字母缩略词,如SQAM、SQMT和MSTQ,并成为常用词。但是,这个早期的“定义”不是完全精确的,不同的组织经常以不同的方式使用这个定义,而且在大多数情况下,这个定义往往用于发展中国家为了能够出口而必须满足的质量要求。
2002—2019年,各相关技术机构和学者对NQI的概念进行了详细诠释和解读,见表1-1。直至2017年,国际计量局(Bureau International des Poids et Mesures, BIPM)、国际认可论坛(International Accreditation Forum, IAF)、国际实验室认可合作组织(International Laboratory Accreditation Co-operation, ILAC)、国际标准化组织(International Organization for Standard-ization, ISO)、国际电工委员会(International Electrotechnical Commission, IEC)、国际电信联盟(International Telecommunication Union, ITU)、国际法制计量组织(International Organization of Legal Metrology, OIML)、联合国工业发展组织(United Nations Industrial Development Organization, UNI-DO)和联合国欧洲经济委员会(the United Nations Economic Commission for Europe, UNECE/ECE)等机构在奥地利维也纳发展中国家标准、计量、认可网络(简称DCMAS)会议上,对NQI的定义达成一致,认为NQI是“一个由公共机构和私人机构组成的体系,以及支持和加强货物、服务和流程的质量,安全和健康环境所需的政策、法律、监管框架和实践,它依赖于计量、标准、认可、合格评定和市场监督” 。2019年,世界银行(World Bank, WB)和PTB联合出版了《通向全球市场的质量保证:一个改革工具箱》,报告认为NQI是一个高效和有效的质量和标准生态系统,是竞争力、进入新市场、提高生产力、创新新产品、环境保护以及人口健康和安全的重要组成部分。
综上所述,从NQI概念的演变可知,学术界对NQI内涵的理解,从最开始仅仅局限于计量、标准和合格评定,到将合格评定进一步区分为认可与合格评定(检验检测和认证),再到增加质量政策和市场监督要素,最后到质量生态体系的提炼。简言之,NQI不仅是一个国家发展的关键,而且对于创造一个更安全、更清洁、更公平、更完整的世界至关重要。
表1-1 2002—2019年NQI相关概念的演进
①联合国贸易和发展会议(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)
②世界贸易组织(World Trade Organization, WTO)
③美洲国家组织(Organization of American States, OAS)
④美洲计量系统(The Inter-American Metrology System, SIM)
①瑞典国际发展合作署(Swedish International Development Cooperation Agency, SIDA)
资料来源:作者经文献搜集后整理。
①国际可再生能源局(International Renewable Energy Agency, IRENA)
NQI的本质是一个高效的质量和标准生态系统,是机构、法律、政策、监管、实践活动的框架体系和实践。其中,计量机构、标准机构、认可机构、合格评定机构及其监管部门、实践活动共同组成质量基础设施。NQI与常规交通、医疗、水利等基础设施(以“有形”的硬件为主)的概念不同,也比信息技术(Information Technology, IT)基础设施的范畴要宽:是软件、硬件与智件结合的基础设施。标准、计量、认可、合格评定和市场监督等要素,相互联系,相互协调,共同支持质量的保证、提升、承诺、传递与信任。NQI有不同层级的概念,包括全球质量基础设施(Global Quality Infrastructure, GQI)、国家质量基础设施(National Quality Infrastructure, NQI)、区域质量基础设施(Regional Quality Infrastructure, RQI)、产业质量基础设施(Industrial Quality Infrastruc-ture, IQI)和企业质量基础设施(Enterprise Quality Infrastructure, EQI)。以上概念也可以统称为质量基础设施(Quality Infrastructure, QI),本书从国家角度考虑质量基础设施的融合与发展,因此后文将国家、区域、产业、企业的质量基础设施统称为国家质量基础设施(NQI)。另外,在NQI引入我国的过程中,主要存在三种称呼,为国家质量基础、国家质量技术基础和国家质量基础设施。为使表述统一、精准,本书统一将NQI称为国家质量基础设施。
NQI的各个要素已经融入人类社会经济活动的各个领域,成为建立和维护生产、贸易、社会、国家乃至国际政治经济秩序的重要工具。组成NQI的主要组织机构及其提供服务见表1-2。NQI作为新工具,它的功能主要体现在以下五个方面。
(1)贸易支撑功能。NQI能够形成统一市场,促进社会分工并减少交易费用,这是国际贸易形成的关键要素之一。计量能够保证贸易的数量和质量,并促成贸易达成和结算;标准能够规范、约束和调节市场行为主体的生产经营活动,界定产品与服务的质量安全要求,维护公平竞争、保护消费者利益;认可和合格评定能够解决贸易往来中的信息不对称问题,加强相互信任,建立贸易基石。
(2)质量提升功能。NQI是保证质量的基础,合格的NQI能够保证质量,先进的NQI能够提高质量水平。计量能够保证现代工业生产数据的精准性和可靠性;标准能够在社会化大生产中建立规则和秩序,从技术上和管理上进行协调和统一;认可和合格评定能够保证标准和技术规范得以有效实施,传递正确的质量信号。
(3)产业结构升级功能。从产业链的角度来看,企业对NQI服务的需求贯穿始终,反映在研发、采购、生产、市场准入、循环再利用的全链条中。NQI通过标准的规范性和引领性、计量的基准性、认证认可的公允性、检验检测的符合性等功能,在促进科技创新、支撑产业质量升级、增强国际竞争力方面发挥着重要的技术基础作用。NQI水平的高低将影响行业质量水平,高水平的NQI能够促进行业整体质量提升,行业内高质量企业的数量会增多,质量竞争型产业会集聚出现,最终形成质量竞争型产业占比较高的产业结构格局,实现产业结构的优化升级。
(4)营商环境优化功能。NQI是制度融合和技术传承的载体,而制度法规和科学技术基础是营商环境优化的重要组成部分。计量能够提供市场交易的衡量手段,保障市场交易的公平性和精准性;标准作为一项制度安排,界定了产品和工艺的特性和性能,传递信息并且提供了沟通方式,政府机关或市场可以对标准做出要求;认可和合格评定建立商业信任体系,传递了强烈的质量信号,减弱了质量信息的不对称性。
(5)公共安全保障功能。NQI的基本功效就是保障安全,安全是质量基础设施建设的“底线”。计量能够保证在安全的预防、控制、监测、管理、研究等技术工作中所涉及的仪器设备、分析方法以及监控过程中所使用的物质及其量的确定;强制性标准能够保障产品和服务的质量,达到安全与健康的标准;认可和合格评定能够增强消费者对企业的信任,同时阻碍威胁公共安全的产品和服务进入市场,保障公民的公共安全和健康。
表1-2 组成NQI的主要组织机构及其提供的服务