1.1 研究背景

科技是国家强盛之基。21世纪以来，全球科技创新呈现新的发展态势和特征，新一轮科技革命和产业变革加速推进。近年来在全球经济放缓的大格局下，科技创新已经成为经济发展的新引擎，代表了国家的核心竞争力。世界主要经济体为提升本国经济的竞争力和实现可持续发展，纷纷制定并出台了促进本国科技创新的战略规划，诸如法国制定了《国家研究与创新战略》（2009）；澳大利亚制定了《驱动创新思想：21世纪创新议程》（2009）；英国制定了《英国研究愿景》（2010）；德国制定了《高科技战略2020》（2010）；欧盟发布了《欧洲2020战略》（2010）与《地平线2020计划》（2014）；日本政府制定了《第四期科学技术基本计划（2011—2015）》（2011）；韩国政府制定了《科技发展长远规划2025年构想》（2000）与《第四期科学技术基本计划（2018—2022）》（2018）；美国政府制定了新版《美国国家创新战略》（2015）等顶层战略规划来推进本国的科技创新。

改革开放后，我国科技创新走过了一条从“市场换技术”“资源换技术”到逐步加强自主科技创新的发展路径。经过多年的积累，我国创新发展进入新阶段。创新能力从过去以跟跑为主，进入跟跑、并跑和领跑并存的阶段。在此过程中，党和政府高度重视科学技术事业的发展，制定并出台了一系列规划和政策措施来推进我国的科技创新，有效地促进了科学技术事业的发展，为经济社会的发展提供了强有力的科学技术支撑。尤其是近年来，随着我国经济社会的快速发展，以要素驱动、投资驱动为主的“粗放式”发展模式日益不利于经济社会的可持续发展，以创新驱动为主的“内涵式”发展日益成为理论界和实务界的共识。由此，科技创新的重要性也随之凸显。典型表现为我国政府先后制定了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（2006）、《中国制造2025》（2015）、《国家创新驱动发展战略纲要》（2016）、《“十三五”国家科技创新规划》（2016）以及推进落实的配套政策来推进科技创新。此外，党的十八大报告第一次明确提出了要实施创新驱动发展战略，并指出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的重要战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。党的十八届五中全会提出了新发展理念，把创新发展作为五大发展理念之首，强调创新是引领发展的第一动力。党的十九大报告更是指出“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”，并提出要加快建设创新型国家。将科技创新置于如此之高的定位，一方面是对人类社会发展规律正确认识的必然结果，因为人类社会的无数次飞跃无不证明了科学技术是第一生产力；另一方面也是新时代应对我国主要矛盾变化、国情发展变化以及加快形成以科技创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式的必然选择。

1.从全球经济发展环境来看

全球经济仍处在金融危机引发的大调整、大转型之中，复杂性和不确定性上升，进入了一个相对缓慢的发展和调整时期。

（1）经济复苏乏力。联合国在《2018年世界经济形式与展望》中指出：“在2017年，全球经济的平均增长率达3%，这是自2011年以来的最快增长。”这充分表明，后金融危机时期，全球经济仍处于低速增长阶段，且增长动力正在发生转变。从这个角度看，未来几年，全球经济增长将难以恢复到金融危机之前的水平。

（2）外需空间进一步压缩。一方面金融危机后，全球经济发展走向深度再平衡过程，国家主权债务问题日益凸显，发达经济体“低储蓄，高消费”的经济增长模式正处于被动调整阶段，消费方式由“过度消费”转向“量入为出”，消费的“去杠杆化”趋势大大压缩了我国的外需空间。另一方面西方发达经济体纷纷出台措施应对经济下行趋势。典型如美国政府推出了振兴美国制造业法案，并出台了一系列政策，暂停或降低部分原材料关税来降低美国制造业成本，恢复美国经济的竞争力，创造更多就业岗位，以实现美国出口五年内翻一番的目标；特朗普政府更是提出“美国优先”发展理念，相应的政策措施对世界主要经济体造成了一定的冲击，2018年以来美国针对中国的贸易摩擦就是对此最好的诠释。欧洲国家在“欧债危机”的冲击下也充分认识到，对于经济繁荣的欧洲而言，雄厚的工业基础至关重要。因此，不少欧盟成员国提出，要在21世纪实现欧洲的再工业化。而美国和欧盟作为我国出口的主要对象国，在全球经济一体化的大环境下，其经济危机后的调整方向必将使我国以出口为导向的经济发展方式受到一定程度的影响。

（3）国际经济不景气引发了较为明显的贸易保护主义倾向。目前，我国与他国在国际贸易中的摩擦数量急剧上升，已成为全球遭受反倾销调查数量最多的国家。此外，近年来随着环保和气候变化日益成为国际社会关注的热点，“绿色发展”的理念深入人心，碳关税的普遍采用已成趋势，如果不及时调整产品结构，未来我国出口的商品将遭遇更多的绿色壁垒。可以说国际经济环境的不利变化，更加凸显了我国出口导向型经济发展方式的脆弱性和不可持续性。

2.从我国经济发展的环境来看

（1）成就巨大，代价不小。改革开放以来，我国紧紧抓住全球经济一体化发展的战略机遇期，充分依靠我国劳动力、土地、资源等要素所带来的低成本竞争优势，主动承接发达国家或地区的制造业转移，通过生产、出口加工制成品，吸收国际投资的方式来促进我国的经济增长。当前我国的制造业主要集中在加工制造、劳动密集型产品装配等低附加值环节，明显处于全球产业价值链的中低端。这一点，从国家统计局2017年的统计公报可以清晰地看到，我国主要的出口产品为：煤、钢材、纺织纱线、织物及制品、服装及衣着附件、鞋类、家具及其零件、自动数据处理设备及其部件等。主要出口产品明显属于产业链中低端的加工制造品。这一格局是我国长期“粗放式”发展模式的必然结果。此外，近年来在我国环境、能源、资源等领域中呈现出的恶化问题也与此有着莫大的关系，如不能实现发展方式转变，必将会进一步制约我国经济社会的可持续发展。

（2）内需不振，由“投资拉动”转向“消费拉动”效果不显著。一方面我国经济发展已进入新常态，供给侧结构性改革已成为我国经济改革发展的主线，贯彻新发展理念、转变经济发展方式和结构调整正逐步成为我国经济发展的主旋律，经济发展的动能正由要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。2017年，全社会全年的固定资产投资641238亿元，比上年增长7%。但是从趋势来看，2011—2017年，我国的固定资产投资增速持续下降，由最高时的20.3%下降到2017年的5.7%。另一方面消费率偏低。据世界银行统计数据显示：美、英、德、法、日等典型发达经济体的最终消费支出占国内生产总值（Gross Domestic Product，GDP）的比例平均在80%左右，而发展中国家的这一比例在70%左右。但是，就我国的最终消费占GDP的比例来看，一直低于60%。由此可以看出，我国的消费水平大大低于国际平均水平。对此现象，本书认为可能主要与我国经济社会发展水平与居民资产过多配置在不动产上有关。

另外，我们也不能忽视目前与市场经济体制运行相匹配的社会保障制度、收入分配制度的不完善对我国消费水平提升的影响。从这一角度来看，我国社会保障制度还不完善。近年来，虽然我国的社会保障覆盖范围在不断扩展，广大农村也正逐步被纳入保障范围，但是保障水平低，影响了农村居民的消费水平的提升。另外我国收入分配严重失衡，城乡间、地区间、阶层间、个人间的收入差距持续扩大。据国家统计局测算，2017年我国基尼系数为0.467，依据基尼系数评价参考标准，我国居民收入差距较大，极大地影响着我国居民消费水平的提高。因为经济学理论表明，高收入群体消费倾向较低，低收入群体消费倾向较高，收入分配差距越大，全国性的消费倾向就会越低，消费拉动经济发展就成为一句空话。

（3）劳动力要素供给格局发生转变，低成本竞争优势正在逐步消失。在新古典经济增长理论框架之下，前提假设是劳动力短缺，如果资本投入超过一定临界点，继续投入只能产生边际报酬递减现象，从而使经济增长不可持续。就此逻辑，实现经济增长的主要任务无疑在于通过科技创新，以全要素生产率的提高来保持经济增长的可持续性，或者打破劳动力短缺的制约因素。但是从我国经济发展的长期趋势来看，支撑我国经济30多年快速发展的资源禀赋结构和廉价的要素成本优势正在逐渐消失，而且正日益成为我国经济社会发展的约束，尤其是我国人口结构变化所带来的问题日益突出。

一方面我国劳动年龄人口自2012年以来持续下降，截至2017年年底，中国内地总人口为139008万人，比上年末增加737万人，其中15~59岁（含不满60周岁）劳动年龄人口90199万人，比上年末减少548万人，占总人口的64.9%，比上年末下降0.7个百分点。表明我国劳动年龄人口增长连续6年出现负值，劳动年龄人口的总量开始减少，这意味着我国劳动力已经从“无限供给”向“有限供给”转变，“人口红利”优势开始减弱。

另一方面我国老龄化问题日益凸显。2011年国家统计局发布的《全国第六次人口普查报告》表明：“中国内地总人口数为13.4亿人，其中60岁及以上人口数为177648705人，占总人口数的比例为13.26%，与我国第五次人口普查结果相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点。”2017年年底，我国60周岁及以上人口数已上升为24090万人，占总人口的比例已经提升至17.3%，老龄化趋势日益明显。1982年以来我国人口结构变化情况，如图1-1所示。

此外，我国“人口红利”正在逐步消失，劳动力成本上升的压力正逐步加大。从图1-2可以看出，自1982年以来，我国老年人口抚养比逐年上升，但是，在2005年之前上升不太明显，少儿抚养比大幅度下降，总抚养比持续下降，这使我国在此阶段凭借“人口红利”在国际竞争中可以充分利用低成本优势，以出口为导向加快经济发展。从2012年统计公报来看，2012年始，我国的劳动年龄人口已经出现负增长，表明我国“人口红利”期即将结束，“刘易斯拐点”正在到来。同时，这也意味着我国经济发展面临着劳动力成本不断上升的压力，劳动生产率的提升将日益成为我国经济社会持续发展的关键，相应的，科技创新在支撑经济社会发展中的作用也日益凸显。

（4）从经济发展的阶段特征来看，面临“中等收入陷阱”的风险。2007年世界银行在其发表的题为《东亚复兴：关于经济增长的观点》的报告中指出：“东亚中等收入国家由于缺乏规模经济，不得不努力保持其前所未有的高增长率，然而以要素集聚为特点的发展战略可能导致持续恶化的后果，随着资本边际生产率的下降，这一后果的产生是必然的，拉丁美洲和中东的中等收入国家在长达几十年的发展中，一直无法走出中等收入陷阱。”世界银行（WordBank）在其2010年发表的题为《有力的增长和不断增加的风险》的报告中指出：“十多年来，拉美和中东的中等收入经济体深陷中等收入陷阱，在工资成本上升的情况下，这些经济体努力通过提高产量、降低成本来维持其竞争力，但是，由于无法提升其本身在价值链中的位置，因此，也无法进入高速增长的以知识和创新为基础的产品和服务市场。”Paus（2012）认为：缺乏升级为知识密集型产品是中等收入陷阱的核心。世界银行把低收入国家和中等收入国家统称为发展中国家，高收入国家称为发达国家，WorldBank（2007） 指出了东亚国家跳出“中等收入陷阱”，实现经济可持续发展的三条建议：一是随着国家在制造业和就业上越来越专业化，多元化将会放缓甚至逆转；二是投资的重要性将会下降，创新应该加速；三是教育系统将转向利用技术去武装工人，允许他们使用新的技术去形成新产品和改良程序。World Bank（2010） 进一步指出创新而不是其他因素是中等收入国家跳出“中等收入陷阱”的关键因素。而日本、韩国等经济体则成功实现由中等收入国家跨入高收入国家行列，一个重要经验是将创新作为经济增长的重要支撑。

就我国的经济发展状况而言，据国家统计局2017年发布的公告来看，截至2017年年底，GDP达到827122亿元，全年人均GDP为59660元，以美元计2017年我国全年人均GDP为8836美元。以世界银行对世界经济发展水平“2008年分组标准 ”来看，我国已进入上中等收入国家行列。但是，在看到成绩的同时，我们也清晰地认识到，我国的产业层次低、发展不平衡和资源环境刚性约束增强等矛盾仍然突出，正处于跨越“中等收入陷阱”的紧要关头，在“前有堵截、后有追兵” 的现实困境中，在科技创新方面不能实现突破的情况下，产业有可能被长期锁定在全球价值链的中低端，面临着跌入“中等收入陷阱”的风险。同时，我国的创新能力与世界主要发达经济体仍有不小的差距，主要表现在原始创新能力不足，关键核心技术存在短板，激励创新的体制机制不健全，创新环境尚不能适应创新驱动发展的需要，创新的质量和效率还有待进一步提高等。

综上所述，可以看出在后金融危机时期，不论从面对竞争日趋激烈且不确定的国际经济环境来看，还是从我国经济社会可持续发展的现实困境来看；亦不论从推进创新驱动发展战略来看，还是从“转方式、调结构、促升级”的成功实现来看；更无论是从跨越中等收入陷阱、提高我国的国际竞争力来看，焦点都无一不集中在我们能不能实现科技创新，通过科技创新实现劳动生产率和经济竞争力的提升，使产业发展努力从“微笑曲线 ”的谷底向价值链的两端转移，占据全球经济发展价值链的高端，进而提升国家的综合国力。

对于如何推进科技创新，我们发现，世界上创新型国家不仅有运转良好的国家创新体系，而且有完善的推进科技创新的国家战略以及相应的政策措施。但是，就近年来世界上创新型国家推进科技创新战略而言，创新生态系统的构建、政策的支持、专业化教育的投入无疑是重点，其中，财政政策是实现这一切目的的关键环节。从已发布的文件看，一个典型的现象是世界主要经济体纷纷加大了运用财政政策来推进本国科技创新的力度。主要表现为世界上科技创新能力较强国家的研究与试验发展（Research and Develop-ment，R&D）经费投入不仅逐年增加，而且财政投入强度（财政投入占GDP的比例）基本稳定在2%以上，日本和韩国甚至超过了3%（见表1-1），其中，日本在《第五期科学技术基本计划（2016—2020）》中指出，日本政府未来5年将确保研发投资规模，力求全社会研发支出总额占GDP的比例达到4%以上，其中政府研发投资占GDP的比例达到1%。美国政府在2011年发布的《美国创新战略：确保国内经济增长与繁荣》中提出使美国政府的R&D经费投入占GDP的比例达到3%，并对研究和试验税收永久性减免等措施。2015年10月美国奥巴马政府再次发布新版《美国国家创新战略》（简称《战略》），新版《战略》沿袭了2011年提出的维持美国创新生态系统的政策，首次公布了维持创新生态系统的六个关键要素。在新版《战略》中还多次提到构建美国创新生态系统这一核心概念，把创新生态系统看作实现全民创新和提升国家竞争力的关键所在。《战略》明确指出，要加大对基础创新领域的投资，提升美国创新能力，主要投资领域涵盖：基础研究；建设高质量的科学、技术、工程、数学教育；争取优秀人才移民；现代化科研基础设施；先进信息通信技术的研发应用等方面。

为促进科技创新，我国陆续制定并出台了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（2006）、《中国制造2025》（2015）、《国家创新驱动发展战略》（2016）、《“十三五”国家科技创新规划》（2016）及其配套政策措施。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》就推进科技创新的实现制定了10个方面共计60条具体政策措施，其中涉及的财政政策占十分之三，包括财政科技投入、税收优惠以及政府采购，并明确规定了详细的政策措施。同时，也发现近年来随着经济社会的快速发展，我国的R&D经费投入逐年增加，强度也逐年提高，截至2017年年底，我国R&D经费投入占GDP的比例从2003年的1.13%提高到2017年的2.13%，如图1-3所示。

同时，截至2016年年底，我国研发投入强度已超过欧盟28国平均1.96%的水平，达到中等发达国家R&D经费投入强度水平，但与部分发达国家2.5%~4%的水平相比还有差距，如图1-4所示。

因此，深入研究新时代促进我国科技创新的财政政策，不仅有利于推进我国科技创新，实现我国经济发展中的“转方式、调结构、促升级”以及创新驱动发展战略，而且可以进一步优化我国推进科技创新的财政政策措施，不断提高推进科技创新的财政政策效率，使其能够更好地支撑起“以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系”，进一步促进我国的科技创新与经济发展。