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第二章反映的另一个问题，是中央官员对汇兑方案的排斥。中央官员对反对汇兑京饷的理由相当统一，即“银贵钱贱，京中乏银”。那么，这种看法的缘由和依据究竟是什么呢？
一、白银与票号
票号归根结底是一个以全国白银市场为基础的金融机构。票号对财政的意义，首先要从汇兑与白银的关联去理解。
16世纪开始，美洲白银开始大量进入欧洲，金银的比价从15世纪的1∶9上升到1∶15。同一时期，东方的金银比价要远低于这个水平，因此西方商人“用尽一切手段用白银支付他们在东方的商品购买”（里奇，2002，277）。在这种情势下，同一时期的中国亦以贸易顺差的形式获得了巨额白银。不过，相比于欧洲因贵金属大量流入导致的“物价革命”，明清两代并未出现明显、普遍的通货膨胀
（岸本美绪，2010，36-41）。依据弗兰克（2000，219-220）的看法，这是因为货币的增长量没有跟上人口和生产增长的规模，明清时期广泛的商品化消解了大量白银带来的冲击。然而，梁方仲先生指出了这种观点的缺陷：中国的白银需求与“一条鞭法”改革后赋税货币化的情况关联紧密，白银虽然已经成为重要的市场通货，但是其流通“主要发生在政府财赋分配的领域”，带有贡赋的色彩（陈春声、刘志伟，2010）。王业键（1981，5-12）、林满红（2011，108-132）的看法与梁方仲的观点异曲同工，两人均认为，清代的白银和制钱有着各自特定的流动范围。事实上，正如我们在前文所见，清政府的财政运作高度依赖白银的流通。白银的调配制度，可以说是清代央地、军政关系的一个集中体现。正是在此意义上，票号的代解京饷意义深远，这意味着包含一系列政治安排和隐意的传统白银解送制度的崩溃。新的央地关系与政治社会图景，都要在此基础上加以重新理解。
清代的户部收入主要来自全国各地解送的地丁、盐课、关税等银两，及宝泉局、宝源局铸造的铜钱，以银两为主，制钱为辅
。乾隆三十七年后，户部库银常年维持在7000万两以上，嘉道两朝国势转微，道光初期户部存银仍在3000万两上下。道光末户部库银亏空，本已不再充盈，至咸丰时期战争不断，各省财政不支，多就地筹饷互相协拨，解京饷银本已不济，库存大减。复加京饷多以汇兑入京，户库所入实银极少。彭泽益（2010，62-63）统计了户部存银量的情况，咸同时期户部平均年结存银不过在200万两上下（不及道光初年库储之1/15），且此数字尚包括咸丰历年来发行的大钱、银票、宝钞，实际存银更是少的可怜。咸丰八年到同治三年，户部实际存银平均不过6万两上下，远远低于户库的账面存银数字。同治以后，库银情况并没有改观，光绪各年的库银数额也不过在500万两左右（岸本美绪，2010，441）。
与库银短少相对应的，是票号汇兑对官款的占用。同治元年到光绪十九年，每年仅票号所汇之京饷就在300万两上下。票号所汇兑的京饷均非实银，而是以集散汇、收两地本地银两的方式来满足异地调运的需求。考虑到空期与垫汇的操作方式，票号汇兑京协饷的结果，是18世纪以来存留在官僚体系中的白银开始大规模的进入市场流通的环节。光绪九年，《申报》刊文《论官商相维之道》，文称：
从前公项之银纵存积百十万不出库门之外，同治以后则库中现存无几，而大半皆缴付庄号……凡解京之款，无论交部库、交内府，督抚委员起解皆改现银为汇票，到京之后实银上兑或嫌不便，或银未备足，亦止以汇票交纳，几令商人掌库藏之盈虚矣。
在1903年以前，票号经手的银两只是各省份发交的部分解京饷和协饷，中央及各省库款则未能染指
。不过，同光时期户库空竭，各地库款腾空，上下白银收入近半要由票号经手解送，贡赋财政之瓦解亦可以此为标志。
白银经票号之手流入市场，这一现象有着双向的效果：一方面，白银流入导致金融资金空前丰富，市面繁盛；另一方面，政府对白银的掌控能力减弱，西方通过鸦片贸易和工业品倾销获得贸易顺差的地位之后，轻易将流入市场的白银吸走。同治中兴与后来的萧条，未尝不与白银流入国内市场，复流向国际市场的过程有关。
虽然白银开始大规模进入流通领域，但这些资金大多通过票号和钱庄，以商业借贷的方式在市场中隐现。在19世纪下半叶，白银整体流出的趋势未能给市场短暂的贵金属余裕以发酵的空间，商业并未得到跨越式发展的契机。在农业领域，有限的贵金属和稠密的人口显然也没有导向农业生产的货币余裕
。总之，在个人货币收入普遍匮乏的时代，个人存款不可能构成金融市场的主要资金来源。
作为地方性的金融机构，钱庄（钱铺、银号）早于票号出现，率先垄断了地方性的兑换、发票、存款与放贷业务。票号作为后起来的金融机构，依托全国各地差异巨大的平色便可获取巨额利润，因而并无动力与钱庄竞争。不仅如此，票号还常常选择与钱庄合作，以低息贷款给钱庄（而不愿贷款给个体商人），且存款利息亦较钱庄为低（因此商人多不愿存款至票号）。这意味着，一方面，票号无法发展起针对个体商户的、广泛的存款业务；另一方面，票号也止步于白银贸易，而从未试图以发行银钱票为主业—而此两者，正是西方发行银行兴起的基础。这样一种金融组织，虽然一度经手大量官款，却无实质政治能力可言。票号既不能像17世纪城市国家的公共银行那样发行内部债权以处理公共债务，也不可能像英格兰银行那样垄断货币的发行权力。虽然票号多与官员过从甚密，但在要害问题面前，私人关系并无太大用处。
事实上，在社会资源（主要指贵金属存量）并不丰富、地方金融业繁盛的经济情境下，票号的关键意义，毋宁是通过其汇兑的经营手段，帮助政府维持转型财政体系的正常运作。就此而言，票号既是旧体制中的新因素，又是旧体制的补丁。
二、白银调度中的央地关系
票号承纳官款，不仅仅意味着政府掌握白银的下散；票号本身运营的方式，亦改变了传统财政体系中的央地贡赋关系。财政变革下的央地张力，集中体现在中央官员与地方督抚对于票号汇兑的争议之中。
中央官员对票号承兑官款大多秉持反对态度，其中以谢膺禧为代表。谢膺禧认为“窃维行政之要，足用为先；足用之道，京师尤重”（参见谢膺禧《京饷宜解实银疏》）。原本各省解京银两均有定式，上印县名、关名、年月日、匠役姓名，可以直接核查到人，因此银两平色素来有保证。但发商汇兑后，票号需要临时在京筹措银两，银两平色掺杂，入库时吏役上下其手，便易致库款损耗。再者京城市面银两有限，票号收银时则“银价立昂”，长此以往，“库中视之已进百万之帑，以京中计之未进一两之银”，必会“隐虚京储”。谢膺禧的看法得到了重视，当年（1864）五月初一，便有上谕禁止各地汇兑。
后来论者也多承此看法，认为票号汇兑必致京中乏银。不过，黄鉴晖（2002b，265-277）认为这个看法并无道理，因为市场会调解各地银根松紧，京城银价高昂，各地银两自会向京城流动。事实上，西商票号每年都要向北京调银，预为筹备各省汇兑款项：
且该西商念知每年必有银两汇京，亦必预为筹备，京都市廛贸易亦可借此周转。（参见《川省应解京饷仍发商汇兑片》）
否则京城银价高涨，票号汇兑款项的收益亦会受到影响。不过，在贵金属为主要货币的时代，票号所能动用的资金与经济总量相比杯水车薪，银流汇集带来的银价短期波动自然不能避免，即便票号提前调银也无力平复。这种情况在道光时期的商业汇兑中就可见端倪 [1] 。
在黄鉴晖看来，中国银价高涨的真正症结并非票号汇兑导致的短期波动，而是白银流失所致的长期银钱短缺。鸦片战争之后，中国的白银外流一直十分严重，清末的银根紧缩确实与这种情况有极大干系。但京城需索各地白银亦有根源，黄鉴晖所忽视的是白银的政治意义。
正如王业键（1981，5-12）和林满红（2011，108-132）所指出的，清代的银和铜钱有着各自不同的应用范围和空间流动范围。铜钱价值小、流通广，民间交易多赖制钱。白银重量轻、价值高，虽不便于零散交易，但适宜长途携带和财政调配。以嘉道时期银钱比价计，同样价值的银和制钱，重量比大约是1：150，这意味着铜钱的运费极高。在清代，除水运便捷地区，长程货币调运通常以银为主。相应的，各省的田赋收入多系铜钱，而中央财政收入以白银为主（林满红，2011，35-37）；各省省城军饷尚可用铜钱发放，但各州县的薪饷就必须用白银来支付。咸同时期发生的战争大多离京城或税收富裕的省份甚远，因此军饷必以白银支付。如同治十三年陕甘战争，左军军饷无论以协饷还是户部拨款的方式给放，均以白银为主：
臣去冬自肃凯旋，仰蒙天恩敕拨库款银一百万两，户部续拨各省关有著之款又一百万两，内除收到七十余万两，划还各台局代借商款，尚不敷银二十余万两。（参见《饷源顿涸筹借款折》）
因此中央押送实银的要求，固然有银价的考虑，要害却在“隐虚京储”的问题上。户部掌握的白银量减少，意味着中央对军队控制力的减弱。在谢膺禧的奏折中，京城的银价波动只是皮毛，并非要害。
黄鉴晖忽视的另一个要点，是谢膺禧奏折对银钱比价波动的解释。据谢膺禧所说：
故兵丁每月领饷时，钱铺必勒价贱买。会票到京用银时，钱铺必抬价贵售。（参见《京饷宜解实银疏》）
正是因为钱铺渔利，才会“会票一到，银价立昂”。显然，在谢膺禧看来，汇兑虽是银价高涨的诱因，但实际操纵银钱比价的是钱铺。这种看法亦与当时人认为钱铺操弄银钱以致“利权倒持”的观点相符合。至于后来和宝、马相如、崔穆之、刘锡金的奏折，一则主题不同，多专议物价，鞭及票号，已非专论汇兑之效果；再则情势不同，此时白银外流情形更重，京师市面萧条，银钱问题已成肘腋之患
，故有此议。
谢膺禧的奏折暴露出了票号的能力限度。票号虽然拥有较强的调运白银的能力，并因此可对银钱比价构成影响，但真正控制银钱比价的组织却是地方性的兑换机构。票号虽然是拥有丰厚资本，可以放贷与钱庄的“银行之银行”，可是无论贷款、存款周转或跨区调银，票号都要让利于钱庄，方能通行无碍。因而票号与钱庄实际是并立的关系。票号对钱庄的影响力有限，更谈不上对货币比价有任何实质的控制能力。事实上，在同治到光绪初期，私铸和枯竭的财政进一步削弱了政府对货币的控制能力，分散的钱庄仅仅有能力影响地方货币比价，票号只能通过调动白银地区性的影响国内银价，在当时的情况下，这三种组织形式，均无法对白银外流的情况实现遏制。白银枯竭后，在商业发达，信用工具盛行的地区，市场尚可以采用银钱票替代银两流通，缓解货币不足。在经贸欠发达的地区
，银两解往北京后，地方经济便陷入滞拙的状态：
川省僻处边陲，山多路险，贫民亟苦，生计维艰，原无百货之懋迁，即非商贾之辐辏。而平时循环往来者，亦不过本省之财供本省之用，限于地势绝无来源。乃自上年京饷第二批起，筹解一半实银三十余万两，加以赔款，市面立形涸竭，商情万分艰窘，无从挹注，周转不灵，百物价升，商民俱困，循此以往川省断难支持。（参见《四川总督奎俊奏折》）
在传统财政体系安排中，川省的财政情况属于不足之类，尚需他省周济。同光以后，酌拨制度失效，中央开始向各省摊派解协饷银，无论财政情况，结果原本相对自洽的经济生态也被打破了。所以毫不奇怪，地方对押解实银并无好感。
三、央地政府与票号
清末酌拨制度崩溃的主要表现，即各省对解协款项集体性的敷衍。厘金开征后，中央不明各地税收实情，各省督抚也开始设法隐蔽收入，增加存留，以兴办地方新政（刘增合，2014，76），此即“地方财政”雏形。与中央官员不同，地方官员通常支持汇兑，这似乎反映了中央与地方存在的对立关系。如宋惠中（1999）便认为，中央政府向南方各省汇兑京饷的妥协实因“中央政府已经无法了解各省详细的财政状况，对地方的财政控制能力转弱，仅要求地方能顺利解足饷项”。那么，是否可以认为此时地方财政具有了较强的独立性？
在票号、地方官员、中央的互动中，我们可以看到三方关系的微妙性。光绪二十五年三月二十九日，闽浙总督许应骙上奏，请续行汇兑京饷：
闽省地瘠民贫，银钱本极缺乏，市廛贸易间俱行使银票，以期简便。其零星售物多用破碎洋银，不特纹银素不易获，即闽省所铸银元亦未能通行无滞。钱铺、当典均以银票、钱帖相辅而行，藉资周转。唯征收钱粮、盐课以及闽海关税，间有间搭五成纹银，而色甚低潮，京师断难合用。若以倾炉熔化，势必耗折过多，迭经奏咨有案。自通商以来，利多外溢，近复筹还洋款，银钱愈形短绌，司局官库早已悉索一空。而京饷洋债均须按期批解，刻不容缓，多由号商先行垫汇。若令以实银代解，号商既不愿从，而闽省素乏现银，傥辗转筹措，则解款必多迟滞，诚恐有误京饷，关系非轻。（参见《闽浙总督许应骙奏折》）
许应骙主张汇兑的理由有四，其一，闽省银钱紧缺，再抽调银两将致商贸萧瑟；其二，省内所收银两成色不足，解京则火耗过重，对地方财政是严重的负担；其三，藩库已空，解京饷多由号商先行垫汇；其四，号商不愿代解闽省实银
，临时筹措恐误京饷。四条理由中，前两条明显是站在地方的角度考虑。中央对这种迁延的态度十分不满，该折文后有朱批称：
京师根本重地，全赖各省筹解实银，以资周转。若外省各自为计，概从汇兑，必致商民交困，有误大局，着懔遵前旨，仍解实银，不准藉延。（参见《闽浙总督许应骙奏折》）
中央斥责了许应骙的请求，认为各省汇兑实际是“各自为计”、不顾大局，并严厉要求福建以实银押解进京。此后，就在当年七月，许应骙再次上奏：
近年库储屡空，历解京饷由商垫者居多，一改现银，即须待款，倘因此动逾期限，贻误度支，关系实非浅鲜。臣素性迂直，随时随事皆力戒因循，从不敢轻信属员扶同欺饰。唯经再三体察，该司道所请委属确情，不得不披沥上闻，冀邀鉴纳。如以臣言为不实，则大臣中之曾官闽省，及闽人之现任京秩者，乞赐垂询，当悉底蕴。倘荷圣慈优逮，准免现银起解，以节财力，而裕商民，全闽幸甚。（参见《闽浙总督兼署福州将军许应骙奏折》）
在奏折中，许应骙言辞恳切，请求朝廷允许福建续行汇兑，这次他的请求得到了允许。在奏折的来往中，我们看到中央和地方微妙的关系。一方面，中央希望地方能够完全听从中央的要求，同时又对地方官员存有警惕和怀疑的态度；另一方面，地方亦有自己的考虑，并期望这些顾虑能够得到中央的谅解。其实，自太平天国运动以来，中央财权确实出现了分散到各省的趋势，但中央始终掌握着地方官员的调动能力，因此绝难将地方视为独立的力量。虽然中央抱怨各省份解饷不免“藉词诿卸”，但应认识到，中央与地方的冲突更主要体现在双方行为逻辑的差异上。中央和地方各有其考虑，在制度松弛的情况下，地方变通执行有了更大的余地，央地官员的立场差异进而塑成了央地分歧及实质上的财权分散化。
在中央和地方的博弈中，票号发挥的作用难以定位。一方面，票号在战乱之下将各省饷银集至中央，实际上发挥了维系解京饷制度的作用；另一方面，票号汇兑又为各省拒解实银提供了理由和手段。在1862年后有关票号的争论中，我们看到，中央和地方都将票号视为一种工具，中央用票号维持解送京饷的底线，地方以汇兑维系省内的经济财政情况，双方均试图选择有利于自己的解饷方式。正是在这样的情势下，票号汇兑成为双方拉锯的一个节点。
其实不唯央地双方各有打算，票号自己也有算计。同治六年的一则材料反映了票号拖延承兑官款的情况：
有该省奏报起程，甚至迟延数月始行到京。并间有曾经交过银两之号，于伤传查询时，该号只以解官未到，不知准汇某号，无凭交纳为词，故延时日。……如此办理，以免该委员等沿途逗遛，而各号商亦不致藉词延宕。（参见《内务府大臣瑞常等折片》）
票号承汇各省关京协饷，起初并没有规定交款的限期，因此常常蓄意拖延。空期愈长，还款越晚，则票号获利愈丰。光绪以后，各省关开始规定交款的限期。票号迁延的行为才有所改善。
本章讨论了票号汇兑对白银流向的影响以及由此衍生的央地两方的争论问题。何汉威（2001）认为，咸同时期固然存在督抚主导的各省财政脱序的状况，但亦不应该忽视各方为财政整合做出的努力。清末的财政情况，正是在财权集、散之中，多方作用的结果，而票号发挥的作用多少也反映了这种矛盾的状态。各级政府库存银减少的事实，使传统的央地实银调运的制度已经无法运行。政府与市场、国家财政与社会资金反而出现了更频繁的互动—这固然是现代财政国家的重要特征，但新旧更替之间，财政体系的转变必然带来极为复杂的影响和结果。