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摘 要： 促进人力资源服务产业化发展，不仅是人力资源服务业高质量发展的本质要求，也是支撑人力资源服务规模增长、结构优化、质量提升的必然选择。本研究将产业化发展的一般理论与人力资源服务业的产业属性相结合，提供了人力资源服务产业化发展的基本内容、本质特征及理论基础。以重庆市为例，梳理了人力资源服务产业化发展的演进历程，深入总结并剖析了人力资源服务产业化发展现状及存在的问题，并结合国际经验，提出了重庆市人力资源服务产业化发展的实现路径及对策体系。
关键词： 人力资源 人力资源服务 产业化
人力资源是社会经济发展的第一资源，人力资源流动配置是激发人才创新创业创造活力的重要保障，是深化人才发展体制机制改革的重要任务，是实施人才强国战略和就业优先战略的重要内容。习近平总书记高度重视，多次强调人才是第一资源，要创新人才流动机制，加快构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，在人力资源服务等领域培育新增长点、形成新动能。
人力资源服务业是为经济社会发展提供人力资源流动配置服务的现代服务业重要门类，对促进社会化就业、更好发挥我国人力资源优势、服务经济社会发展具有重要意义。党的十八大以来，我国人力资源服务业发展取得明显成效，但在总量规模、服务功能、服务质量、专业化程度、国际竞争力等方面，还存在发展不平衡不充分、总体水平不高等问题。2021年，人社部等多部委联合下发《关于推进新时代人力资源服务业高质量发展的意见》，为人力资源服务业发展指明了方向，明确了我国人力资源服务业应走高质量发展的道路，实现人力资源服务业发展的质量变革、动力转换、结构转换。作为生产性服务业的重要组成部分，促进人力资源服务产业化发展，不仅是人力资源服务业高质量发展的本质要求，也是支撑人力资源服务规模增长、结构优化、质量提升的必然选择。
基于上述背景，本研究将产业化发展的一般理论与人力资源服务业的产业属性相结合，提供了人力资源服务产业化发展的基本内容、本质特征及理论基础。以重庆市为例，梳理了人力资源服务产业化发展的演进历程，深入总结并剖析了人力资源服务产业化发展现状及存在的问题，并结合国际经验，提出了重庆市人力资源服务产业化发展的实现路径及对策体系。
改革开放以来，伴随着国民经济的持续快速增长及社会事业的全面进步，叠加人力资源配置的市场化改革、产业分工的逐步深化及各级政府的政策驱动，中国人力资源服务业发展规模不断壮大，质量能级得到显著提升，人力资源服务的产业化趋势越发明显，在稳增长、保（稳）就业中发挥了越来越重要的作用。近年来，人力资源服务产业化发展越发受到各级政府重视。尽管如此，在学理层面，人力资源服务产业化的基本内涵、本质特征、理论基础等尚未形成逻辑一致的理论阐释，无法为人力资源服务产业化发展的政策制定及制度设计提供科学、系统的理论基础或参照。基于此，本研究将人力资源服务业的行业属性与产业化一般理论相结合，尝试性建构一个人力资源服务产业化发展的理论分析框架。
（1）人力资源服务业
从本质上来讲，人力资源服务业是为了满足用人单位的人力资源相关需求而诞生的一个行业，是现代服务业的重要形态之一，是生产性服务业的重要组成部分，也是我国国民经济的重要组成部分之一。其高科技含量、高附加值、高人力资本和高成长性的特点，对其他产业具有较强的带动性。
（2）产业化
从产业化整体层面来看，产业化即是一个产业萌芽、形成、快速发展及壮大的过程。也就是说，产业化内含着一个产业的动态演进特征，即时间趋势上，表现为该产业产值或规模的逐步壮大及质量水平的渐趋提升；在国民经济构成上，该产业在国民经济体系中的规模及地位的稳步提升；在发展方向上，产业化意味着该产业的规模化、市场化以及与其他相关产业领域的融合等。
（3）人力资源服务产业化
基于产业化的基本内涵及外延，结合人力资源服务业的本质属性特征，我们对人力资源服务产业化的内涵界定如下：人力资源服务产业化是伴随着国民经济及社会发展、产业分工及专业化演进，人力资源要素市场中人力资源服务需求逐步扩大、人力资源服务功能逐步凸显、人力资源服务机构规模逐步增长的必然产物，其本质为人力资源服务的规模化、市场化、专业化、一体化的动态演进过程。
（1）市场化
人力资源服务产业化也是市场化的过程，因为产业的发展不可避免地要面向市场，根据市场规律和需要去发展，所以人力资源服务产业化必须在市场经济的条件下才能实现，相应地也必须遵循价值规律。虽然市场化是人力资源服务产业的必然趋势与特征，但由于市场失灵客观存在，因此，虽然政府的调控行为不是万能的，但当市场失灵时，政府的宏观调控是必不可少的。从这个意义上讲，人力资源服务产业化发展，是人力资源配置过程中，政府和市场边界逐步调整，政府对人力资源市场的行政干预逐步减少而市场机制如价格机制、竞争机制等的作用逐步扩大的体制转轨过程。
（2）专业化
人力资源服务业要实现产业化发展，必须提升产业发展规模，也应该走专业化分工的道路。这种专业化不仅仅是指人力资源服务业内不同企业之间的专业化分工协作体系，也是服务企业在人力资源服务的某一方面或某一细分领域非常擅长，围绕客户的需求，深入挖掘某一或某几个细分领域的服务内容，在产品或服务设计、质量水平、服务流程、品牌形象、人员素质等方面，精心打造，久久为功，体现出专业形象和专业水准，充当企业人力资源的专业顾问，提供人力资源管理方面的专业意见，解决人力资源管理的实际问题，提高客户的经营绩效。例如，科锐在1996年正式开展猎头业务，随即又开展了培训和网络招聘服务，主要的招聘职位是中层管理人员和重要技术人员，这种专业模式在中国市场非常有效，能够快速响应客户的需求，推荐的候选人准确率比较高。
（3）规模化
规模经济是研究经济组织的规模与经济效益的一个基本概念，指由于经济组织规模的扩大或缩小，导致平均成本降低，经济效益提高的状况。凡因扩大或缩小规模导致平均成本降低的，就称为具有规模经济性，或具有规模经济效益。凡是在规模扩大或缩小之后，出现平均成本不再降低，甚至反而升高的，则称为规模不经济。从这个意义上讲，任何一个行业或企业要提升自身的生产经营绩效，都必须通过市场拓展、产品或服务的多元化，提升自身的发展规模。人力资源服务产业的规模化，是指经济组织中的人力资源存在着一个适度的规模，这个适度的规模也就是经济组织人员总量的“边际”，它可以是一个点，也可以是一个区域（区间段）。超过这个规模，边际收益会递减；未达到这个规模，边际收益会递增；处于这个规模，平均成本费用会最低，边际收益会达到最大。因此，生产经营规模化是人力资源服务产业化的必要条件，也就是只有当人力资源服务产值达到相当的规模，才能达到产业化的标准。同时，人力资源服务产业只有具备一定的规模了，才能增强辐射力、带动力和竞争力，提高规模效益。
（4）集约化
集约化包括规模和效率两个方面。规模的实现主要依靠企业的大型化和集团化，以及产业组织的集中化、园区化和集群化。效率的实现主要依靠全生产要素的高质量和优化配置，比如管理者和劳动者具有专业的知识、素质、技能以及对于生产领域特点和规律的了解，科技创新与最新技术的应用，要素投入节约与集中等，依靠生产组织的高效率，即生产的集中、产业链的完善和集中、关联产业的聚集和协作、信息通信技术的应用等。
此外，产业集约化既是企业集约化的整合和延伸，也是国民经济集约化的先导与基础，产业集约化发展的重要特征是产业具有较高的产业规模结构，处于高效运行状态。从产业集约化发展的角度看，集约化发展的理想状态应该是，市场主要供应者是达到和接近经济规模的企业。将以上对产业集约化的理解迁移到人力资源服务业，可以发现人力资源服务业集约化发展是指以资源优化配置为原则，以社会福利最大化为目标，产业组织结构高度集中，产业内大、中、小类型的人力资源服务企业共生，以求达到人力资源服务业持续发展的目的。在注重整个人力资源服务业的集约化发展的同时，还不能忽视产业内企业个体的集约化经营管理，通过集中资源投入、组建大型人力资源企业集体或联合体，发展人力资源产业园区和产业集群。
（5）一体化
通过多种形式的联合与合作，打造多渠道招聘、职业指导、人力资源培训、人才测评和技能鉴定、劳务派遣、高级人才寻访（猎头）、人力资源管理软件服务等一条龙服务，并把服务于人力资源行业的产业链、人才链、资金链等有机地结合起来，形成人力资源服务生态圈。在生态圈内既有人力资源服务企业，也有提供融资、创新创业、法律咨询等方面的服务主体，各环节参与主体真正形成风险共担、利益均沾、同兴衰、共命运的利益共同体。一体化经营使上下游企业间的交流更为便捷，有利于提高经营效率，实现规模经济，提升控制力或获得某种程度的竞争优势。
虽然产业集聚尚没有统一形式的概念，但不同的表述方式均体现了产业集聚的两个特点：一是大量企业在一定的空间范围内集中；二是能够形成集聚效应，从而使集聚环境下的企业获得更大收益。根据以上分析，本文将产业集聚的概念厘定为大量企业在某一地区集中，并通过集聚效应使每个企业从中获得收益的过程。产业范围的界定是研究产业集聚的一个基础问题。已有文献根据研究目的不同而对产业范围进行了不同的界定。如范剑勇的研究中，产业集聚的范围包括城市内部所有非农产业。罗勇和曹丽莉的研究中产业集聚的范围是制造业产业内行业。陈建军等的研究中产业集聚的范围是生产性服务业。
（1）知识溢出效应
内生增长、新经济地理等经济学理论中，知识溢出是驱动集聚、创新和区域增长的重要因子。特别是在区域空间范围内知识溢出的机制，在特定空间范围内，知识的传播会受地理距离增大而不断衰减。在企业或产业集聚的状态下，缄默知识得以加速传播、吸收、转化，既能促进本地企业研发创新，生产具有排他性的产品，从而形成企业间的知识溢出效应，实现知识正向外部性或收益递增。人才在不同空间、不同群体之间的流动、学习、交流，既有利于新知识创造，同时也加快了知识的传播。因此在产业、人口密集的地区，人才在不同企业和区域间流动有效促进了知识扩散和创新活动。
（2）劳动力共享效应
一方面，在某特定区域内，劳动力、资本等生产要素流入，两者会在市场机制作用下不断地进行匹配，随着大量的不同层次劳动力、企业不断集聚，减少了信息搜寻成本和提高了匹配效率，产生劳动力池效应，从而提高了劳动力市场供求双方的收益，对外部的资本和劳动力产生吸引力；另一方面，作为知识重要载体，劳动力具有不断学习、适应环境的能力，其不断聚集和流动实质上就是技术、知识的不断交流、传播，也是整个区域内劳动力质量不断优化的过程。
（3）产业联合效应
产业联合体理论中，在特定空间范围内，不同企业本着最小化交易成本的原则，建立一系列技术、生产、分配等多方面联系，组成产业联合体。因此，当某一企业的生产活动对上游和下游产品产生需求时，从而与前向和后向企业建立关联，就会形成一定集聚力。关联度越大、产品或技术的可替代性越弱，则集聚力就越强。首先吸引其他区域的生产效率较高的企业集聚，而后会吸引在产业链上存在技术互补、在管理方式和组织形式上存在借鉴的关联企业，企业之间通过正式或非正式交流、联系就会产生溢出效应，由此内化了生产环节，提高了集聚水平。此外，由于企业的不断集聚提升了产品多样化，扩大了相对市场规模，促进了生产者生产性投入和劳动者增加消费性支出，即提高了实际收入水平，进而吸引更多要素集聚，形成循环累积效应。但最终的集聚效果还取决于该企业在生产价值链中的位置、运输成本、交易成本等因素。随着交通设施的发展和通信技术的进步，集聚经济产生和作用的范围不断增大。Feser采用潜力模型研究了专业化劳动力、中间投入品供给以及知识溢出对美国城市制造业的影响，发现城市集聚经济不仅源于城市内部的企业集聚，邻近企业的集聚同样发挥显著作用。
专业化与分工对经济发展的重要性很容易理解。在社会不存在分工时，每个人所需要的食物、衣物、生活用品、住宅以及交通工具就都得自己来生产，这样的社会难以想象，生产力就会如在原始社会一般无法进步。在这种涉及复杂技术项目的情况下——比如，一个人不可能生产出汽车、电视机和飞机——其生产率将是零。发达国家和欠发达国家之间最重要的一个区别是，前者的分工水平要比后者高很多。这表明，生活在发达国家的大部分的人的专业化程度要高于欠发达国家的人，包括商业化程度（从市场上购买的消费占包括自给消费在内的总消费的比率）也要高于后者。
关于产业链的理论，最早来源于亚当·斯密在《国富论》中对分工的论述。1958年赫希曼在《经济发展战略》中从产业的前向联系和后向联系的角度论述产业链的概念以来，学者们关于产业链理论的认识也在进一步深入。具体来看，主要有以下几种观点：第一种观点将产业链看成供应链，郁义鸿和王静均认为产业链是由彼此关联的多个产业或企业组成，是一个从开端采购原材料到终端产品消费的全过程增值系统。第二种观点将产业链看成价值链，王静以交易视角和功能范式重新界定了嵌入全球价值链的产业链的内容边界与核心范畴，诠释了产业链、价值链的含义。张其仔和许明认为，全球价值链是创新链与产业链互动的结果，要进一步分析某一国家创新链与产业链的关系，关键在于如何有效测算全球价值链。第三种观点将产业链看成技术链，廖喜生等认为技术链是指产业链的核心技术，而核心技术的扩散是推动产业链重构的重要因素之一。综合来看，产业链关联了多个企业，这些企业之间形成了上下游的关系，产业链涵盖了产品或服务生产的全过程，从原材料生产开始，到技术研发、产品设计、中间品制造、终端产品装配乃至流通、消费和回收循环等许多环节。
人力资源服务业市场化发展是一个长期、复杂的经济社会系统工程。改革开放以来，在国家政策与地方政府的共同作用下，重庆市人力资源服务业市场化发展取得了显著成效。借鉴中国人事科学院余兴安教授对我国人力资源服务业发展历程的划分，本研究从起步探索、业态展开、行业壮大、协同发展四个时期，结合国家政策演变与地方政府的作用，梳理了重庆市人力资源服务业市场化发展历程。
从改革开放初到党的十四大召开前，即1978—1991年，是起步探索期。改革开放以前，我国人力资源按统包统配方式进行配置。而1978年的改革开放解放了思想枷锁，尝试由计划经济向市场经济转轨，引发了社会经济巨大变革。在此期间，有“文革”结束后大量返城知青和城镇新成长青年劳动力的就业问题；还有随着农村实行家庭联产承包责任制，农村剩余劳动力不断涌向大中城市，进城农村劳动力就业问题。在思想解放和“劳动力”市场活力初步涌现的背景下，国家相继出台了一系列关于人才流动与管理的相关文件，其对象主要是科学技术人才、专业技术人员、技术工人、企业聘用干部、出国留学人员等。比如1980年8月中共中央发布的《进一步做好城镇劳动就业工作》文件和1983年7月国务院发布的《国务院关于科技人员合理流动的若干规定》文件，均对劳动就业工作做了相关的部署，以进一步匹配劳动市场供需双方需求。重庆根据国家部署，积极响应号召，采取行动。在1981年初成立了具有职业介绍所性质的劳动服务公司；在1983年7月，重庆根据四川人民政府发布的文件《关于进一步做好知识分子工作的意见》，筹建了人才交流服务中心。随着改革开放进程不断加深，人力资源市场两个主体，企业可自主选人用人，人才劳动力可自由流动、自主择业，得到了社会一定程度的认可。1989年9月，重庆在四川省人事厅印发《关于培育、发展我省人才市场的意见》（川人交〔1989〕91号）文件指导下，确立了“劳动力市场”“人才市场”的性质地位、服务功能及服务对象、服务项目、建设管理等，对重庆劳动力市场、人才市场的培育发展起到了积极的推动作用。
1992年到2007年初，即党的十四大召开至2007年初，是业态展开期。随着党的十四大社会主义市场经济体制目标的提出和社会经济迅猛发展，人力资源需求愈发旺盛，企业和个人在就业市场的主体地位、“劳动力市场”和“人才市场”均得到了正式确立。其间，在外资人才服务进入重庆人力资源市场的同时，本地各类人才服务机构、服务业态不断增长丰富，人力资源服务就业网络逐步形成。人力资源服务主体流动空间不断扩大，专业技术人员可以向企事业单位流动，各类劳动主体可以跨地区、跨体制流动，比如重庆地区人力资源可以向东部发展前沿地区流动、体制内人力资源可以向体制外的民营单位和外资企业流动，为人力资源服务的迅速成长提供了动力支撑，为解决国企改革导致的下岗工人的再就业问题、高校毕业生就业制度改革导致的大量大学毕业生就业问题提供了有效途径。
此外，为促进人力资源服务业市场发展秩序规范，重庆在四川省印发的《四川省非政府人事部门人才流动服务中介机构管理暂行规定》（1995）、《四川省职业介绍管理条例》（1996），国家颁发的《劳动力市场管理规定》（2000年）、《人才市场管理规定》（2001年）等文件的引导下，初步建立了劳动力市场、人才市场的法律法规、协调机制和配套制度，为营造劳动主体就业和人力资源服务业发展的良好环境奠定了一定的基础。
2007年至党的十九大召开前，是行业壮大期。此阶段，国务院2007年印发的《关于加快发展服务业的若干意见》，首次将人才服务业作为服务业的一个重要门类，强调要“发展人才服务业，完善人才资源配置体系”。此外，党的十七大将“建立统一规范的人力资源市场”写入报告中，且人力资源服务业被国家发改委首次列入产业目录，将人力资源服务作为“行业”予以支持，并整合劳动力市场、人才市场、高校毕业生就业市场为统一规范的“人力资源市场”。2014年12月，人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部发布的《关于加快发展人力资源服务业的意见》，更是全面系统地提出了促进行业发展的政策措施。
重庆在国家相关文件支持下，进一步大力推动人力资源市场的构建，加强就业服务体系构建，针对人力资源服务体系不同主体，从劳动方、用人方、人力资源服务业机构到就业服务体系监管，均展开了相关的文件部署，且取得了较大的成果。2009年1月国务院办公厅下发了《关于促进服务外包产业发展问题的复函》，将重庆确定为中国服务外包示范城市之一，在2011年7月重庆人力资源服务产业园获得人社部批准筹建（是全国第二家、西部第一家由部、市共建的国家级人力资源服务产业园），为重庆人力资源服务业的发展提供了新的增长点和新动能。国有机构、民营机构、中外合资及港澳台等人力资源服务机构较业态展开阶段规模有显著的扩大。《重庆市人民政府关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》（渝府发〔2011〕86号）、《重庆市人民政府办公厅关于加强职业培训促进就业的实施意见》（渝办发〔2011〕48号）、《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市扶助中小微型企业科技创新和信息化建设实施方案的通知》（渝府办发〔2013〕99号）等相关文件的实施，进一步丰富了人力资源服务业态、拓展了服务功能和范围，不仅是第三方人力资源服务外包、派遣服务和管理模式的探索发展，还将信息技术广泛应用于就业服务中。而文件《关于加快人力资源服务业发展的实施意见》（渝人社发〔2016〕261号）［已废止，现由（渝人社发〔2018〕171号）覆盖］、《重庆市人力资源和社会保障局关于印发重庆市企业劳动保障守法诚信等级评价暂行办法的通知》（渝人社发〔2016〕212号）则对人力资源服务业整体的发展以及监管进行了部署和规范，有助于建立统一、规范、灵活的人力资源市场，完善公共就业服务体系，为各类劳动者特别是就业困难群体提供完善的职业指导和职业介绍等服务。
总体而言，在国家层面和重庆市层面的相关政策支持下，以及信息技术广泛应用和市场力量逐步释放的推动作用下，重庆的人力资源服务业发展进入行业壮大期，人力资源服务业逐步成为解决就业总量矛盾和结构性矛盾，扩大社会就业面和提升就业质量的重要纽带。
2017年10月党的十九大召开至今，是协同发展期。协同发展期初，党的十九大报告对人力资源工作给出了新的定位，对人力资源服务提出了新的要求。报告指出要“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”。此外，国家于2018年首次从立法层面明确了政府提高人力资源服务业发展水平的法定职责，于2019年制定了首个关于人才流动配置的改革性文件，分别见于文件《人力资源市场暂行条例》和《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》。此阶段，国家对人力资源服务业的发展方向、管理规范、市场秩序均做了更进一步的顶层设计。
自党的十九大召开以来近五年的时间里，重庆针对人力资源服务业出台了《关于加快人力资源服务业发展的实施意见》（渝人社发〔2018〕171号）、《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的实施意见》（渝人社发〔2019〕150号）、《重庆市人力资源市场条例》（2020年7月30日重庆市第五届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过）、《关于推进新时代人力资源服务业高质量发展的实施意见》（渝人社发〔2022〕41号）等一系列相关文件，对重庆进一步完善人力资源市场法规体系，加强监管，打破城乡、地区、行业分割，充分发挥市场在促进人才流动中的主渠道作用，构建统一开放、竞争有序的人力资源市场体系有重要指导作用。人力资源服务产业园区能强化人力资源服务业与其他门类的关联度，而充分发挥人力资源服务业在生产性服务业中的独特作用，实行跨界融合，能增大整合性和集群式发展的功能效应。重庆于2019年发布了文件《关于推进市级人力资源服务产业园建设的意见》（渝人社发〔2019〕120号），促进市级人力资源服务产业园健康有序发展，同时鼓励和支持有条件的区县（自治县）结合当地经济社会和重点产业发展需要，建设符合市场需求的市级人力资源服务产业园。重庆的产业园区在功能设计上最大的特色就是坚持把发展人力资源服务产业和推进人力社保公共事业有机结合起来，将产业基地、公共服务中心与行政中心进行一体化设计，将市场服务、公共事务、行政管理三大职能有机衔接，打造一个产业与事业联动融合、相互促进、特色鲜明的多功能园区；主要涵盖人力资源要素“大市场”、人力社保公共服务“大平台”、人力资源信息“大数据”、综合服务产业“大基地”、一园多基地“大园区”等“五大”特色功能。
总之，重庆人力资源服务业经过四十余年的发展，其在服务业态、行业规范、市场范围、社会认知等方面均取得了长足的发展和进步，是重庆经济高质量发展和实现高质量就业的重要力量，为实体经济及服务业的发展提供了充分的人力资源保障。
虽然重庆市人力资源服务业的起步滞后于经济发达地区，但从发展现状看，重庆市人力资源服务业在深化经济体制改革、政策支持力度加大以及信息技术不断进步的新时代背景下，呈现出快速发展的态势，政策体系不断完善、行业规模不断扩大、行业产品渐趋多元、园区建设如火如荼、促进就业作用日益显著、开放水平不断提高。本研究重点从营业收入及产值、机构及人员、服务产品及形态等多个方面总结其发展成效。
一是在营业收入及产值方面（表1）。据重庆市人力资源和社会保障局的统计，人力资源服务业全年营业总收入由2017年的266.24亿元跃升至2021年的618.05亿元，其间增长了132.14%；企业年均产值由2017年的1868.4万元增长至2021年的2171.65万元，其间增长了16.23%。除行业规模快速增长外，人力资源服务业的人均效率也不断提高，人均产值保持了较高的发展速度，从业人员人均产值由2017年的119.39万元增长至2021年的216.97万元，其间增长了81.73%。
表1 2017—2021年重庆市人力资源服务行业总量
续表
二是在机构及人员方面（表2和表3）。截至2021年底，重庆市共设立各类人力资源服务机构2846家，相对于2017年的1425家，2017—2021年年均增长率高达18.88%。这主要是因为经营性服务机构保持了较高的增长速度，由2017年的1383家跃升至2021年的2802家，增长了102.6%。在经营性服务机构中，民营性质的机构增长较快，由2017年的1247家增加到2021年的2701家，成为重庆市人力资源服务行业的主要组成部分，说明近年来重庆市人力资源服务业发展的市场化水平得到显著提升。在从业人员方面，2021年重庆市人力资源服务行业从业人员规模已经达到28486人，且大专及其以上学历人员占比已经超过一半，为51.32%，拥有职业资格证书的人员达到9790人，占总人数的比重为34.37%，说明重庆市人力资源服务业从业人员的人力资本含量及专业化优势也初步显现。
表2 重庆市人力资源服务业机构类型与数量
续表
表3 2021年重庆市人力资源服务业从业人员情况
三是在服务产品及业态发展方面（表4至表7）。重庆市人力资源服务业涉及人力资源服务的各个领域和层次。重庆市人力资源服务业的功能和领域在不断拓展，公共服务与经营性服务并行，不同类型的服务机构承担不同的市场功能和业务。从重庆市人力资源市场的业务内容和行业细分来看，业务内容主要包括现场招聘、网络招聘、管理咨询、劳务派遣、人力资源管理咨询、人力资源外包、流动人员档案管理、培训服务、测评服务、猎头服务、人力资源软件服务等业态，形成了广覆盖、全方位、多层次的服务格局。行业分工日趋细化。横向上，出现了基于服务人群、服务行业细分的人力资源招聘、高级人才寻访等服务产品和服务机构；纵向上，出现了基于服务环节、服务领域细分（如薪酬计算、灵活用工等）的新型业态。从重庆市人力资源服务业的分项收入可以看出，重庆市人力资源服务业的收入主要集中在劳务派遣和人力资源外包，且人力资源外包收入呈大幅上升趋势。2021年，重庆市人力资源服务机构在网络平台上发布岗位信息564.50万条，发布求职信息778.54万条，远远超过了现场招聘的服务人次，民营和外资性质的服务机构在此领域贡献显著。此外，重庆市人力资源服务机构为2.39万家单位提供了劳务派遣服务，派遣人员数量将近66.27万人次，民营和国有性质的服务机构是劳务派遣领域的主力军。重庆市为7030家单位提供人力资源外包服务，外包总人数达20.32万人；为1.28万家用人单位提供人力资源管理咨询服务，举办了6201场培训，为26.58万人次提供了培训服务。以民营服务企业为主的服务机构为20.89万人次提供人才测评服务；以民营性质的服务企业为主的服务机构的猎头服务委托推荐岗位数2.1万个，在高级人才寻访中成功推荐1.09万人；以民营性质的服务企业为主的人力资源信息软件服务提供了1.58万个服务单位；以公共服务单位为主的服务机构为348.64万人次提供档案管理服务。
表4 重庆市人力资源服务业收入状况
表5 2021年重庆市人力资源服务机构业务开展情况（一）
表6 2021年 重庆市人力资源服务机构业务开展情况（二）
续表
表7 2021年重庆市人力资源服务机构业务开展情况（三）
续表
四是在服务区域人才发展方面。重庆市人力资源服务业积极参与重庆市引才聚才系列活动，开展全国知名高校网络巡回引才等线上活动，打造了“博士渝行周”“民营企业服务月”等服务子品牌。各区县人力资源服务企业在地方政府的引导和政策鼓励下，开展小而专、精准化引才活动。据重庆市人社局的不完全统计，近年来，全市开展引才活动800余场，累计引进各类人才2.6万余人；建设海外引才联络站52个，与北京大学等19所全国“双一流”高校就业部门签订校地引才和实训合作协议。重庆市以公共人力资源市场服务平台为基础，通过购买服务委托经营性人力资源服务机构承办公共就业服务专项活动，采取“公共+市场”的方式，充分整合资源，积极为劳动者搭建供需对接平台，创新开展了“重庆英才·职等您来”网络直播招人招才公共服务，为求职者打造求职招聘“一站式”服务；携手四川开展跨区域人力资源合作，多次联手举办“蓉漂人才日”“重庆英才大会”等大型人才招聘活动。
五是在脱贫攻坚和疫情防控方面。人力资源服务机构在地方政府的推动下助力脱贫攻坚，开设系列专场招聘会，为贫困劳动力就业创造条件，并针对贫困劳动力的不同需求，提供有针对性的个性化服务。疫情期间，面对全市企业尤其是“6+2”重点电子企业紧急缺工的现象，重庆市充分发挥公共人力资源市场和经营性人力资源服务机构作用，围绕需求、供给两端发力：一方面多渠道、分批次收集全市重点企业50余万个就业岗位，统一在招聘专区向社会发布；另一方面组织人力资源服务机构建立企业招工专员服务制度，实行24小时用工调度，全面保障规模以上工业企业复工复产和各类重点企业用工需求。
六是在行业资源整合及共享方面。随着科技赋能在人力资源服务行业的不断深入，人力资源服务机构把握机遇，不断研发新产品、打造新模式，丰富重庆人力资源服务业内涵。一是以“智慧人社”为抓手，建设多源异构人才数据库。整合人才数据资源，搭建“重庆人才现状数据库”“重庆人才需求数据库”“全球人才供给数据库”“人才政策库”四大数据库，涵盖行业主管部门、重点用人单位、龙头人力资源服务机构，汇聚各类人才基础数据874万条、市外相关人才公开数据5万条。组建人力资本联盟，整合科研院所、科技公司、金融机构、中介机构等多方资源，组建就业、培训、创业、人力资本联盟，系统掌握全市2400万劳动力台账库。二是以“供需匹配”为重点，开发产才大数据平台。深度挖掘数据关系，通过人工智能、大数据、机器学习等方式，对全产业链供需进行精准匹配，形成重庆产才大数据基础平台（数字大脑），为地方和企业等提供智能化引才方案及建议，推动人才招引精准化。三是以“服务发展”为导向，绘制高层次人才图谱。依托产才大数据平台，绘制重庆人才图谱，完成人才产业链、人才库、人才画像、引才路径4个应用板块开发，结合已入库人才数据，服务全市七大主导产业和33条重点产业链。
七是在国际化进程方面。重庆人力资源服务业国际化进程加快，聚产业、引人才、兴市场作用进一步显现，统筹推进劳动力市场、人才市场和零工市场建设，推动形成多层次、多元化的人力资源市场格局，大力发展专业性、行业性人力资源市场。重庆现有“世界五百强”人力资源服务机构——德科，世界四大人力资源管理咨询机构——德勤，国内知名大型人力资源服务机构，如中智、上海外服等；国内知名网站，如智联招聘、前程无忧、猎聘、中华英才网、汇博人才网等；国有人力资源综合性服务企业，如重庆市人才大市场集团有限公司、重庆市重点产业人力资源集团有限公司等。此外，在政府支持和市场驱动下，还成功创建中国重庆数字经济人才市场、中国∙重庆人力资源服务产业园特色服务出口基地（人力资源）等国家级人力资源服务产业发展平台。重庆人力资源服务产业园人力资源服务出口基地入驻了116家企业，有外资及港澳台资性质的人力资源服务机构5家，开展对外人力资源服务贸易的企业35家，在境外设有分支机构的人力资源服务企业13家，对外主要合作国家有瑞士、英国、德国、法国、意大利等，主要合作涉及经贸合作、人员交流互访、引进国外人才、联合培养人才、输送国内劳务者等方面。
八是在行业规范性及政策扶持方面。多年来，重庆市以完善政策为牵引，健全法制为保障，为全市人力资源服务业加快发展“保驾护航”。重庆市先后出台《关于加快人力资源服务业发展的实施意见》《重庆市人力资源服务业“十四五”规划（2021—2025年）》《关于推进新时代人力资源服务业高质量发展的实施意见》等文件，实施名企培育、中小企业提质、产业创新发展、产业平台建设、领军人才培养、高标准市场体系六大计划，设立人力资源服务产业发展资金，扶持人力资源服务业加快发展。2020年，《重庆市人力资源市场条例》的实施，填补了重庆市近10年无人力资源市场地方性法规的空白。该条例从发展和规范两个角度出发，既创新提出设立人力资源产业发展资金、人力资源服务纳入政府购买服务目录等举措，又明确了加强市场执法处罚、建设诚信市场等监管措施，大力推动全市人力资源服务业健康可持续发展。人力资源服务行业“诚信积分制”的提出，亦属全国首创。通过实施“红蓝黑”三色动态分类，重庆市创新开展对经营性人力资源服务机构的经营行为运用积分增减办法加强评价管理，促进经营性人力资源服务机构守法诚信经营。此外，重庆市出台《关于推进新时代人力资源服务业高质量发展的实施意见》，对推动实施全市人力资源服务业“千亿跃升”行动计划，促进新时代人力资源服务业高质量发展，打造中西部人力资源服务业发展高地，具有重要意义。
正如前文所述，重庆市人力资源服务业营业收入得到了快速增长，但在细分行业或细分服务类型上，明显存在着传统业务或业态比重较高、新型高附加值高端业态供给严重不足的局面。重庆市人力资源服务业各业态已基本形成了金字塔形分布，金字塔顶端包括高级人才寻访、人才测评服务等业态，金字塔主体则是传统的招聘与派遣服务等。从实际情况来看，传统的招聘与派遣服务占据人力资源服务业的主要份额，不同人力资源服务机构的业务同质化严重，且单个服务机构经营规模较小，相互之间低水平恶性竞争的态势较为明显。这一方面严重制约了各自开发创新性业务的能力提升，还恶化了市场竞争环境，降低了整体服务水平或质量，极大地影响了行业的高质量发展；另一方面，以传统服务业态为主的人力资源服务机构，受当前个税改革、社保新政的影响较大，且经营规模有限、高附加值业务拓展能力欠缺，使中高端业务开发滞后、供给不足，新业态、新服务、新技术培育不足，行业集中度较低，使整个行业企业的利润率极为低下，生存和可持续发展后劲不足。
从国际经验来看，人力资源服务业属于知识或人力资本密集型产业，其服务产品创新及服务质量提升在较大程度上依赖于人力资源服务机构的人员素质及专业化水平。由于发展时间较短、行业准入门槛较低，专业分工程度相对较低，低水平重复布局及恶性竞争较为突出。同时，相对于产业化水平较高的制造业，人力资源服务行业从业人员的高流动性使行业人员整体缺乏就业的稳定性，长期深耕行业并洞悉行业发展规律的专业人员极度缺乏，特别是在数字经济时代，了解并能胜任新业态、新商业模式创新发展要求的人员严重不足，使人力资源服务企业创新发展及转换的动能较弱，制约了行业的高质量发展及产业化发展进程。2022年8月，课题组通过对重庆市大中型人力资源服务机构创始人或高管的深度面谈或电话访谈发现，重庆市人力资源服务业专业化发展的主要障碍在于三个方面：一是服务的同质化导致了低水平恶性竞争，面对甲方企业的高端人力资源服务需求（如人才素质测评、高端培训、猎头服务、人力资源战略咨询等），人力资源服务机构的专业服务能力及人力资源保障水平较低，开发高端高附加值的能力较为薄弱；三是地方人社部门盲目追求本地区人力资源服务机构数量扩张的政策导向，使“滥竽充数”的低水平人力资源服务机构层出不穷，这在一定程度上加剧了市场的恶性竞争，使人力资源服务机构普遍陷入低水平竞争的路径依赖，对高端业态的专业化开发动力不足。
产业集聚是一个行业或产业产业化发展的重要驱动力量，产业集聚的水平和能级是判断该行业产业化水平的重要指标，成立人力资源服务园区，引导人力资源服务企业或机构及相关企业入驻，是打造人力资源服务产业集聚区的主要方式。其核心主旨是通过产业园区建设形成人力资源服务产业集聚优势，相关企业共享集聚引致的基础设施及公共服务、知识技术溢出、协同创新等红利。重庆市正积极推动重庆市及有关区县人力资源服务园区建设，为产业集聚的形成搭建一个高水平、高质量的共享平台，以更好地促进人力资源服务业的产业化发展向高质量演进。然而，课题组在和已经入驻重庆市及区县人力资源产业园的部分机构负责人交流时，也普遍感觉当前仍然存在如下问题：一是入驻的人力资源服务企业整体实力不强，龙头企业与相关企业的交流合作意愿不足，彼此之间的信息共享程度较低，仍然处于各自为政的分散布局，没有形成有效的合力，使产业集聚释放的整体提升效应大打折扣；二是从国际上比较成熟的人力资源产业集聚区来看，与人力资源服务互补或配套的金融投资、咨询、科技、数字技术等相关服务企业普遍没有入驻，使人力资源、科技创新、现代金融等业态的协同效应较低；三是业态结构不合理，产业链低端企业较多，平台化转型的带动性和创新性不足；四是市场化、产业化发展体制不顺畅，政府政策引导和产业扶持不够；五是政府现代化平台治理理念滞后、治理经验缺乏、治理能力不足。
近年来，在政府和市场的双重推动下，人力资源服务业逐步出现“互联网+招聘”“互联网+培训”“互联网+薪酬外包”以及“互联网+社保代理”等融合业态。但调查发现，接近一半的人力资源服务机构并没有实施“互联网+人力资源服务”的模式，主要原因是专业人才匮乏、资金匮乏以及政府支持力度不足。这说明，互联网、人工智能、大数据等新技术虽然在人力资源服务业得到了应用，但还不广泛，能否顺势发展还需要更长时间的检验。
近年来，人力资源服务业的快速成长与发展，带来的是人力资源服务消费结构升级。而目前人力资源服务行业产品业态同质化严重，产业间的合作共享程度与协同发展效应偏低。具体表现在政府采购：目前来看，政府机关更多的是购买人力资源服务的硬件层面，如信息化服务平台建设，而购买的具体服务项目偏少，主要集中在政策性培训和中低端人才招聘等，而新兴业态购买更少，导致行业合作与共享程度受到限制。并且，国家反复强调要实体经济、科技创新、现代金融与人力资源的协同发展。然而，在为实体经济服务的过程中，仍然呈现出产业链、创新链、资金链、人才链、政策链等相互割裂的发展状态，人力资源服务业融入地区人才发展战略、科技创新驱动发展战略、产业链升级战略的意识和能力极为不足，仍然是局限在人力资源服务的低端狭小领域进行恶性竞争，与相关行业领域的信息共享、深入融合、跨界拓展明显不足。
与全球及北京、上海等发达地区的人力资源服务业的发展相比，重庆市人力资源服务业起步较晚，市场化进入门槛较低，导致人力资源服务业盈利模式较为单一，主要是基于本区县或地区的社会关系或“潜规则”开拓市场，在与政府的合作（采购服务）以及当地企事业单位（甲方）的互动中，更多采用单一的价格竞争手段来进行合作，提供增值服务和一揽子人力资源系统解决方案的能力极为缺乏，使行业平均利润率不高，且在经济全球化的背景下缺乏议价能力。作为中介服务机构，服务费是企业的主要盈利来源，但传统的劳务派遣、招聘等业态本身的服务价值并不高。加之大量中小企业恶性竞争，进一步导致行业内的平均利润率下滑，出现“高营业额、低利润率”的局面。这一市场状况必然制约了人力资源服务业的产业化及高质量发展。
新冠疫情对我国就业与劳动力市场造成了巨大冲击，给人力资源服务业的发展带来了较大困难与挑战。课题组对重庆市20余家人力资源服务机构的专门访谈发现，几乎100%的机构都受到疫情的影响，而且疫情造成的冲击较大，企业运营面临较大风险，主要是疫情冲击导致甲方企业裁员（大多为外包或派遣员工）带来的外溢效应。此外，疫情管控使人力资源服务机构的较多线下业务如招聘会、培训等陷入停滞，使人力资源服务机构的现金流和营业收入都受到较大的影响。从未来看，疫情带来的主要挑战包括两个方面：第一，疫情对宏观经济环境的影响传导到人力资源服务业，致使行业遭到间接冲击，包括人力资源服务需求结构呈现变化和人力资源服务组织模式、服务流程、商业策略等面临变革和重构；第二，疫情直接对人力资源服务业产生冲击，包括经营业务收入下降、成本增加，挤压了经营利润，伴随而来的是从业人员的就业信心受挫。因此，从人力资源服务产业化发展的需求来看，在疫情冲击下，重庆市人力资源服务业必须经历一场艰难的数字化转型和组织模式重构，这不仅是产业化发展的内在需求，也是应对疫情冲击的必然选择。
国际上人力资源服务业最早起源于19世纪末的美国，弗雷德·温斯格于1893年创办了第一家私营职业介绍服务机构，主要为失业人员提供收费的职业介绍服务。经过近一个世纪的发展，人力资源服务业的发展和经营模式已趋于成熟和稳定，其对劳动力市场的作用主要体现在两个方面：一方面从雇主的角度，人力资源服务机构使企业在增加和减少劳动力方面具有更大的灵活性；另一方面从劳动者的角度，人力资源服务机构保证了劳动者的工作机会和就业标准，同时也有助于改善劳动者的工作条件。
纵观国外人力资源服务业的发展历程，大致经历了从被禁止和限制（1919—1933年），到放松管制（1933—1949年），到开始多元化发展（1949—1997年），再到正式合法化直至得到政府和国际社会的鼓励发展（1997年至今）四个阶段。在人力资源服务业的起步阶段，一方面，由于受当时的社会环境影响以及主流观念对人力资源服务的认知具有一定的局限性，认为劳动力并非商品，不应该将职业介绍作为一种商业行为来获取利益；另一方面，人力资源服务自身经营的不规范导致发生了很多违法经营、强迫劳动等不法行为，除美国等少数国家外，人力资源服务机构的发展受到了严格的限制，甚至被禁止和取缔。此后，为了生存和发展，人力资源服务机构开始加强自我监督和管理。
进入20世纪70年代以后，发达国家陷入了经济危机，经济下行导致诸多企业破产，失业问题日益严重，如何扩大就业、保持经济稳定成为当时最为艰巨的问题。这一时期，人力资源服务业体现了其独特的力量，以多样化的经营业态，高效、灵活的经营方式，在促进灵活用工、提升就业率、减少失业特别是长期失业方面的作用日益突出，逐渐为国际社会所接受和认可，在1997年国际劳工组织通过了第181号公约后，人力资源服务业的合法地位正式得到了承认，进而逐渐发展成为新兴产业的重要力量之一。世界就业联盟（World Employment Confederation，WEC）对人力资源服务业的业务形态进行了划分，包括中介服务（Agency Work）、直接招聘（Direct Recruitment）、职业管理（Career Management）、管理服务提供商（Managed Service Provider，MSP）和招聘流程外包（Recruitment Process Outsourcing，RPO）。从20世纪90年代开始，人力资源服务业进入了高速发展时期，各种类型的业务形态多元化发展更加成熟，科技要素含量进一步提升，已经成为重要的新兴产业之一。
根据WEC《2019年世界经济报告》，截至2017年，全球有近16.5万家人力资源服务机构，这与2016年相比增加了16％。全球人力资源服务市场营业收入达到了4570亿欧元。人力资源服务机构的从业人数达到了270万人，并为超过5300万人提供了就业机会。其中，截至2017年有超过7.7万家中介服务机构为客户公司提供劳动力供给，这与2016年相比增长了22％。
美国作为人力资源服务业最为发达的国家，不管是在行业的完善程度还是在技术的成熟度方面，都具有强大的优势。从全球中介服务年营业收入情况来看，美国、日本、英国、德国、法国的中介服务2017年营业收入占总体的90%以上，值得注意的是，在中介服务年度营业收入排名前15的国家中，欧洲国家占8位。2017年，全球范围内的中介服务平均工作普及率为1.6％，这与前三年基本保持不变。其中英国的工作普及率最高，为5.1%，荷兰、卢森堡、澳大利亚、法国、比利时、日本、美国、瑞士、德国、奥地利的工作普及率均高于全球平均水平。高端人才由于具有稀缺性和不可替代性，已经成为企业间竞争的重要资源。直接招聘可以通过丰富的人才储备库和高效、专业的匹配能力，更加快速地为企业寻找合适的人才，同时也为中高端人才提供更加丰富的发展机会。WEC统计数据显示，直接招聘全球营业收入总额从2016年的380亿欧元直接跃升至2017年的610亿欧元，增长幅度超过了50％，已经成为全球人力资源服务中增长幅度最大、速度最快的部分。直接招聘的营业收入水平体现了其强大的发展潜力，说明中高端人才寻访已经受到世界各国的极大重视，而我国位列营业收入第三，也能够从侧面说明我国对中高端人才的培养和就业匹配的重视。
近年来，随着企业对灵活用工的需求越来越高，人力资源服务业的发展越来越受到世界各国政府的重视和支持。人力资源服务业在解决就业问题、实现高端人才寻访和匹配、进行职业管理、为企业提供管理服务和外包等方面发挥着重要作用，人力资源服务业的发展代表着世界经济发展的大趋势之一。
虽然，国内外人力资源服务业起步阶段、发展历程不同，但从新经济时代经济、信息全球化的角度看，国外发展经验对重庆市人力资源服务业发展仍具有重要的借鉴意义，主要体现在以下三个方面。
从社会发展的角度来看，随着平台经济、互联网技术的发展，新经济背景下灵活用工已经成为一种时代趋势，这无疑是对传统雇佣模式的一种冲击。从企业的角度来看，短期、临时、批量的灵活用工需求逐年增加；从个体的角度来看，新经济背景下的就业观念也发生了转变，越来越多的年轻人倾向于选择更加灵活的就业方式。纵观美国、欧洲和日本的灵活用工发展历程可以看到，中介服务主营业务的灵活用工模式已经成为世界范围内的主流趋势。国际知名的人力资源服务机构其灵活用工业务占总体业务的比重较大，部分人力资源服务机构以灵活用工业务起家。灵活用工模式为企业带来更低的用工成本和更高的产能效率，在把控人力成本的同时，也为劳动者提供了更加宽广的职业选择空间，因此，重庆市应出台相应政策大力支持、鼓励灵活用工业务的发展，加速产业结构变革。
作为生产性服务业，人力资源服务业是服务劳动者、用人单位、政府及相关利益群体人力资源配置及素质提升服务产业，其服务产品与市场需求的耦合度、服务质量的高低、服务企业的品牌声誉等是决定该产业能否持续壮大的关键所在。发达国家或地区高度重视人力资源服务的标准化、规范化建设，提升该产业在国民经济体系和社会服务体系中的价值含量。因此，重庆市应建立规范的人力资源服务中介机构行业标准和服务标准，打造诚信的信用体系，提升中介机构信用度，构建完善的中介服务机构管理体系，加强风险管控。同时，强化市场准入条件的监管水平，并加强对中介机构工作人员的培训力度，提升从业人员服务能力和整体素质水平。
党的十九大报告指出：我国供给侧结构性改革深入推进，经济结构不断优化，数字经济等新兴产业蓬勃发展，进入了新时代，互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。在新经济和新科技的推动下，人力资源服务业的发展产生了新的趋势。首先，从时代进步的角度来看，随着工作特征的变化，“云工作模式”和“点对点新型工作模式”的出现，未来劳动力市场将更加灵活，传统人力资源服务模式将被人工智能逐步替代，人力资源服务业逐渐向数字化、科技化、精准化方向发展；其次，从企业和组织的角度来看，由于工作场所的管理模式变革主要表现为从基于岗位的组织管理向基于组织承诺和共同发展的管理体系改变，因此，为了激发员工的内驱动力，促进员工和企业共同成长发展，未来企业客户对人力资源外包服务的需求将会大量增加；最后，随着资本和劳动边界的模糊化，员工持股计划、合伙人制的产生也使人力资源服务的业务模式发生根本性的转变。人力资源服务将会更加精准地匹配企业发展和转型升级的需求，为企业客户创造更大的价值。
受我国深化改革开放和加快转变经济发展方式、建设人才强国等因素影响，人力资源服务业正处于重要发展机遇期，向高端领域升级发展成为必然趋势。而随着企业规模化、国际化进程的加速，企业选择人力资源服务的动机、服务内容需求都将发生较大变化，企业对人力资源服务的购买需求正逐渐向人力资源服务高端业态转移，人才测评、人力资源培训、人力资源管理咨询、高级人才寻访等高端人力资源服务业务的需求将在未来集中爆发。
课题组对部分甲方企业的调查发现，越来越多的企业在未来有计划购买人力资源培训、人力资源信息化管理等人力资源高端服务，市场空间广阔，为人力资源服务机构的未来带来了更多的发展机遇。但目前，重庆市人力资源服务机构整体实力不高，人力资源招聘、外包和派遣等传统服务业态依然占据主体，开展人才测评、高级人才寻访、人力资源管理信息化等高端服务业务还较为欠缺，绝大多数服务机构未开展高端服务业务，高端服务业务量占比较低，高端服务业态的产品供给和服务能力仍不能满足企业实际需求。
人力资源服务机构需要积极适应市场需求，逐步向人力资源服务高附加值领域延伸，推动行业高质量发展。一方面，借势政策东风，进一步扩大服务体系覆盖面，积极促进各类企业和人力资源服务机构的供需对接，结合市场需求积极拓展开展人才测评、高级人才寻访等高端业务，向人力资源服务价值链高端延伸；另一方面，积极探索高端服务与科技、金融等融合发展，促进提升服务质量，满足人才各个价值层面的需求，提高品牌影响力。
新时代背景下，随着我国经济结构调整与产业升级，以及社会对人力资本的逐步重视，市场主体需求广泛，特别是专业化人力资源服务的需求日渐提升，这为人力资源服务业发展带来了机遇。调研显示，影响企业选择供应商的主要因素基本是以专业能力为导向，如服务人员的专业素质、服务机构在某一专业领域的人员储备、测评结果的精准匹配度等。并且，企业对于具有高附加值的服务或产品，愿意以与之相对应的高价格进行购买。
与之相较，人力资源服务机构的服务供应能力总体欠缺，主要存在从业人员专业化程度不高、专业化产品开发供应不足等问题，大多数机构从业人员拥有本科及以上学历的占比不到一半，机构中层以上负责人具有相应专业技术任职资格的占比较低。此外，多数机构仍将业务聚焦在招聘、劳务派遣等传统中介类服务，高级人才寻访、人才测评、人力资源管理信息化等业务营业收入贡献不足，人力资源服务附加价值低，以量取胜，对机构品牌塑造支撑乏力，也造成同行间的同质化竞争，进而加剧价格战。
当前，人力资源服务业的服务领域相对广阔，诸多细分领域值得深耕。对于行业总体，未来应以扩大人力资源市场有效供给，优化市场资源配置效率为重点，切实提升人力资源各业态的发展质量，适度延展人力资源服务边界，把服务边界由工作行为延展到消费行为，为特定人群提供优质人力资源相关职业服务和消费服务，努力满足不同市场主体的个性化需求。对于单体服务机构，未来专注某一细分领域的小而美的服务机构将有望占据一定市场份额。中小型人力资源服务机构应打破“小而全”的格局，精准定位，提高细分市场专注度，加强专业技术含量，深化与技术、资本的融合，逐步向价值链高端业务延伸。
随着人工智能、大数据的发展，信息技术对人力资源服务产品革新的作用愈加凸显，这进一步加快了行业发展和转型。
随着社会经济的高速运转，企业人力资源部门的职能也将被赋予更多的内容，企业的HR们需要通过数字化的管理工具，从传统繁杂的事务工作中解放出来，将更多的精力和重心放在员工队伍建设、人才赋能等高价值的工作中去。转型时期的人力资源服务业发展必须进行创新，人力资源服务机构应加快数字化转型步伐，在创新协同发展中开拓新的服务领域：一是加强产品定制化、数字化功能，利用新技术在互联网+、人工智能等领域进行服务方式和商业模式创新，以满足各类企业的个性化需求；二是借用数字化技术手段，对业态关键环节进行数字化整合，加大数字化人力资源管理云平台等数字化服务布局，通过提供更加智能化、精准化的数字平台服务，为企业各层级的管理决策提供更多数据支持。
随着我国人力资源服务业在政策上的进一步开放，德科、光辉国际、海德思哲、领英等国际领先人力资源服务机构在国内市场的影响力不断扩大，使我国人力资源服务行业竞争日趋激烈。2020年，人社部专项修订了《人才市场管理规定》《中外合资人才中介机构管理暂行规定》《中外合资中外合作职业介绍机构设立管理暂行规定》，按照内外资一致的原则，取消了人力资源服务业外资准入限制，表明我国对外资人力资源机构准入政策进一步放松，跨国人力资源服务机构的本土化将进一步加速，对我国本土人力资源服务机构的业务发展形成挑战。
伴随“一带一路”、中国企业“走出去”的深度合作与实施，企业对构建全球化人力资源管理体系、海外人才派遣、国际雇员招聘与管理等管理需求，以及国际化人才建设与培养、海外人才团队建设等人才需求均将日益增长。重庆市人力资源服务机构应积极拓展国际人才服务业务、参与国际人才服务竞争，在满足企业海外雇员管理服务需求的同时，在人才测评、人才培训、人力资源管理咨询等高附加值领域进行服务产品创新，提高人力资源服务机构的专业化水平与国际竞争力。同时，主动融入中国企业国际化进程，发挥人力资源服务专业价值，成为企业战略伙伴，帮助企业实现战略转型和组织管理变革，通过服务企业海外投资等方式“走出去”，提升国际服务能力。
随着“人本”思想在企业管理中地位的不断提高，加强员工赋能能够有效助力企业充分发挥员工潜能，将传统的人力资源转化为“人提升，企业更加关注通过人才赋能而为企业带来人力资本”，通过调整组织结构、转换领导方式，提升人力资本的价值贡献。目前大多企业开始关注员工培训，采取人才盘点等多种方式促进员工成长，激励员工不断学习与创新，实现自我提升，进而帮助企业赢得竞争优势，与企业形成互利互赢的有机循环。因此，从人才发展的角度，未来企业对人才测评、人才培训以及人才队伍建设领域相关的服务将有更多的描绘空间，特别是对特定类型、特定领域的人才的赋能提升服务，将成为企业采购产品的主要关注问题。
在建设人才强国背景下，加强专业人才队伍建设将成为重点，对高端人才、海外人才、行业人才等专业人才的需求日益旺盛，是企业人力资源开发与管理需要主要关注的问题。调查数据显示，企业人员招聘需求中，对技能型人才和技术型人才的需求比例呈明显上升趋势，且技能人才的招聘已从传统的招聘服务领域延伸到了猎头服务，超过六成受访企业有专业技术人才寻访服务需求，部分产业企业甚至通过人才图谱去搜寻全球某一特定技术领域的人才。
未来，企业对专业人才的发现与吸引、选拔与培养的需求将呈增长趋势，对专业人才队伍的建设将逐步形成“外引进”“内培育”的有机循环，这为人力资源招聘、人力资源猎头、人才培训相关服务提出了更新更高的要求。人力资源招聘、猎头服务应提高人才发现、选拔相关领域技术应用能力，通过提供人才智能搜索、精准匹配等数字化产品和运营平台，满足企业招聘渠道创新与选拔对象的多元文化背景的需要。人力资源培训服务应以价值实现为先导，将员工培训开发与员工绩效提升紧密结合，帮助企业增强组织人才竞争力。
现阶段，灵活用工及人才派遣服务虽处于发展初期，但企业对灵活用工管理模式的认可度正逐步提升，调研部分企业发现，大多有劳务派遣服务采购经历，且越来越多的企业将一线工人、技术辅助性岗位、后勤保障人员等群体的聘用实行灵活用工形式，以减轻企业固定成本，快速敏捷地开展业务。从未来增量来看，企业对国内灵活用工服务的需求将进一步提升。随着互联网技术的引入，企业创新用工模式层出不穷，但依然不能为不断增长的企业用工成本“降温”。而预计未来全球将有8亿人的工作被机器人替代，蓝领技工出现市场空白、退休人员发挥余热的渴望度提升等一系列社会发展趋势显现，在此推动下，中国的灵活用工市场将迎来更大的发展空间。
灵活用工服务机构应加强自身能力建设，树立“客户导向”思维，围绕候选人才库、精准招聘能力等核心要素，以劳务派遣为主业的服务公司也应加快向灵活用工服务领域转型发展，通过技术革新提效、外延并购等方式，进一步做大做强。此外，应当注意到，灵活用工作为一种新模式新探索，也伴随而来了新风险，如财税不合规、用工关系不合规等。从雇员本身出发，保险缴纳、薪酬待遇、人身安全、用工维权等方面如何得到合理的保障等也需尽快解决。这就需要加快法律层面、政策层面的研究，进行相关完善。
顺应和适应全球化带来的专业服务贸易、投资自由化、人力资源和创新要素流动便利化趋势，要实行高水平的人力资源服务贸易和投资自由化便利化政策，并依靠技术、质量、标准、管理等方面的竞争优势参与国际人力资源服务市场竞争，推动更高层次的人力资源服务业国际合作与对外开放。稳步放宽国内人力资源服务市场准入。实施新一轮人力资源服务业扩大开放综合试点，逐步放宽人力资源服务业外资股比限制的区域和范围，特别是放宽国际人力资源服务领先产品、技术和模式的准入力度，为提高人力资源服务业的国际投资积极性提供更好的市场环境。加强人力资源服务业的国际资源对接。鼓励外资人力资源服务机构与政府合作，并通过国际认可的市场化人力资源服务手段，为国内引进海内外优秀人才和智力资源，对引入具有国际影响力的服务产品、资质、机构及活动给予相应扶持。
加速人力资源服务产业要素优化整合。借助人力资源服务产业园区的产业集聚与溢出效应，加快形成优势互补、高质量发展的人力资源服务产业区域集群布局，持续推动人力资源服务产业园区转型升级，并促使其成为人力资源服务业高质量发展的“主阵地”及先行示范区域。
深化人力资源服务产业集聚内涵。依托重庆市国家级人力资源服务产业园区的先发集聚优势和引领示范效应，鼓励不同地区结合所在区位条件、产业结构和资源禀赋等优势，优化具有自身特色、相互竞争、相互补充的产业集群，有效增强人力资源服务产业集聚的辐射带动力和区域竞争力。
完善人力资源服务产业园区准入标准。在国家级人力资源服务产业园区准入标准办法基础上，研究和制定、完善重庆市及各区县人力资源服务产业园区准入地方标准（包括物理平台、产业综合度、公共服务度等）与标识系统，为不同区域人力资源服务业标准输出与产业升级提供基础性的制度支持。
扩大普惠人力资源服务供给能力。以以技术和知识密集型为主的产业体系为重点，聚焦人力资源服务产业链上下游延伸，推动产业体系由低质量向形成产业核心竞争优势、引领产业转型升级与带动产业体系的高质量发展模式转变，促进普惠人力资源服务消费结构升级并成为产业高质量发展的内生动力。改造与提升人力资源服务产品能级。加快培育新一代招聘技术、高端猎头、战略咨询、供应链管理、云服务平台和大数据服务等高技术含量、高附加值产品，形成适应人力资源服务新消费和提供中高端服务的多元化产品体系。
推动人力资源服务业融合发展。聚焦人才链、创新链和产业链的产业生态圈构建，加强不同产业部门的纵向与横向资源整合，推进“人才+资本+技术+服务”的跨界融合，形成更具价值型服务的协同发展产业链和创新型产品业态。
深化人力资源服务业品牌战略内涵。探索实施人力资源服务业“集群品牌升级计划”，鼓励传统优势人力资源服务业态创新和自主服务品牌创立，支持申报驰名商标、驰名品牌、名牌产品等，把品牌战略作为推动人力资源服务业转型升级和提升行业“软实力”的重要途径。
深化人力资源服务产业领域的新技术应用。加强互联网、云计算、大数据、人工智能等数字化技术的深度使用，鼓励和支持互联网企业逐步向传统人力资源服务业态渗透与转型发展，促进互联网技术和人力资源服务新业态、新模式的创新融合。
扩大人力资源服务的数字化供给。引导和鼓励人力资源服务机构加快运用大数据、云计算、物联网等现代信息技术，支持和扶持一批可实际推广、替代传统服务工具和形成新技术的服务应用，提升人力资源服务业新兴产业领域的数字化服务能级。
强化人力资源服务基础数据库建设。以强化服务手段、优化商业模式、提升关键技术创新与推广应用为方向，探索建立人力资源公共数据资源开放清单制度，依法有序向符合条件的人力资源服务企业开放产业、人口、教育、医疗等有关数据信息，为高层次人才预测、有效吸引和留住中高端人才提供配套的数据服务资源。
优化产业引导与鼓励政策。以改善人力资源服务业的投资环境为重点，提高人力资源服务产业投入领域的社会资本参与度；鼓励规模型、领军型人力资源服务企业设立产业研发类职能机构，加大人力资源服务产品、技术和模式创新研发力度；鼓励人力资源服务企业申报高新技术企业和外向型人力资源服务机构申报服务贸易试点扩围企业等。
实施产业支持与扶持政策。加强对人力资源服务机构在办公用房补贴、就业促进项目、政府购买服务等资金方面的支持；探索组建设立人力资源服务产业发展专项资金或引导资金，对领军型、诚信型、品牌好、有特色的人力资源服务机构给予扶持；探索产业创新和试点政策，全面落实支持小微型人力资源服务企业降本减负政策，以及降低人力资源服务企业运营成本的具体可行措施；探索设立配合“一带一路”人力资源服务产业投资基金，坚持市场化、专业化和国际化的运作体制，为本土人力资源服务机构“走出去”提供配套服务。
适应“放管服”的改革要求，依托产业标准、规范、数据库、公共平台、产业统计等基础支撑，统筹推进人力资源公共服务和市场服务“双轮驱动”，更好发挥政府职能在人力资源服务产业高质量发展中的宏观规划与调控作用，促进公共服务与市场化服务的协同发展。
最大限度减少不合理的制度、管制、行政审批、行业垄断等导致的制度性交易成本，并在技术研发、产品创新、专业人才引进等方面补齐公共人力资源服务“短板”，营造便利、公平的市场竞争环境。加强修订现有法规和调研地方立法，对人力资源服务产品业态、业务审查等实行更具开放性与建设性的“柔化”监管和事中事后监管，有效推动人力资源服务行业的规范化发展。
“十四五”时期，重庆市将健全人力资源服务业发展体系，构建人力资源服务与产业协同发展体系，抓住电子、汽车摩托车、装备制造、消费品、材料等产业转型升级契机，针对性开展人力资源优化配置服务，强化人力资源服务业与产业发展的相互联动。同时，加强产业平台建设，建设多个国家级、市级、区县级人力资源服务产业园，充分发挥园区集聚发展和辐射带动作用。
（1）加快推进协同协作创新
深入推动成渝地区双城经济圈建设和“一区两群”协调发展，深化沟通协调机制，不断拓展跨区域、跨省份交流与合作，以项目带动推进实现资源共享、要素互通、制度互联、待遇互认，促进形成人力社保事业协同发展的新局面。同时，在成渝两地深化就业协同方面，两地将共建公共就业综合服务平台，共享求职用工、就业监测、重点群体就业等大数据信息，共同开展公共就业服务专项活动。此外，在强化人力资源高效配置方面，将加快人才集聚，探索建立川渝籍海外人才数据库，共同做好海外人才引进工作。同时，加强专技、技能人才协同培养，推进专业技术、技能等级资格互认，建立专业技术人才职称互认机制。
（2）加快推进人才培养创新
2021年，人社部推进成渝地区双城经济圈急需紧缺人才目录编制发布工作，加强四川与重庆的合作，共同促进成渝经济圈人才集聚。由此，推动“一区”引领发展，开展创新领军人才等人才专项，支持有条件的区在创新人才引进、培养、使用等方面实行优于市级的优惠政策；推动“两群”特色发展，支持渝东北、渝东南有条件的区县建设大学生就业创业公共服务中心，并在选派专家服务团、建立专家服务基地、设立博士后科研工作站等方面予以倾斜，支持柔性引进人才，打造一支专业素养强、结构层次合理的行业人才队伍。
（1）实行财政支持政策
鼓励地方统筹利用现有资金渠道支持人力资源服务业发展。人力资源服务机构应该有序承接政府转移的人才引进、人才流动、人才服务等项目，按规定享受补贴。另外，吸纳重点群体就业的人力资源服务机构，按规定享受社会保险补贴。经营性人力资源服务机构为重点群体提供就业创业服务的，按规定享受就业创业服务补助；开展就业见习的，按规定给予就业见习补贴。对具有培训资质的人力资源服务机构开展职业技能培训，符合职业技能培训补贴相关条件的，按规定纳入补贴类培训范围。
（2）落实税收优惠政策
对于人力资源服务业发展的税收优惠政策，要落实支持，做好政策宣传和纳税辅导。符合现行政策规定条件的人力资源服务机构，可享受小微企业财税优惠等政策。鼓励人力资源服务机构参评高新技术企业，符合相关标准被认定为高新技术企业的，可按规定享受相关税收优惠政策。
（1）拓宽投融资渠道
推动人力资源服务机构通过上市、发行集合信托以及公司债、企业债、中小企业私募债等公司信用类债券进行融资。鼓励股权投资基金、创业投资企业投资人力资源服务业，支持银行等金融机构开展投贷联动。鼓励社会资本以独资、合资、收购、参股、联营等方式进入人力资源服务领域。鼓励区县建立人力资源服务产业发展资金，加大对人力资源服务业创新创业的贷款支持，扩大贴息贷款覆盖范围，打造低成本人力资源服务战略洼地。
（2）完善政府购买服务
加大政府购买人力资源服务力度，将人力资源服务纳入政府购买服务指导性目录，明确政府购买人力资源服务种类、性质和内容，及时进行动态调整。鼓励通过购买专业化人力资源服务引进急需紧缺人才，促进农村劳动力转移就业，服务乡村振兴以及其他公益性服务事项。健全政府购买人力资源服务制度机制，加强合规审查和监督检查评估，提高财政资金使用效率。
党的十八大以来，人力资源服务业加速迈向高质量发展阶段，政策体系不断完善，为求职就业和人力资源流动配置提供更优质的服务。各地也纷纷出台政策，加大对人力资源服务业的支持力度，推进人力资源服务业发展进入快车道。党的十九大报告把人力资源服务业发展作为建设现代化经济体系的重要内容，为人力资源服务业发展指明了方向。
（1）健全人力资源管理专业职称评审制度
依托现有资源，建设一批人力资源服务培训基地和实训基地，加快行业骨干人才和基础人才培养培训。加大人力资源服务行业领军人才培养力度，开展高级经营管理人员研修培训，打造高水平领军人才队伍和创新团队。建设人力资源服务行业智库，加强战略性、理论性、基础性研究。加强人力资源服务行业社会组织建设，发挥助推行业发展、促进行业自律作用。
（2）健全多层次社会保障体系
健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，坚持权责清晰、保障适度、应保尽保的原则，加大再分配力度，强化互助共济功能，推动社会保险事业高质量发展，不断满足人民群众多层次、多样化需求。持续深入推进全民参保计划，健全完善社会保障制度体系，进一步健全完善失业保险制度。实施更加积极稳健的失业保险政策，推动修订《重庆市失业保险条例》。研究扩大失业保险保障范围，扩大政策受益面。优化重庆市失业保险待遇发放流程，推进失业保险金“畅通领、安全办”。
（3）强化法治建设
全面落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，推进法律规范体系建设，加强立法工作，上下联动推进就业创业、社会保险、人才开发、人事管理、收入分配、劳动关系等方面的立法和配套法规体系建设。健全法治实施体系，建立权力清单和责任清单制度，减少权力行使环节，优化权力运行流程，继续深化行政审批制度改革，创新管理服务方式。完善法治监督体系，全面推进政务公开，重点加强人社事业预决算和“三公”经费的信息公开，加大对行政许可、社会保险费征收、劳动保障违法案件查处等的公示力度，推进就业创业扶持、社会保险基金管理、职业资格认定等事项的公开，全面优化人力资源服务企业营商环境。
课题研究单位： 重庆师范大学
课题负责人： 王亚飞
课题主研人员： 柏 颖 刘 静 靳 超 石 铭