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摘 要 ：近年来，我国人力资源服务业取得蓬勃发展，成为生产性服务业和现代服务业的重要组成部分。将丰富的人力资源转换为强大的人力资本，大力发展人力资源和人力资本服务业、建设协同发展的现代产业体系是关键。加快推进新时代人力资本服务业发展，对推动我国经济社会发展、实现就业优先、人才强国、乡村振兴战略具有重要的理论和现实意义。本文通过梳理人力资本服务相关概念，描述了人力资本服务业发展现状，分析了人力资本服务业发展面临的机遇与挑战，提出了进一步促进人力资本服务业高质量发展的路径。
关键词： 人力资本服务业 发展 路径
改革开放以来，我国人力资源服务业大致经历了四个阶段，即起步探索期（1978—1991年）、业态展开期（1992—2006年）、行业壮大期（2007—2017年）和协同发展期（2018年至今）。随着行业规模的不断扩大，服务领域和服务内容也逐步深入，在提升就业质量、降低企业运营成本、优化产业结构等方面发挥了重要作用。但对于当前我国已进入的中国特色社会主义新时代，外部面临全球经济社会发展速度和质量的诸多因素的不确定性日渐增强，国家之间、企业之间的竞争日渐激烈。因此，人力资源服务业转型升级为人力资源和人力资本服务产业，培育形成经济社会发展的新动能，已是新时代经济社会发展的必然趋势。
党的十九大报告指出“在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”“加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”。我国人力资源服务业正不断转型升级为人力资本服务。
为贯彻落实国务院《“十三五”促进就业规划》，2017年10月，人力资源社会保障部印发了《人力资源服务业发展行动计划》，提出到2020年，“基本建立专业化、信息化、产业化、国际化的人力资源服务体系，实现公共服务有效保障、经营性服务逐步壮大，服务就业创业与人力资源开发配置能力显著提高，人力资源服务业对经济增长贡献率稳步提升”。2018年10月施行的《人力资源市场暂行条例》（国务院令第700号），对人力资源市场培育、人力资源市场活动规范及对人力资源市场的监督管理等方面做出了明确规定，是贯彻落实党中央、国务院关于人力资源市场建设重大决策部署的必然要求，也是解决人力资源市场突出问题，维护各类市场主体特别是劳动者合法权益的迫切需要。2019年10月，国家发展改革委修订发布了《产业结构调整指导目录（2019年本）》，将“人力资源和人力资本服务业”列为了鼓励类第四十六类，进一步确立了行业地位，对全社会进一步认识、重视人力资源服务业的发展起到了重要的引导作用。2021年6月，《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》出台，重点阐明“十四五”时期人力资源社会保障事业发展的总体思路、发展目标、主要任务和重大政策措施，是我国“十四五”时期人力资源社会保障事业发展的综合性、基础性、指导性文件，也为新时代推动我国人力资源服务业转型升级的政策选择奠定了基础。2021年7月，第一届全国人力资源服务业发展大会召开，李克强做出重要指示批示，胡春华发表视频致辞，要求大力发展人力资源服务业。2021年11月，人力资源社会保障部等5部委联合印发《关于推进新时代人力资源服务业高质量发展的意见》（人社部发〔2021〕89号），进一步明确了今后一个时期人力资源服务业的发展目标、重点任务，加强了对人力资源服务业的扶持和关注。
随着科技创新的强力推进，新科技新技术不断涌现，互联网、大数据、人工智能、云计算、VR/AR等新技术不断冲击甚至颠覆人们的生产、生活、工作、教育、医疗方式，并极大地改变了商业世界的竞争规则与态势。传统的集中在固定场所和统一时间的工作方式越来越少，员工与组织之间的关系因此也将从雇佣关系走向联盟关系和事业合伙制。在此背景下，越来越多的企业让员工采用小组灵活作战的模式，将更多的创新触角伸向市场前沿。随着新技术的全面渗入，经济社会发展环境不断变化，个性化推送技术等产业形态深刻赋能人力资源服务业，催生灵活用工、互联网+人力资源、人力资源金融服务等新兴业态，推动人力资源服务业向智能化升级以及数字化转型，推动人力资源向人力资本升级。
随着经济产业结构不断优化升级，急需各类创新型、应用型和技能型人才。当前，国家实施创新驱动发展战略、“一带一路”倡议、“长江经济带”等举措，都对人力资源服务业提出了新的要求，也提供了新的挑战。以“一带一路”为例，我国企业“走出去”还处于全球化初始阶段，面临着政治、安全、文化、信任和人才等一系列挑战。人才的需求是多样化的，既需要创新研发高层次人才，也需要熟练的技术工人，特别是高级技工人才、一线技能人才是完成企业实务工作的中坚力量。解决人才问题，一方面企业自身要采取切实可行的战略措施；另一方面人力资源服务机构也要充分发挥职能作用和资源优势，为企业“走出去”保驾护航，解除后顾之忧
。因此，作为现代服务业的重要组成部分，人力资本服务业将提供专业化、精细化、高端化服务。
人力资源服务业通过培训和配置手段，将人力资源转化为人力资本。人力资源服务业可以从众多人力资源中发现具备发展潜力和培育价值的人员，从而通过人才评价等手段将其开发、培养、发展成真正的人才。人力资源服务业有助于将真正的人才纳入人才资源的范围之内，可以将人才识别、选拔出来，并且为他们提供可以发挥自己才能的平台，使他们纳入人才资源队伍，得到应有发展和发挥。随着决定全球经济社会发展速度和质量的诸多因素的不确定性日渐增强，国家之间、企业之间的竞争日渐激烈，加上我国人口红利正在快速降低、多数产业亟待优化和升级等多重因素的影响，人力资源服务业转型升级为人力资本服务新动能是我国经济社会发展的时代诉求。
党的十九大报告明确指出，要进一步“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”“使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育”“实现更高质量和更充分就业”，这为劳动力供给侧结构性改革指明了方向。近年来，受新冠疫情、经济下行压力加大等多重因素影响，就业形势严峻复杂，稳就业压力明显加大。2022年4月，全国城镇调查失业率达6.1%。党中央、国务院高度重视稳就业工作。习近平总书记多次做出重要指示批示，要求落实好就业优先政策，不断促进就业量的扩大和质的提升。服务就业是整个行业的立身之本、发展之基。在当前严峻的就业形势下，迫切需要广大人力资源服务机构动员起来，充分发挥覆盖面广、机制灵活的优势，大力提供线上线下的就业服务，紧紧围绕稳就业促就业贡献力量。因此，人力资本服务的重要目标之一就在于提高人口质量，高质量的劳动力才能够胜任高要求的就业岗位，创造更高端、更优质的产品和服务。从根本上说，提高就业质量必须以提高劳动生产率为基础，而要提高劳动生产率，就要求劳动者必须具备更高的素质和职业技能。增加教育培训投资，开展技能提升培训，提高劳动者的人力资本，推动实现“人岗匹配”，有助于实现充分的、更高质量的就业。
习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，要着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。这一提纲挈领的论断，充分说明了新时代人力资本服务与实体经济协同发展的重要意义。在新的时代背景下，实体经济依然是发展经济的着力点，而作为生产力第一要素的人力资源依然是提高实体经济发展水平的决定性因素，必须与实体经济协同发展。通过研究新时代人力资源与实体经济协同发展的策略，不断改善人力资源结构和提高人力资源质量，对发展壮大实体经济、建设现代化经济体系具有重要的现实意义
。当前，人力资本服务业面临着许多发展机遇，基于互联网、大数据、云计算的灵活用工、人才租赁等将会成为未来人力资本服务领域的新风口，因为企业更关注成本和效率。人工智能对就业、教育、医疗、管理的影响已经逐渐显现，互联网+人力资本服务将带来巨大便利。行业发展与金融支持密不可分，人力资本服务业与现代金融的融合有助于获得货币资本，支持企业新产品研发和服务模式创新，为行业的未来发展打下了坚实基础。
由于人力资源服务具有经济属性和社会属性，在经济学方面，一般认为能够解释人力资源服务行业发展的理论基础包括人力资本理论、交易成本理论、委托代理理论等。亚当·斯密在《国富论》中提道：“学习是一种才能，须受教育、须进学校、须做学徒，所费不少，这样费去的资本，好像已经实现并且固定在学习者的身上。这些才能，对于他个人自然是财产的一部分，对于他所属的社会，也是财产的一部分。”他提出劳动力是经济进步的主要力量，国民后天取得的有用能力，都应被视为资本的一部分。马歇尔在《经济学原理》中强调人力资本投资的长期性和家族、政府的作用，并且将“替代原理”用于说明对人力资本和物质资本投资的选择等方面
。“人力资本”概念由美国著名经济学家西奥多·舒尔茨提出，他在1960年出任美国经济学会会长时作了题为《人力资本投资》的就职演说，旗帜鲜明地提出了“人力资本”的概念。他主张把教育当作一种对人的投资，把教育所带来的成果当作人力资本。他认为人接受的教育一旦“能够提供一种有经济价值的生产性服务，它就成了一种资本”。加里·斯坦利·贝克尔进一步将人力资本与时间因素联系起来，他认为“人力资本不仅意味着才干、知识和技能，而且还意味着时间、健康和寿命”，突出了人力资本的时间价值
。
目前，国内外学者对人力资本的定义有三种观点颇具代表性。一是用人力资本的内容来定义人力资本。如西奥多·舒尔茨指出：“人的知识、能力、健康等人力资本的提高对经济增长的贡献远比物质、劳动力数量的增加重要得多。”二是从人力资本形成的角度来定义人力资本。加里·斯坦利·贝克尔指出：“人力资本是通过人力投资形成的资本；用于增加人的资源、影响未来的货币和消费能力的投资为人力资本投资。”三是从投资和增值角度来定义人力资本，即人力资本是使用于人身上的，具有可投资性和增值性的价值存量。
对于现代人力资本理论的创立，西奥多·舒尔茨和加里·斯坦利·贝克尔的贡献最有影响，他们分别从不同的角度奠定了现代人力资本理论的基本框架体系。西奥多·舒尔茨主要是从经济发展的角度来研究人力资本理论。他系统论述了有关人力资本理论的一些基本问题，确立了初步的理论框架。他指出人力资本投资是用于提高人的生产能力的支出，包括教育、职业培训、医疗保健、企业以外的技术培训活动以及个人或家庭的迁移而产生的就业机会等五个方面的内容。他提出通过改革税法以减少人力资本投资的障碍，同时增加教育的公共投资，并鼓励其他各种形式的人力资本投资。
加里·斯坦利·贝克尔对人力资本理论的贡献在于“他构造了这项理论的微观经济基础，并使之数学化，把人力资本观点发展成为确定劳动收入分配的一般理论”。他建立了一个人力资本投资均衡模型，利用这一模型阐明了人力资本投资的成本与收益均衡原理，说明了通用性与专用性两种不同类型的人力资本的特点，论述了在人的一生中人力资本投资收益率以及人力资本投资量变动的规律。
从概念的内涵上，人力资源只是包含在人体内的一种生产能力。若这种能力未发挥出来，它就仅仅是一种潜在的劳动生产力，若开发出来，它就变成了现实的劳动生产力。只有当人力资源不断创造出更大的新价值，它才具有资本的属性。人力资本是指所投入物质资本在人身上所凝结的人力资源，是可以投入经济活动并带来新价值的具有资本性质的人力资源。人力资本存在于人力资源之中，是通过一定的投资形成的、存在于人体中的能力和知识的资本形式，强调以某种代价获得的能力，而付出的代价会在人力资本的使用中，以更大的价值得到回报。人力资源偏重开发，而人力资本则偏重投资。人力资源和人力资本相互依存又有所区别。人力资源既包括人力资源的自然属性，即不经过任何形式的教育和培训就拥有的劳动能力，又包括社会改造属性。人力资本通常是指人力资源中从事复杂劳动的那部分能力和知识，也就是具有高技能和生产知识存量的那部分劳动力
。
人力资源服务是相关企事业单位或用工组织将自身的人力资源管理和开发相关活动的部分或者全部交由第三方提供，由其通过专业化手段实施的外部化过程。随着各项人力资源服务的发展，逐渐形成了一个包括招聘、猎头、测评、培训、劳务派遣等服务业态在内的相对独立的产业，即人力资源服务业。人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部印发的《关于加快发展人力资源服务业的意见》（人社部发〔2014〕104号）将人力资源服务业定义为：为劳动者就业和职业发展，为用人单位管理和开发人力资源提供相关服务的专门行业，主要包括人力资源招聘、职业指导、人力资源和社会保障事务代理、人力资源培训、人才测评、劳务派遣、人力资源服务外包、高级人才寻访、人力资源管理咨询、人力资源信息软件服务等多种业务类型。
目前还没有对人力资本服务进行定义，只有2019年10月国家发展改革委修订发布的《产业结构调整指导目录（2019年本）》将“人力资源和人力资本服务业”列为了鼓励类第四十六类。在实践中，部分省市建立了人力资本服务产业园，算是对人力资本服务的探索和创新。因此，对人力资本服务的概念可以从两个子概念“人力资本”和“服务”进行理解。
四川大学姚树荣教授将人力资本定义为特定行为主体为增加未来效用或实现价值增值，通过有意识的投资活动而获得的、具有异质性和边际收益递增性的、依附于人身上的知识、技术、信息、健康、道德、信誉和社会关系的总和。他认为这一定义不仅明确了人力资本的主要内容，而且揭示了人力资本的“人力”特征和“资本”特征。与劳动力范畴相比，人力资本具有投资性、增值性和收益性等“资本”特征；与物质资本范畴相比，人力资本具有人身依附性、异质性和边际收益递增性等“人力”特征
。张焱将人力资本服务定义为一个经济主体向其他经济主体提供的，旨在帮助受用主体增加未来效用或实现价值增值，使其具有异质性和边际收益递增性的、依附于人身上的知识、技术、信息、健康、道德、信誉和社会关系的总和的动态交易与协同发展促进过程
。
人力资本服务不同于传统意义上的人力资源服务，后者侧重于为个人和用人单位提供人力资源方面的相关服务，目前主要集中于人力资源招聘、劳务派遣、社保代理等服务。人力资本服务是一种新兴的高端业态，既包括为个人提高人力资本质量，为企业解决人力资本供需，如猎头服务、教育培训、管理咨询、业务外包、人才测评、信息软件服务、平台服务等，也包括着眼于国家整体经济发展需要的人力资本总量、质量和投入，以及区域配置和产业配置，是从宏观、中观、微观层面交互策动并提供一体化的人力资本服务。
近年来，我国人力资源服务业蓬勃发展，成为生产性服务业和现代服务业的重要组成部分。截至2021年底，我国共有各类人力资源服务机构59096万家，从业人员103.15万人，全年营业收入已经达到了2.46万亿元，连续几年保持了20%以上的高增长态势。从服务机构类别上看，县级以上人力资源和社会保障部门共设立公共就业和人才服务机构5393家，占人力资源服务机构总量的9.13%；国有性质人力资源服务企业2339家，占3.96%；民营性质人力资源服务企业49734家，占84.16%；外资及港澳台性质的服务企业361家，占0.61%；民办非企业等其他性质的服务机构1269家，占2.15%。从地区分布来看，东部地区共有人力资源服务机构29903家，中部地区有10473家，西部地区15001家，东北地区3719家。全国各类人力资源服务机构共为30400万人次提供就业、择业和流动服务，同比增长4.82%；为5099万家次用人单位提供人力资源服务，同比增长2.33%。人力资源服务业的快速发展为缓解“招工难”“就业难”，为服务实体经济、引领产业向价值链高端提升做出了突出贡献，对推动经济社会发展、促进就业创业、优化人力资源配置、助力脱贫攻坚和乡村振兴等方面发挥了重要作用。
近年来，重庆市高度重视人力资源服务业发展，不断健全服务体系，完善服务机制，拓宽服务方式，推动人力资源服务业发展驶入快车道，政策体系逐步健全，行业规模不断扩大，从业人员素质大幅提升，服务产业链不断延伸，服务能力持续提升，为重庆高质量发展做出积极贡献。截至2021年底，全市共有各类人力资源服务机构2846家，较上年增加691家，营业收入为618.05亿元，较上年分别增长32.06%、26.25%；人力资源服务机构的注册资本为156.26亿元，总资产为762.54亿元，税收达8.77亿元，较上年分别增长144.84%、307.93%、2.33%，见表1。
表1 2020—2021年重庆市人力资源服务业行业总量
我国人力资源服务业新模式、新业态不断涌现，服务产品日益丰富，服务能力进一步提升，初步形成了包括招聘、派遣、外包、培训、人才测评、高级人才寻访、人力资源管理咨询、人力资源信息服务等各类人力资源服务在内的服务体系和服务功能。
招聘服务是人力资源服务行业最重要的业务之一。2021年，全国各类人力资源服务机构共举办现场招聘会28.6万场，同比增长22.63%，网络招聘发布岗位信息84512万条；全市各类人力资源服务机构共举办现场招聘会4347场次，参会用人单位75309家次，提供招聘岗位1760397个次，参会求职人数1125572人次；开展网络招聘服务，发布岗位信息5644968条，发布求职信息7785382条。随着互联网等新技术的普及，网络招聘和移动互联网招聘蓬勃发展，举办现场招聘会的次数、参会单位、求职人员增速放缓。目前互联网招聘企业已运用大数据分析等新技术，利用平台的优势，优化招聘求职过程，让网络招聘效率更高、体验更好。移动互联网突破了时空的限制，使招聘灵活、便捷、高效。
高级人才寻访服务，又称“猎头”服务，是人力资源服务业的高端业务，通常是指面向高端人才的搜寻服务，通过采取隐蔽猎取、快速出击的主动竞争方式，为需要高级人才的客户提供咨询、搜寻、甄选、评估、推荐并协助录用高级人才的系列服务活动。高级人才寻访服务呈现出市场化程度高、寻访顾问能力对机构的影响大、寻访服务以需求为导向等特点。我国猎头行业起步于20世纪90年代，规模小、收费低、专业能力弱，主要局限于中低端人才的寻找服务上。2021年，全国各类人力资源服务机构成功推荐各类高级人才141.04万人，同比增长12.65%；全市高级人才寻访（猎头）委托推荐岗位数20951个，成功推荐人才10929人，较上年分别增加10407个、6755人，增长率达98.7%、161.83%。
劳务派遣一般称为人才派遣或租赁，是指劳务派遣公司为了满足用工单位对各类灵活用工的需求，将员工派遣至用工单位，接受用工单位管理并为其工作的服务。劳务派遣是一种针对企业需求灵活用工的人力资源配置方式。劳务派遣的服务内容主要包括用退工申报、各类社会保险和公积金申报与缴纳、工资发放、人事档案传递和信息管理、各类人事相关证明出具等服务。2021年，全国各类人力资源服务机构为58.77万家用人单位提供劳务派遣服务，同比增长5.77%，派遣人员1956.5万人，同比增长1.42%；全市各类人力资源服务机构为23860家用人单位提供劳务派遣服务，派遣人员662682人。
人力资源外包是指企业为了降低人力成本，将人力资源服务中非核心部分的工作全部或部分委托人力资源服务专业机构管理，一般来说，人力资源外包服务主要包括人力资源管理外包和人力资源服务外包两大类产品。随着时代的不断发展，人力资源外包成为各类经济主体在市场立足、建立比较优势和核心竞争力的重要手段。近年来，我国人力资源外包服务发展迅速。2021年，全国各类人力资源服务机构为116.33万家用人单位提供人力资源服务外包，同比增长9.55%，外包人数2211.8万人；全市人力资源服务机构外包服务用人单位7030家，较上年增加366家，外包总人数达203204人次。
培训是有组织的知识传递、技能传播、标准传递、信息传递、信念传递、管理训诫行为，是一个广泛综合的概念。人力资本的投资作为一种对人的投资，包括教育、培训等方面，是未来满足和未来收益的源泉。人力资本培训指为获得或者进一步提升必要的职业技能、岗位能力而提供的培训。发展职业教育是推动经济发展、促进就业的重要途径，是缓解劳动力供求矛盾的重要环节。2021年，全国各类人力资源服务机构共举办培训班47.78万次，同比增长9.96%；培训人员2662.22万人次，同比增长14.54%；全市各类人力资源服务机构共举办培训班6201次，较2020年增加1084次，全年共培训人员265804人次。
人才测评是通过一系列科学的手段和方法对人的基本素质及其绩效进行测量和评定的活动，并将其应用在组织发展与人才管理等企业管理领域。随着我国经济的快速发展，人才流动更加频繁，人才测评的应用需求也不断扩大，大大促进了人才测评技术的快速发展，新的人才测评手段不断被开发和使用，从事人才测评研究和服务的机构也不断增多，既包括政府部门测评机构、高校学术研究机构，也包括众多国内外商业化运作机构，如中智、诺姆四达等不同背景专业机构竞争发展，大力推动了我国人才测评技术的快速提升。2021年，全国各类人力资源服务机构共提供人力资源测评服务6229.67万人次，全市各类人力资源服务机构共提供人力资源测评服务208919人次。
人力资源管理咨询是指专业咨询机构基于企业在人力资源开发与管理领域的管理需求，利用系统的方法论和行业经验为其制订专门的解决方案，实现人力资本管理与公司战略更紧密的结合，显著提高经营业绩，帮助企业实现战略目标。随着我国经济发展升级、经济结构转型以及企业自身发展需求的影响，人力资源管理咨询作为企业智囊的需求将持续增加，管理咨询行业也迎来了高速发展期，各类管理咨询公司不断涌现，从业人员迅速增加。2021年，全国各类人力资源服务机构共为189.1万家用人单位提供人力资源管理咨询服务，同比增长4.07%；全市人力资源管理咨询服务用人单位12802家，较2021年增长21.38%。
近年来，我国人力资源服务业取得快速发展，行业规模不断扩大，服务内容逐渐多元，服务能力不断提升，在经济社会发展大局中的地位和作用进一步凸显。
面对新形势，大力推进人力资源服务业发展，优化公共服务体系，围绕服务经济社会发展大局精准发力，行业规模明显壮大。
支持人力资源服务机构围绕市场需求，创新服务产品，在做好人力资源招聘、劳务派遣、人力资源服务外包等业态基础上，积极拓展高级人才寻访（猎头）、人才测评、人力资源管理咨询、人力资源信息软件服务等业务，完善人力资源服务业生态系统，挖掘市场潜力，不断延伸人力资源服务产业链，充分满足客户需求。
始终服从服务于党和国家事业发展大局，着力提升人力资源服务业服务质效，强化对就业的促进和带动作用，充分发挥人力资源服务业在“稳就业”、“保就业”、促人才有序流动等方面的效应，逐步将人力资源服务业打造成为就业服务的主力军。
围绕主导产业、服务实体经济，大力推进各级人力资源服务产业园建设，园区“集聚产业、拓展业态、孵化企业、培育市场”功能逐步显现，有力带动了人力资源服务业发展。
在快速发展的同时，人力资源服务业也面临以下一些问题：
人力资源服务机构“小散弱”明显，人力资源服务机构户均营业收入和从业人员人均营业收入水平较低。从业人员队伍总量偏少，总体素质不高，缺乏管理型、复合型高层次人才。全国各地经济发展水平和地域差异，造成了人力资源服务机构分布存在不平衡现象，西部和东北地区人力资源服务机构数、营业收入和从业人员数较中东部地区差距较大。
大多数人力资源服务机构产品仍以招聘、派遣、外包等业务为主，高级人才寻访、人才测评、管理咨询等高附加值服务产品供给能力不足、市场份额不高、营业收入占比偏低。同时，人力资源服务业作为极具战略价值与发展潜力的新兴产业，亟须将大数据、人工智能、区块链等新技术应用到行业发展中，以信息共享、技术对接和联合创新等方式共建有行业和企业特色的人力资源服务平台，实现行业协同、集聚发展和转型升级，以提升行业发展水平。
尽管出台了一系列扶持政策，但政策针对性还不强，针对产业发展“精准滴灌”专项政策支持体系建设不够完善，行业发展的配套政策体系亟待搭建。市场监管政策有待完善，市场准入的规范度也有待提高，监管查处力度有待进一步加强。少数机构经营行为不规范，无证经营、“黑中介”、虚假招聘等现象仍然存在。同时，伴随人才和劳动力市场的不断整合，相关服务标准也有待进一步优化，标准的社会知晓度及参与度也有待扩大。
对于新经济新业态背景下的人力资源服务市场需求认识还不够深刻，市场潜力挖掘还不够充分，对委托专业性人力资源服务机构从事专业化管理服务认识不足，购买人力资源服务产品的积极性、主动性不高，市场购买力不强。多数部门和用人单位对人力资源服务的需求较为简单，主要集中于招聘、培训等低端产品，一定程度上制约了中高端人力资源服务的拓展空间，还不能与新经济发展趋势高度协同。对人力资源服务业的宣传力度不够，尚需加强营造良好的人力资源服务业发展氛围。
党的十九大报告指出，要加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，要在人力资本服务等领域培育新增长点，形成新动能。李克强对第一届全国人力资源服务业发展大会做出的重要批示指出，发展人力资源服务业对于促进社会化就业、更好发挥我国人力资源优势、服务经济社会发展具有重要意义。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出，要加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，这必然涉及人力资源统一大市场的建立，也涉及劳动力要素资源在更大范围内畅通流动问题，这为人力资源服务业提供发展新风口。《人力资源市场暂行条例》《人力资源服务业发展行动计划》《关于推进新时代人力资源服务业高质量发展的意见》的陆续出台，进一步加强了对行业的扶持和关注。2019年10月30日，国家发展改革委修订发布了《产业结构调整指导目录（2019年本）》，将“人力资源和人力资本服务业”列为了鼓励类第四十六类，进一步确立了行业地位，对全社会进一步认识、重视人力资源服务业的发展起到了重要的引导作用，为人力资源服务业的发展提供了有力支撑。
在“十四五”时期，实施制造强国、科技创新、新型城镇化、区域协调发展、乡村振兴等战略，将促进劳动力要素配置的深刻变化，为人力资源服务业创造新增长点，形成新动能。当前，重庆正全面融入共建“一带一路”、“成渝双城经济圈”、长江经济带发展，加快建设内陆开放高地，为人力资源服务机构“走出去”，开拓海内外市场提供了良好机遇。同时，重庆正处在产业结构调整的关键阶段，传统制造业加速转型，科技产业迅速崛起，金融、物流、电子商务等服务业快速发展，产业结构的调整进一步激发对人力资源的需求，为人力资源服务业提供了广阔的发展空间。基于此，市委对人力资源服务业发展给予了充分肯定，提出人力资源服务业千亿营业收入目标并对实现该目标做出相应探索与部署。
基于“共享经济”大背景下的“新用工时代”，零工经济已成为不容忽视的新经济风口，未来的人力资源服务不再只是为企业服务，更要为数量日益庞大的灵活就业者服务。后疫情时代，人力资源市场出现企业人才流失与劳动力闲置待业共存的矛盾局面，人力资源服务机构可以发挥自身特点，解决疫情时代招人难、就业难等社会人力资源配置问题。与此同时，新兴的大数据、人工智能、区块链等产业形态深刻赋能人力资源服务业，催生灵活用工、互联网+人力资源、人力资源金融服务等新兴业态，推动了人力资源服务业转型升级，不断顺应市场发展需要。
到2023年，全市人力资源服务行业营业收入达1000亿元。到2025年，行业营业收入达1500亿元，人力资源服务机构总数达到3500家，年营业收入超过1亿元的人力资源服务机构达到100家以上，培育1~2家人力资源服务上市企业、5家在全国具有示范引领作用的龙头企业，建成“1+10+N”国家级、市级、区县级三级产业园矩阵发展体系，建设1~2家国家级人力资源市场、5家市级人力资源市场。人力资源服务行业规模不断扩大，服务能力持续增强，发展水平显著提升，市场环境日益优化。
推动人力资本服务的发展需要政府、企业、社会的共同努力，主要任务有以下七个方面。
加强人力资本服务行业统计工作，完善统计调查方法、指标体系和核算体系，准确把握人力资本服务业的发展特征和趋势。积极开展人力资本服务的国家标准制定工作，统一人力资本服务内容与行业标准，扩大服务标准的覆盖范围，提高服务质量，规范服务行为。对人力资本服务机构实行资质评定和分类管理，实现从审批管理向资质管理的转变。人力资本服务作为一个新兴行业，相关法律法规政策制度有待完善，对于人力资本服务发展的方方面面，每一个环节都应该有配套的法规制度对其进行指导约束。推动人力资源服务行业诚信体系建设，并围绕服务“一带一路”建设构建公平稳定、透明高效、监管有力、接轨国际的人力资源服务业外商投资管理体系。
实施优质人力资源服务机构上市培育工程，鼓励符合条件的人力资源服务企业通过挂牌上市，以及发行公司信用类债券进行融资；对在交易所上市、全国中小企业股份转让系统挂牌的人力资源服务机构，按规定分别给予一定奖励。实施人力资源服务“领军”企业培育工程，鼓励人力资源服务机构注册和使用自主商标，开展自主品牌建设，加大向品牌人力资源服务机构购买公共服务的力度；支持打造区域性人力资源服务结算中心，落实在工商注册、税收优惠等方面的政策扶持。实施人力资源服务骨干企业培育工程，鼓励和支持人力资源服务机构通过并购重组集聚优势资源，打造一批有核心产品、成长性好、竞争力强的人力资源服务骨干企业；对评为国家级、市级人力资源服务骨干企业的，分别给予一定奖励。
鼓励有市场、有特色、有潜力的中小型人力资源服务机构高质量发展，支持深度融入制造业产业链，围绕制造产业基础高级化、产业链现代化提供精准专业服务；鼓励向“专精特新”中小企业提供一揽子人力资源专业服务；支持向现代服务业相关细分行业拓展经营领域，探索开展与互联网、教育、医疗等行业的跨界合作。支持小型微型人力资源服务机构享受贷款贴息等政策，支持小型微利人力资源服务机构可持续发展，对符合税收规定条件和小型微利企业标准的人力资源服务企业落实小型微利企业减半征收优惠。
实施人力资源数字化转型行动，支持人力资源服务机构创新应用大数据、人工智能、区块链等新兴信息技术，加快发展灵活用工、背景调查、人力资源数据分析运用、人才数字化管理等数字化转型服务。鼓励人力资源服务机构加强与互联网企业的交流合作，通过与互联网平台合作、技术资金融合等方式，打造人力资源大数据平台、人力资本金融创新平台，推动招聘、培训、人力资源服务外包、劳务派遣等业态提质增效。开展人力资本理论研究，组建人力资本联盟，建立人力资本可量化、可评估数据模型，推动人力资本开发示范区建设。实施人力资源服务业态优化行动，鼓励人力资源服务机构以市场需求为导向，推进管理创新、服务创新和产品创新，大力发展人力资源管理咨询、人才测评等高人力资本、高技术、高附加值业态，开发满足不同层次、不同群体需求的各类人力资源服务产品；开展全市人力资源服务创新创业大赛活动，大力支持人力资源服务领域创新创业项目。实施人力资源服务高新技术发展行动，支持人力资源服务机构申请认定高新技术企业和技术先进型服务企业。加强人力资源服务领域知识产权保护，提升人力资源服务知识产权创造、运用、管理和服务水平。实施人力资源服务助力乡村振兴行动，统筹城乡人力资源流动配置，促进乡村人才振兴。实施人力资源服务机构助推劳务品牌建设行动，发挥人力资源服务机构专业优势，积极为劳务品牌高质量发展提供优质高效的人力资源支撑。围绕劳务品牌建设发挥人力资源服务行业优势，培育一批人力资源服务领域的劳务品牌。
实施人力资源服务产业园扩容提质行动，围绕全市重大发展战略和区域规划，加快构建“1+10+N”国家级、市级、区县级三级产业园体系；探索建设“线上产业园”，拓展产业园区覆盖范围，带动区县产业园建设。支持符合条件的产业园申报建设公共实训基地；支持建立人力资源服务产业园联盟，搭建交流对接、合作发展平台。实施人力资源市场矩阵建设行动，统筹推进劳动力市场、人才市场和零工市场建设，推动形成多层次、多元化的人力资源市场格局。大力发展专业性、行业性人力资源市场，建设1~2家国家级人力资源市场、5家市级人力资源市场，配套建设一批区县级人力资源市场；对认定为国家级、市级人力资源市场的，分别给予一定资金补助。鼓励人力资源服务机构等社会力量参与人力资源服务产业园和人力资源市场运营管理，探索符合市场规律、适应发展需要、运转灵活高效的运营管理模式。实施人力资源服务活动品牌建设行动，精心筹办中国（西部）人力资源服务博览会，持续举办猎头行业发展峰会，深入开展优质人力资源服务机构进区县、进园区、进企业“三进”活动，进一步做大做强全市人力资源服务活动品牌，充分发挥人力资源服务业服务产业、服务企业、服务就业作用。
实施领军人才培养计划，开展人力资源服务领军人才评选，并按有关规定积极推荐纳入各级各类高层次人才评定、扶持范围；对评为国家级、市级人力资源服务业领军人才的，分别给予一定奖励；畅通人力资源服务从业人员职称申报渠道，组建人力资源专业高级职称评审委员会，制定完善相关标准，培养一支人力资源专业高端人才队伍。实施研究型人才培养计划，依托中国重庆人力资源服务产业发展研究院、博士后工作站等，建设人力资源服务行业智库，加强战略性、理论性、基础性研究人才的培养。实施专业人才培养计划，鼓励人力资源服务从业人员参加行业能力评价和相关职业资格证书考试，提高行业人才专业化水平；深入实施人力资源服务从业人员技能提升培训行动；定期选派部分人力资源服务机构高级管理人员到市外著名专业院校、知名人力资源服务机构学习培训。实施人力资源服务技能大赛行动计划。建立市级、区县级HR能力大赛体系，常态化举办西部HR能力大赛，依托行业协会、产业园区开展猎头、测评、外包等细分业务从业人员能力大赛，不断提升行业从业人员能力素质。
实施人力资源服务交流合作专项行动，引导市内优质人力资源服务机构“走出去”，在市外、国（境）外设立分支机构，充分开发利用市外、国（境）外优质人力资源。引导市外、国（境）外优质人力资源服务机构“走进来”，支持与市内人力资源服务机构合资合作，推动全市人力资源服务业态创新发展。依托国家级人力资源服务产业园，加快建设国家人力资源服务出口基地。加强成渝地区双城经济圈人力资源产业协同，统一编制成渝地区双城经济圈急需紧缺人才目录，推进人力资源服务许可互认，积极推动建立区域一体化的人力资源市场。建立经营性人力资源服务机构“诚信积分制”，运用诚信积分增减办法加强评价管理，实行“红蓝黑三色”分类管理制度，促进经营性人力资源服务机构守法诚信经营。开展人力资源市场清理整顿专项行动，强化人力资源市场监管和劳动保障监察行政执法，落实“双随机、一公开”、年度报告公示等事中事后监管措施，大力整治非法劳务中介，规范网络招聘、劳务派遣、人力资源服务外包、在线培训等人力资源服务。开展人力资源数据安全监管行动，建立健全人力资源数据安全管理制度，探索实行人力资源数据分类管理和风险评估，防止数据泄露和滥用。
建立由市人力社保局牵头，市发展改革委、市财政局等市级有关部门为成员的联席会议机制，负责全市人力资源服务业发展的组织协调工作。市级有关部门要按照各自职责，分工协作，形成合力，共同做好组织推动工作。各区县要加强组织领导，将发展人力资源服务业纳入本地经济社会发展规划和人力资源社会保障事业发展规划，制定具体措施，认真抓好落实；要健全工作机制，加强与区县相关部门的协调，协同配合，形成合力，及时研究解决人力资源服务业发展中的重大问题。
设立人力资源服务产业发展资金、产业引导基金等，大力支持人力资源服务业发展。积极推进政府向人力资源服务机构购买服务，将开展就业援助月、春风行动、民营企业招聘周、高校毕业生就业服务月（周）、职业技能培训、公共就业创业服务、档案整理与数字化加工、人力资源市场供求信息监测等纳入政府购买服务指导目录，并进行动态调整。
深化“放管服”改革，实行人力资源服务许可“告知承诺制”，降低准入门槛，缩减许可时间，简化许可流程，优化营商环境。加强人力资源服务标准化建设，推进成渝地区双城经济圈人力资源服务标准制定，不断规范人力资源服务机构行为。落实国家产业指导政策，将人力资源服务业纳入重点产业指导目录，完善统计调查制度，优化统计分类标准和指标体系，建立健全人力资源服务机构经营情况年报、快报等报告制度。
支持行业协会开展信用评价、市场调查、监管效果评估，在事中事后监管的各个环节建立行业协会参与机制，推进监管执法和行业自律良性互动，促进行业公平竞争和有序发展。鼓励行业协会制定行业自律规范和行业公约倡议，提升行业自律。支持行业协会依法维护会员合法权益，积极反映会员诉求，对会员的人力资源服务活动进行指导、监督。
持续学习好、宣传好、实施好《重庆市人力资源市场条例》，营造推动人力资源市场规范建设和人力资源服务业高质量发展的良好氛围。充分利用报刊、网络、电视等媒体，广泛宣传发展人力资源服务业的重大意义、目标任务、政策措施，及时总结推广各区县、人力资源服务机构的好做法、好经验，努力营造全社会重视、关心、支持人力资源服务业发展的浓厚氛围。积极组织参加各类人力资源服务博览会、交易会、创新创业大赛，提高全市人力资源服务行业的知名度和影响力。
课题研究单位： 重庆师范大学
课题负责人： 唐 爽
课题主研人员： 黄欢欢 王 玺 余金鑫 赵子涵