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制度是规范和约束成员的行为规则，制度的功能在于为人们的行为提供指导、预测，尽力稳定经济社会秩序
。制度的功能和作用能否发挥并实现其价值目标，需通过制度的规定性、能动性和变动性三个层面来体现。制度的规定性是指规则、条文所设定的适用条件，是制度构成的基本环节，为制度整体作用的发挥提供规矩，构建框架。制度的能动性是指制度规范的执行、实施和作用，是制度将其规定性的条文作用于行为主体，使其约束和规范作用产生效应的过程，是制度的价值实现环节。制度的变动性即制度的变迁，是“一个通过其规定性、能动性与作用客体间相互磨合，作用与反作用，使自身得到发展和进化的过程，是制度的繁衍环节”
。国土空间开发、利用、保护、整治等行为是否需要国土空间规划制度规制，已存在的国土规划制度是否具有能动性，是国土空间规划制度建构、完善与否的根本动因。我国国土空间规划制度研究的动因正是长期以来国土空间规划基本制度缺失和国土空间治理问题突出，即国土空间规划制度在规定性、能动性和变动性层面存在不足。