前言

随着现代经济、技术的蓬勃发展，人类正面临日益严峻的土地资源稀缺问题。从国土空间规划的法治层面看，人们有必要从基本理念、价值追求、基本原则、基本制度等方面对国土空间规划制度进行系统研究。目前有关国土空间规划制度的研究主要集中在土地利用规划、城乡规划、区域（流域）发展规划、主体功能区规划管理等方面。囿于研究视角、范围，这些研究成果无法为我国国土空间规划制度的建构、完善提供有力的支持，也无法为国土可持续开发、利用、保护、综合整治等实践提供理论指导。为此，本书立足我国全面建成小康社会和生态文明建设的战略背景，以建设美丽中国为基本目标，对国土空间规划制度的基础理论、价值追求、基本目标、基本原则和国土空间规划权配置、规划权力运行、国土空间规划监督管理及国土空间规划相对人权利救济等制度进行系统研究。

关于国土空间规划制度的基础理论。国土空间规划是布局国土空间、配置国土资源、调控经济发展的中长期空间发展战略，国土空间规划的编制实施对促进国土资源合理利用、生态高效保护、空间节约集约开发、区域经济社会可持续发展具有重要意义。我国国土空间规划实践时间相对较短，理论研究也相对薄弱。所以，借鉴欧美发达国家国土空间规划的成熟理论，对国土、国土空间规划、土地利用规划、城乡规划、区域发展规划、主体功能区规划制度及相关概念进行解析，厘清国土空间规划与其他相关规划的关系，客观阐述并评价我国国土空间规划体系的现状，是十分必要的。这些研究为后文国土空间规划制度、价值追求、基本目标、基本原则、国土空间规划权配置、国土空间规划权运行、国土空间规划监督管理及国土空间规划相对人权利救济等制度研究限定了范围和方向，确保论证在预定轨迹发展。因此，基础理论研究对全书实际上起到奠基作用，是不容小觑的。

关于国土空间规划制度的价值追求。规划科学本身属于自然科学范畴，技术理性是其突出特点，其一贯追求价值中立性，但现代国土空间规划又具有鲜明的公共政策属性，制度规制的分配功能相当明显，因而可以对其进行价值评价。国土空间规划制度的正义价值体现在代内正义（空间维度正义）、代际正义（时间维度正义）和种际正义三个方面，制度建构需遵循“代内正义”“代际正义”“种际正义”三者协调平衡的原则，并以实现实质正义和社会正义为主要价值追求。国土空间规划制度的效率价值要立足国土空间开发、利用、保护、整治现实，既保证国土空间规划制度本身简洁、实用，又注重国土空间规划制度对国土空间规划行为效率的促进，特别是提高国土空间节约集约利用程度，实现经济效益、生态效益和社会效益的有机统一。国土空间规划制度的秩序价值需坚持公共秩序维护与个人自由的辩证统一、社会秩序和生态秩序的辩证统一，在对立统一中，通过相互制约，促进国家的经济安全、政治安全、社会安全和生态安全的统一，实现国土空间安全、规划秩序和谐安定、国土空间治理体系和治理能力现代化。协调国土空间规划制度正义价值、效率价值、秩序价值的冲突，应基于正义价值的基础性和内在要求，在现有政策框架内对秩序价值的具体内容进行谨慎的调适；同时，对国土空间效率价值的追求应符合正义价值的要求，并应有助于国土空间秩序价值的实现。

关于国土空间规划制度的基本目标。我国学界在研究和实践中一直存在两种截然相反的观点，一种观点是“经济发展优先论”，另一种观点是“环境保护优先论”。这两种观点虽然都有一定的合理性，但也都存在一定的片面性，突出的问题是把“发展”和“环保”对立起来。在国土空间规划制度的目标体系中，应把可持续发展理念作为国土空间规划制度的目标。

关于国土空间规划制度的基本原则。基本原则是对国土空间规划价值理念及目标的贯彻落实和体现。在国土空间规划制度的基本原则体系中，合理合法原则、统筹协调原则、预防原则、程序正义原则、公众参与原则等构成和谐统一的原则体系，其中合理合法原则是原则体系的基础，统筹协调原则是手段性原则，预防原则是目标性原则，程序正义原则和公众参与原则是保障性原则。

关于国土空间规划权配置制度。国土空间规划从性质来看，属于行政权；国土空间规划从行为特征来看，兼有抽象和具体行政行为的双重特征，合理配置该权力涉及的因素相当复杂。鉴于其对国土空间开发、社会公共利益促进和公民私权保障的深刻影响，国土空间规划权配置必须坚持合法、合理、高效，实现法治化。按照党中央、国务院“多规合一”的要求，我国已将全国国土空间规划职责统一到自然资源部，并确立国土空间规划的战略性、基础性、权威性地位，构建以国土空间规划为基础的国土空间规划体系，其他专项规划、专门规划必须在国土空间规划之下，服从和服务于国土空间规划，所以，国土空间规划权的调整必须实现法治化。

关于国土空间规划权力运行制度。法律制度存在的最直接目的就是规制法律关系主体的行为，进而实现制度的价值追求和目标。借鉴国内外国土空间规划立法中较为成熟的内容，我国应完善国土空间规划编制、国土空间规划审批、土地征收、国土规划信息公开制度，重构并完善国土空间用途管制和国土综合整治制度，建立由国土空间规划可持续发展评估制度和国土空间规划权力机关运行制度等构成的和谐、高效的国土空间规划权力运行制度体系。

关于国土空间规划监督管理制度。权责一致是现代法治国家对权力运行的一项基本要求，国土空间规划违法违规和不当行为必须受到及时、严肃的追究。对国土空间规划违法违规和不当行为的监督制约，从法理来讲应包括权力制约权力和权利制衡权力两个方面，第七章主要论述权力制约权力，关于权利制衡权力将在“国土空间规划相对人权利救济制度”章节论述。国土空间规划的行政监督制度包括土地督察制度、国土空间规划行政问责制度；国土空间规划的权力机关监督制度包括国土空间规划年度审议制度、国土空间规划专题质询制度；国土空间规划的司法监督制度包括国土空间规划检察机关监督、国土空间规划审判机关监督。

关于国土空间规划相对人权利救济制度。国土空间规划作为一项面向将来、影响面广且时间长的重大行政行为，其对行政相对人权益的影响无疑是深远的，国土空间治理现代化和法治国家建设的一个基本标志就是公民私权得到全面确认和保护，权利受到侵害时必须予以及时充分的救济。第九章主要探讨国土空间规划相对人权利救济的缘起；国土空间规划相对人权利救济的基本制度（国土空间规划损害补偿制度、国土空间规划赔偿制度）；国土空间规划相对人权利救济的程序（公力救济程序和私力救济程序）。

纵观现有相关研究成果，国土空间规划制度的价值追求、预防原则、国土空间可持续发展评估制度、国土空间规划权力机关监督制度为首次系统研究。基于价值理念对国土空间规划制度的基本目标、基本原则、基本制度进行研究，也是本书独特的研究路径。

国土空间规划一直以来都属于规划科学和管理科学的研究范畴，法学界对此关注不多、研究不深。笔者对国土空间规划制度的研究始于在重庆大学攻读博士学位时，恩师黄锡生老师一再鼓励下的艰难选择。其原因在于：关于国土空间规划制度的法学研究文献较少，而国土空间规划实践也在不断改革和深度发展中。囿于此，笔者在研究中一直感觉力不从心、诚惶诚恐，唯恐贻笑大方。国土空间规划制度的理论体系博大精深，本书的研究只是一个开始，书中关于国土空间规划的研究观点很不成熟、很不系统，甚或存有谬误，匆促付梓，望读者不吝指教。相关工作的完成与导师、编辑、家人的付出密不可分。在此，笔者首先向最敬重的恩师黄锡生表示感谢，没有导师的鼓励、指导和帮助，本书是难以完成的。其次，笔者向重庆大学出版社的张慧梓编辑及编辑出版团队表示诚挚的谢意，他们对工作的超强执行力、对学术一丝不苟的责任心、对本人粗心疏漏的宽容和谅解，让我温暖舒心，时时感恩。最后，笔者还要向一直以来支持关心我的家人、同事和同学表示谢意，你们的关心、支持是本书得以完成的基本保障。

2021年7月30日于春城