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何谓“协同”与“协同治理”？“协同”仅指多元主体间的横向合作关系吗？在我国学术界存在这样一种倾向，即在一些研究中习惯以西方移植的词源考证来证成中文概念的语义内涵。这在“协同”与“协同治理”相关概念的辨析中体现得尤为明显。一般来说，“协同治理”概念总是被学者们对应于英文“Collaboration Governance”，并被视作引入社会自组织治理模式，进而对传统政府“单中心”管理模式进行批判和超越。
研究表明，“协同治理”源于德国学者赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）开创的“协调合作之学”的协同学研究。
在社会科学领域，多数的既有研究趋向于将“协同治理”界定为一种突破“国家或政府中心论”窠臼、解决政府失灵的理论革新。
在这一意义上，“协同”主要被理解为政府与市场、社会自组织相互合作的一种“多中心治理”模式。在本书看来，“协同”与“协同治理”并非具有唯一概念内核的社会科学用语，其具体内涵要受到特定问题域之限缩与框定。伴随研究场域的扩展，“协同”已不再机械地指向政府与多元社会力量合作的“多中心治理”模式，而可以是社会多元主体间的协同、政府之间或政府部门间的协同等。简单来说，“协同治理”是在“现代社会成为一个复杂网络结构系统”
的现实情境中，基于在公共事务中对权力公共性的追求，致力于推动不同治理主体协调统一行动的一种解释性话语结构。
从语义学角度来看，“协同”不同于“合作”或“协作”，而是具有一种“通过协调或合作，达至统（同）一”的意味。其以“协”为手段，以“同”为目的。根据《古汉语常用字字典》的释义，“同”有“（使）一致，（达至）统一”的含义。
《后汉书·桓帝纪》有载：“内外协同，漏刻之闲，桀逆枭夷。”据此，“协同”的语义不再限缩在相互独立、互不隶属的多元主体间的“横向”协同关系，还应包括在同一系统内部存在内在关联和层级区分之主体间的“纵向”协同关系。诚如学者所言，社会结构的日趋复杂决定了社会治理既需要以政府和多元社会力量所共同结成的“横向”协同网络治理结构，亦需要政府自上而下通过国家强力保障的“纵向协同”治理结构。
近年来，在区域协同与环境治理等相关研究场域，越来越多的研究者在关注不同地区间横向协同关系以外，将研究的触角延伸至体现中央政府“自上而下”领导权威的“纵向协同”领域。
在规范意义上，“协同”一词同样具有“横向”与“纵向”的双重含义。早在 1986 年 3 月，国务院发布的《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》中将地方政府之间的合作表述为“横向联合”；在 2016 年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中直接采用“协同”的概念，明确指出应“加强中央与地方之间以及各部门之间的协同合作”，从而将包括中央和地方政府之间、地方政府之间的“纵向”与“横向”治理关系构造表述为“协同”。此外，2021 年 3 月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》（简称“十四五”规划）中也明确要求“完善生态文明领域统筹协调机制”。据此，协同并非仅指平等主体之间的横向关系，其应作为横向协作的上位概念，统摄“纵向”与“横向”之协同关系。
就此而言，从语义解释、规范文本中的既定用法以及现实的实践需求等方面来看，“协同”及“协同治理”的界定均不应局限于相互独立的主体间基于自由意志和伙伴关系而结成的横向合作关系。应当在统一的治理目标导向下，将有助于促成统一行动的横向和纵向主体间协调、商谈、合作、联合等行为方式均统摄于协同治理的范畴之下。
“任何公共事务的管理都是具有一定管理权限的特定层级的政府管理。”
2002 年联合国在南非举办了可持续发展世界首脑会议，会上通过了《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》，其中特别强调了政府对环境治理负有主要职责，发挥关键性作用：“国家对本国的可持续发展负有主要责任……应在国家一级促进可持续发展，特别是制定和执行支持可持续发展的明确有效的法律；所有国家应加强政府机构”（第 163 条），同时亦提出“支持所有国家，包括在地方一级，努力加强可持续发展的国家体制安排”（第 166 条）。环境具有“物质性”和“资源性”，其是“由各种物质所构成的自然条件”，并且“环境要素本身也是一种资源”。
从环境之于人类社会的有用性而言，大部分环境要素均属“提供于公众之用的公共用物”
。基于增进社会利益和公共福祉的价值需求，需要针对环境要素进行以增进其目的或防御妨碍实现其目的的管护和治理行为。
而这项职责主要依赖于政府机关的行政性管理权。概言之，从环境要素的公共性属性出发，政府的权力治理是环境治理的主导方式。
在多元治理主体参与的“协同治理”过程中，政府仍是区域公共事务治理的主导者和推进者，诸如社会组织、公民、市场、企业等主体的治理行为仍须在政府的主导下进行。在“协同治理”概念中，“协同”是对公共事务治理主体间关系状态的一种描述。这一描述必然因对“治理”概念所持有的概念观（conception）
之不同而有所差异。前文已述，现代意义上的“治理”概念观推崇一种“多中心”和“网络化”治理模式，强调治理主体的多元化。相应地，嵌入并适应此种观念下的“协同”是一种以谈判为基础，通过主体间平等和真诚的对话、沟通、以实现信任和合作的关系状态。但是，这种试图构建纯粹横向关系的“协同治理”概念观并不能准确反映中国语境下政府这一主体在公共事务，尤其是环境事务治理中的主导地位。虽然在政府之外，市场和社会这两种力量对于环境事务的善治亦具有重要作用，但是二者的运行均须在政府的主导下进行。具言之：其一，在政府和社会之间，政府是主导性力量。在中国的现实语境中，社会成员之于环境治理议题的权益表达并不能直接作用于环境事务，而是通过政府必要的制度安排（如社会参与机制的构建）以确保这些来自个体成员分散式的利益诉求能够获得表达渠道，并进行筛选、整合和正当化重塑。此外，作为一类治理主体，社会组织的培育以及参与治理的行为均离不开政府的支持和保障。其二，在政府与市场之间，政府是主导性力量。环境治理中市场机制的作用在于承认生态环境所提供的效益是一种具有经济价值并可进行市场交换的商品，从而为主体的环境治理行为提供经济激励。党的二十大报告指出：“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”“推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。然而，将生态优先、绿色发展理念与市场紧密结合，建立健全生态产品的交易机制均离不开政府的规制和参与。以用能权交易制度为例，用能权在一定程度上是基于政府的公权管控而形成的新型财产性利益，是国家为实现能源消耗总量和强度的“双控”目标而对特定个体（用能单位）能源使用权设置的一把新锁。在一级市场层面，用能权的初始获得依赖于政府分配；在二级市场层面，用能权的交易规则、定价机制等核心制度内容依赖于政府公权的推动与建立。
更进一步地，环境资源作为“公共用物”的公共物品属性天然地决定了政府这一公共利益的权威代表者负有环境治理职责。正如学者所言，“环境首先和主要是一种公共财产，环境保护是一种公益事业”，其上承载着不特定主体之公共利益。
在中国的阶段性国情现实和发展现状所框定的既定语境下，我国环境治理法治化之途的发展重心仍应集中对政府的治理行为展开规制。
另一方面，基于生态系统的整体性、传导性以及环境要素的流动性，区域环境治理需要政府采取与之相适应的治理手法和制度安排予以回应。质言之，区域环境事务具有跨越多个行政区边界的特性，与政府间由割裂和碎片走向区域联合的协同治理，存在内在的高度契合。诸如大气环流作用下产生的大气污染问题、随河流水系而自然生成的流域治理问题等区域环境事务，往往超越人为划定疆界的阻隔和限制，从而对受其影响的区域范围内的传统辖区治理方式构成挑战，区域环境事务内在地呼唤一种突破辖区界限的整体性治理。
传统治理中，以行政区划为基本单元的辖区治理逻辑导致“最高层之下的权力碎片化”现象。
地方政府在本地利益的驱使下，形成了各自独特的利益结构和利益需求。在此背景下，各地展开的环境治理行为被自身个性化的环境利益结构支配，往往以本地区利益最大化为应对区域环境事务的起点，从而使得指向区域环境事务的治理行为是彼此分离的，并深陷“碎片化”治理之泥淖。可以说，辖区治理逻辑不仅是构成区域环境问题的诱因，更无助于区域整体环境利益的实现和维护。有必要站在超越辖区利益的区域整体环境利益高度，以区域为全新的治理单元，重塑政府间的环境治理关系和治理行为。这种新型的治理关系和治理行为的鲜明特征在于“协同性”。相较于彼此相分离的碎片化治理模式，政府间协同性治理强调的是通过协调和合作而达到的统一行动状态。从政府治理结构上，这是对“属地化管理为基础的行政逐级发包制”
的科层制治理的超越和革新。详言之，科层制治理结构强调自上而下的权力运行向度、以命令和执行为主要的治理方式、以辖区属地主义为基本的治理单元。与之相比，协同治理的特征在于：一方面，关注区域内互不隶属的地方政府间横向治理关系的协同性塑造。区域环境事务作为区域内地方政府的共同事务，其治理必然依赖于地方政府经由协商和合作取得的“治理合意”。另一方面，对纵向的属地主义治理进行“区域式”再造。面向区域环境事务，中央和地方政府间围绕治理目标确定、权责划分、责任追究、治理手段等问题展开的纵向治理关系逐步走向制度化和规范化。
从法学视角切入，区域环境议题涌现后，政府这一主导性治理主体围绕区域环境议题形成的协同治理关系有必要进入法律调整和规制的视野。作为对传统“辖区治理”和“属地管理”的革新与突破，区域环境治理的成效很大程度上取决于政府间是否能够真正实现协同治理，在这一意义上，区域环境治理法律制度的主要规制任务在于迎合环境事务的跨域性特征，构建并保障政府间治理行为的协调统一。