前言

基于生态系统的整体性、传导性和环境要素的流动性特征，近年来，生态环境空间管控、跨界环境污染防治等区域环境治理议题强势凸显。区域环境治理突破了传统上以行政区为行权疆界、依行政层级逐层配置政府公权力的“辖区治理”范畴，转而以生态关联重构政府间的环境治理关系。诸如建立重点区域污染联防联控机制、设立区域环境治理机构、地方政府间签订区域环境保护合作协议、制定生态功能区划等制度与实践，均彰显了政府在区域环境治理领域的有益探索。这些探索深刻改变了传统“辖区治理”带来的碎片化权力运行逻辑。在此基础上，以区域（生态区）为全新治理单元，在区域范围内重新整合治理力量并推行协同性治理的区域环境治理法律制度之完善，受到理论界与实务界的普遍关注。

区域环境治理具有相对独特的法律特征与运行机理。生态环境整体性特质的嵌入要求政府间环境治理行为应走向“协同”。一方面，以生态系统辐照范围和环境要素传输范围为空间疆界的“生态区”往往超出单一地方政府的管辖范围，区域环境事务作为区域内地方政府的共同事务，引发了地方政府间横向关系的协同性塑造问题。另一方面，区域环境事务作为共同上级政府乃至中央政府的管辖事项，必然关涉沿自上而下向度的权力纵向协同过程。可以说，区域环境治理目标是在政府间横、纵向协同治理的交互作用下最终实现的。通过对现行文本与实践的类型化梳理可以发现，区域环境治理既体现为设立一定形式的区域性环境治理组织，并根据组织化程度进行相应职能设置，又可从治理行为的视角分为中央政府的直接治理行为、中央政府对地方政府的间接调控和授权性分权行为，以及地方政府间签订区域合作协议等差异化行为方式。就此而言，现行区域环境治理的制度文本大体是沿组织法规范和行为法规范两条进路来塑造政府间区域环境治理关系。

目前，我国区域环境治理法律制度的规制作用仍极为有限。在纵向协同层面，区域环境治理成效的取得主要依赖中央政府的命令式、运动式和干预式的权威治理手法，地方政府处于被动的政策响应者地位，未能突破辖区治理中层级管控模式的传统框架，呈现出“重管控，轻协调”的调整思路。在横向协同层面，地方政府间的合作仍处于典型的“弱关系”状态，区域合作协调机制的普遍缺失导致地方政府仍主要依赖主观意愿和非制度化磋商维系横向环境治理关系，治理效果较为有限。更进一步地，政府间横、纵向治理的协同困局是以下因素共同作用的结果。第一，在组织载体层面，中央设立的区域环境治理机构（如流域管理机构、区域环境保护督查中心）权威不足、职能有限，无法对区域环境事务进行统一而有效的协调。地方政府间主要依凭组织化程度较低的联席会议展开磋商和合作，共识事项往往难以获得真正执行。第二，在横向合作方面，集中体现为地方政府间区域环境保护合作协议的法律地位模糊，由此带来协议本身对缔约主体的约束力不足、协议内容难以获得切实履行等法律问题。第三，作为推动政府间环境治理行为走向协同的重要法律保障，以衡平区际利益为核心的横向生态补偿机制尚未形成，利益补偿和激励机制未能与联防联控机制等管控手法形成有效衔接和有益补充。第四，在治理目标上，试图通过设置污染物排放总量以及总量指标的层层拆解，来实现传统污染物排放强度的属地控制。由于没有充分考虑污染物的跨地区流动和交互影响等因素，以及跨地区增益性治理活动在排放指标中的抵扣问题，总量控制目标亟待完善与革新。此外，在责任承担上，区域环境责任共担理念尚未形成，协同问责机制和区域内部责任分担机制缺失，未能为区域性的治理行为建立相契合的责任承担方式。

上述治理困局表明，我国区域环境治理法律制度规范尚不完善，有必要从法学理论层面系统剖析上述制度困局的深层致因。从法律关系的视角切入，区域环境治理法律制度旨在围绕以下三重法律关系展开其规制脉络：中央政府（上级政府）与地方政府（下级政府）间的纵向协同关系；地方政府间的横向协同关系；政府与社会公众间的外部监督关系。进一步地，“权威”“利益”和“权利”这三项关键要素是决定三重法律关系能否有效运转和区域环境治理成效优劣的驱动性内核。其中，“权威”要素是中央政府纵向上推进统一性协同治理的保障，“利益”要素是地方政府间进行横向合作式协同治理的动力，“权利”要素是政府的权力式治理获得正当性和民意基础的底线。当前治理困局的深层根由在于制度设计上对“权威”要素的过度强调以及对“利益”和“权利”要素的关注不足。实际上，“权威”要素自身的内在局限需要在与横向协同关系中的“利益”要素和外部监督关系中的“权利”要素的交互性检视中进行修正和克服。从根本上，区域环境治理法律制度规范意旨的实现取决于三项关键要素间嵌套式互动关系的确立。这一关系集中体现在：区域环境治理是中央政府依“上位权威”制定的法规政策目标纵向拆解细化的过程，而这是通过地方政府之间以利益平衡为内生动力的横向合作协调机制落实的。同时，区域环境利益的公共属性使其构成一个“民主性议题”，政府在区域环境治理及其权力行使过程中有必要适时吸纳社会公众的环境利益诉求并建立行政和司法上的权利救济与保障渠道。

在区域环境治理法律制度的完善方向上，首先，在基本原则层面，应当坚持区域平等原则，以凸显公平和利益平衡的基本理念；坚持中央权威与地方合作相结合的原则，以有效统领政府间纵向与横向协同关系；坚持公众参与原则，以权利保障促进权力监督。其次，在具体制度设计上，应以政府间协同治理行为的合法性塑造为核心，构建区域环境治理协同立法制度；以强化职权配置推进统一治理为核心，建立多层次的区域环境治理机构；以破解政府间横向合作法律依据缺失为核心，完善区域环境保护合作协议的法律规制；以利益衡平为核心，完善区域生态补偿制度；以权责相适应为核心，构建“共担与分担”相结合的区域环境治理责任制度；以权利保障为核心，建立多元化的权利救济渠道与公众参与机制。

书稿的落成总有其独特的时代背景，近几年来我国所采取的跨区域联动、分区管控等治理实践，生动地诠释了区域性治理议题的重要意义，更为生态文明领域的区域环境治理提供了研究的素材与给养。本书的完成除本人的勤勉外，尚汇聚了佟彤讲师、杨晓婷博士的辛劳。本书各章撰写分工如下：

第一章韩英夫

第二章韩英夫佟彤

第三章佟彤

第四章韩英夫

第五章韩英夫杨晓婷

本书的完成需要感谢诸多师友的指导与支持。特别感谢重庆大学黄锡生教授对书稿的细致指导；感谢辽宁大学郭洁教授、闫海教授对本书提出的宝贵意见；感谢史玉成教授、施志源教授、落志筠教授、任洪涛副教授、冯帅副教授、蒋云飞讲师、何江讲师对本书的建议。感谢崔佳宁硕士参与书稿的编撰以及她在书稿校对过程中所做的大量细致工作。感谢出版社编辑老师对本书出版给予的宝贵支持。

2022 年 12 月