前言

农业在各个国家都有着特殊且重要的作用，在我国，仍处于第一产业的基础地位。农业用地土壤状况关系到农业的发展，是关系国计民生的重大问题。我国当前面临着严峻的土壤污染形势，已造成了不可忽视的社会危害，而有关的法律规制供给不足，未能为农业用地土壤污染防治提供良好的制度保障。基于我国农业用地土壤污染的现状与亟待加以预防和治理的需求，以污染防治法律制度的进一步完善为目标，人们如何能够在生态文明法治理论指导下系统构建我国农业用地土壤污染的控制与救济制度就变得至为重要。本书着眼于我国农业用地土壤污染防治法律制度的构建，就土壤污染背景、法律制度发展概况、法律渊源现状、国外相关法律制度的发展进行了考察，提出并研究了我国农业用地土壤污染法律体系、长效综合激励制度、责任惩罚制度以及农业用地土壤污染治理体系能力的建设目标与措施建议。

内容分为七个部分：

第一部分介绍了本书研究的范围、理论基础、思路、目标与方法等。以我国农业用地土壤污染防治法律制度的构建完善为研究目标，关注土壤污染防治的理论贡献和法治实践问题。在土壤污染已经成为环境保护的世界性课题，从整体上构建我国农业用地土壤污染防治法律制度甚为急迫的情况下，我国健全农业用地土壤污染法律体系的条件已经成熟，研究农业用地土壤污染制度也具有理论和实践层面的开拓指导意义。结合国内国际有关理论研究背景，围绕农业用地土壤污染防治法律制度，运用历史分析、比较分析、辩证分析、演绎归纳等研究方法，理论联系实际，把农业用地土壤污染从与土壤污染的混同中剥离开来，以专门的视角研究其制度建设问题，综合研究，更新理念，创新观点，为建立健全适合我国国情、“农情”的法律体系，展开系统而富有成效的研究。

第二部分是对农业用地土壤污染与法律制度的探讨。认识农业用地土壤污染并依法规范治理，首先需要对土壤污染有一个全面的认识。农业用地土壤污染是严重影响土壤耕作层及其他农用土层质量，使土质降低、生态恶化的一种现象，它具有致害性、隐蔽性、累积性、渗透性和复杂性等特点。农业用地土壤污染致因多面，来源广泛。典型的、严重的农业用地土壤污染事件频发，且因制度的欠缺不能得到妥善解决。在风险社会视角下，基于我国当前土壤污染较为严重的现实，正确认识法律制度在防控土壤污染、预防可能带来的社会风险上的作用是我们构建污染防治法律制度的起点和终点。从风险周期的角度看，土壤污染正处于风险多发期，开始向风险管理期过渡。污染现象有以法律制度加以规范的客观需求，土壤污染防治有着法律规制的内在属性。通过农业用地土壤保护制度建设，可走上行政良性管理之途。

第三部分论述我国农业用地土壤污染防治法律制度的现状及对未来趋势的分析和展望。当前我国仅有一些农业用地土壤污染外围立法，而专项立法和制度阙如。我国自 20 世纪 80 年代至今，以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为纲，基本法律、法规规章、标准规范方面都有程度不同的发展，共同构成了我国农业用地土壤污染防治方面的规范体系。但从法律渊源上看则不尽如人意，除专门立法缺位、管理办法层级较低外，还存在着规范针对性不强、可操作性不高、法源较为分散、标准滞后、责任追究不力等诸多问题。且自 2019 年以来，中央层面在农业用地土壤污染防治制度方面的发展较为迟滞。另外，社会整体上对土壤环境污染重视程度较低的历史和现实是土壤环境法治难以实现的一个重要原因。基于当前形势和以往经验，完善我国农业用地土壤污染防治的法律制度势在必行。专门立法、专项治理、因地制宜、综合防治是制度的发展趋势。

第四部分是关于国外农业用地土壤污染法律制度的考察借鉴研究。我们需要参考国外的有益经验，建设我国的农业用地土壤污染防治法律制度体系。选取日本、美国、德国等发达国家的法律制度作为考察对象，对其法律制度状况、立法和司法实践中具有较大借鉴价值的重要制度和措施加以探究。日本土壤污染调查的“台账”制度、“先清洁农业，后综合管理”的农业用地优先策略、土壤日常监测与清洁整治措施、“生态农业产业发展机制”等值得学习；美国的“棕色地块”“超级基金”及对土壤环境赔偿责任广泛且科学合理的分配令世界瞩目；德国的专门与外围综合立法、“状态责任”、对土壤污染的立体管理也具有很高的借鉴价值。这些国家的制度结构使其土壤污染的整治主体明确、程序规范，法律执行到位且实施效果良好。结合境外制度经验，建设我国农业用地土壤污染防治法律体系，应确立生态的、综合的立法观念，注重制度衔接，采取专项法与外围法相结合的立体立法程式并建立有关配套制度，选择以效益模式作为法律制度基本范式。以土壤生态可持续利用、城乡土壤保护一体化、保障农民土地利益与土壤环境权益以及政府管理与农民参与相结合为立法原则，突出“制度抓手”，建立风险社会理念下的农业用地土壤行政管理模式。采用最有效的模式，以系统、全面、专门的建构方式，与时俱进，扎实快速推进农业用地土壤污染防治一部法律、多项政策、综合配套的立体式法律制度建设，能够赋予制度以生命的力量。

第五部分是关于在新的立法体系下构建我国农业用地土壤污染防治的法治促进制度研究。完善农业用地土壤污染防治法律，既需要发展激励措施、发挥促进机制，也需要树立责任意识、落实惩罚制度。长效综合激励制度的落实，需优化土地土壤权益结构，明确农业用地土壤资源的产权，发展土壤生态物权；注重法律的生态化，合理限耕、禁耕；优化农业生态补偿机制，推进全民参与，尤其是农民群体的主动参与，从社会产业市场层面全面提高对农业用地土壤污染保护的能动作用和积极功能。激励与责任共存，本书同时对构建我国农业用地土壤污染防治责任落实制度建言献策，即全面建立对农业用地土壤污染受害者权益的保障救济机制，对各类损害赔偿责任予以细化。行政机关切实落实土壤污染防治各方面的信息公开，严惩土壤环境监管的渎职行为；对企业严格监管，对非法排污实施“按日计罚”；农民及村集体应清洁生产，科学经营，合理灌溉施洒，参与、监督土壤污染防治事业并承担破坏土壤环境的各种责任；以生态环境损害赔偿责任制度为基础，从规范赔偿责任主体、确定赔偿范围、明确生态损害评估规则以及完善损害赔偿磋商程序等方面，健全农业用地土壤生态损害赔偿责任机制。

第六部分是关于农业土壤污染受害、生态损害、环境破坏的公益司法救济问题。发展污染环境、破坏生态的环境公益诉讼能够促使法律当事人最大限度地克服土壤环境污染的“负外部性”思维，将污染者外部成本内部化，令其优先考虑保护土壤环境，即通过司法保障手段可以促进我国农业用地土壤环境公共利益的保护。土壤污染民事司法上的责任种类包括排除危害、赔偿损失、恢复原状等；司法救济具有对私人利益和公共利益的双重保护性质，有通过司法手段落实公益责任和私利责任的两种功能，通过程序性制度设计达到维护实体权益的目的。着力促进涉及农业用地土壤保护的环境公益诉讼制度的发展，以广泛主体的“公诉”形式落实义务主体各类责任，适当延长土壤环境司法维权期限，发挥法院能动作用。以资质管理促进土壤污染因果关系判定，以政府负责、“多主体”和“方圆论”作为认定承担污染责任的主体。提高环保组织起诉意愿，强化检察机关起诉功能，环境责任人执行生效法律文书并由司法机关最终监督和检视执行效果。

第七部分是关于生态文明法治视角下农业用地土壤污染治理能力体系提升的探讨。土壤污染治理能力被包含在现代化土地保护治理能力体系制度建设视阈之下，可以理解为农业用地土壤环境管控的配套提高机制。信息科技的发展为农业用地土壤污染防控提供了科技支撑，适应了对农村废弃物科学化管理的时代呼唤；农村固体废物信息化管理应以“全生命周期”的大数据、物联网络动态指引形成线上线下资源化利用和无害化处置的无缝对接，建立健全大数据管理平台与各个涉农主体的信息资源共享机制，延伸农业应用产品生产者的责任，以物联网市场机制的发展达到资源利用的高效率和农村生态环境的高质量。应以法治基石提升农业用地治理能力体系现代化水平，以耕地保护、粮食安全为中心，以专门的和综合的公法、私法规范为依据，加快农业用地生态保护的法治创新。“以法治土”，治理观念上需要更新，风险社会下对土壤污染的制度防范和长效治理机制必须以应对未来问题可能加剧的风险为首要关注因素。

本书对我国农业用地土壤污染的历史现实、法律制度状况、发展路径进行了全面分析和探讨，并以开放的视角在对国外相关制度考察基础上，就当前我国如何构架完善有力的农业用地土壤污染防治法律制度体系和法治落实，提出了建议。基于我国农业用地土壤污染仍严重的现实情况和土壤污染亟待加以预防和治理的需求，以完善污染防治制度为目标，以风险社会观念和生态文明思想为理论基础，分析了建设我国农业用地土壤污染防治的法律体系、构建长效综合制度以及责任追究制度、完善农业土壤环境保护的诉讼制度以及提升我国农业用地土壤污染防治法治治理能力的路径和对策。我们须紧扣宪政落实、法治治理、发展社会主义民主政治的时代主题，以法律的分配手段，将发展成果向农村倾斜和转移，利益主导、效益优先、多举措补偿正是此意。尽管农业用地土壤污染问题在发达国家未能完全解决且新问题仍在继续出现，不断吸收国外经验仍具有现实的必要性。

本书在“法与风险社会”视角下，吸纳国家生态文明法治理论和土壤污染法律制度新的发展情况，进行了修改、充实和完善。重视以立法供给、外围制度配合、相关政策措施并举的方式，全方位、多层面对农业用地土壤污染加以全过程监管和风险控制。另外，统合笔者博士和博士后期间的研究成果、所在环境保护非政府组织的实地调查分析以及在法律实务中涉及的有关案件的情况进行了系统总结分析。基于新时代生态文明思想理论，结合最新制度发展成就，着眼于环境核心要素生态功能的维护，围绕我国农业用地土壤污染的防治与救济制度进行系统的再学习、再认识、再深化，以新制度为基石、以优化法治体系为目标，针对加强新时代农业用地的生态保护法治工作、提升生态环境治理能力体系作出新的思考，提出理论建议，展望前行愿景。

农业用地污染防治专门立法—风险视角下的全方位行政管理—激励与惩罚并重的公众参与和社会责任—土壤环境（公益）诉讼之司法保障，以及土壤环境维护的系列配套举措，共同构成农村和农业生态文明的法治体系，也是本书综合宏观面的思考结晶。然而，因本人能力水平所限，书中难免有研究不精当、疏漏甚或错误之处，如对立法对策的集中表达、法学理论尤其是环境法学新理论的通透掌握、相关制度发展的精细度等方面尚需要进一步加强研究、深化认识和提高能力。后续将不断深入钻研以弥补短缺，并请阅者、师友、同仁不吝赐教。

笔者在此感谢博士导师、重庆大学法学院院长黄锡生教授的指导和关心。黄教授对学术要求严格、精益求精，督促、指导笔者的学术写作，不仅在笔者攻读博士学位期间给予无私帮助和悉心教导，对笔者撰写、出版本书也给予鼓励并提供了切实的帮助。还要感谢笔者的博士后合作导师、中国政法大学民商经济法学院王灿发教授对笔者的学术指导与关照，王教授的指导和关爱给予笔者写作启发和动力。与两位导师相识十载，学习点滴、工作日常与生活交往历历在目，笔者今日所得无不多蒙老师的启迪和提携。

笔者也特别感谢北京航空航天大学法学院肖建华教授、孙新强教授、刘保玉教授、郑丽萍教授，中国政法大学曹明德教授，中国人民大学竺效教授，首都经济贸易大学法学院喻中院长在笔者写作并修改本书过程中提出的宝贵意见。感谢笔者的硕士导师李静云教授，本书从选题设计到成文均得到了她的指教，并在文中援引了她的部分科研观点和成果。谢谢我的师友和同窗杨凌雁副教授、何能高博士、李伟民博士、李晓慧博士、曹宇博士等的鼓励和帮助。

同时，特别感谢重庆大学出版社的辛劳付出！感谢家人，感谢所有对本书的成稿、对笔者的学习学术提供了帮助和关怀的导师、同学和朋友。

2023 年 3 月