下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
农业用地土壤环境的保护离不开对土壤污染的预防与治理，对污染的防治非采用法律制度加以规制不可。任何对保护土壤环境有利的政策决议和举措措施，都可以形成稳定的制度规范。土壤环境保护无法治，则污染预防与治理无规制，农业用地土壤环境改进就会失范。
当代社会风险无处不在。我们面对的世界是充满风险的世界，现实的自我侵害程度超出我们的想象，应对现代化进行反思，呼唤生态启蒙。
风险即不可期、不确定的能够造成损害事件发生的现实可能，其不以人的意志为转移，是可以流动和转化的现象。风险分为自然风险和人为风险两大类，前者来自非人为之天然风险，如台风、暴雨、地震等，表面上非人力所为，但对自然风险之预防、处理及复原却可能存在人为的疏忽，从而造成因自然风险带来的人为损害。人们的周围环境和社会生活，常常处于不确定和不安全的状态。风险的不确定性，包括损害事件是否发生、发生时间、发生样态、损害结果之程度不确定。由行为引发风险，风险促发危机，危机可能导致实质损失。农业用地土壤污染导致土壤使用效率降低、生产能力减弱、预期收益减低，并呈现土壤污染本身带来的破坏性、复杂性、扩散性以及非结构性困境，包括对自然生态、经济财产、身体生命等常态运转构成的威胁。粗放的社会工业化转型正使得各种风险无形积聚，农村社会的急剧转变所凸显的基层发展伦理紊乱、道德文化缺失、法律意识淡薄导致的土壤污染正以极其复杂的矛盾形式由村到城、由下至上地全面铺展，而这些问题却因其处于隐藏、渐进的状态长期得不到全社会关注，城乡结构的断裂又使得风险容易被忽视。
多年来社会上沸沸扬扬的食品安全问题，与农业用地土壤污染爆发出来的危机息息相关。因此，面对风险社会，要以风险管理为本，做好风险回应（risk response）。
我们可以将风险依来源、性质、个人认知、损失（害）目标、损害主体及保险角度等进行分类，基本上从损失目标而言，可分为人身风险、财产风险、责任风险及利得风险。
风险社会是社会学里的专有名词，由德国著名社会学者乌尔里希·贝克（U.Beck）所创名。它从后现代角度揭发现代社会发展态势，其实质就是因人为活动给自然和社会带来不确定、不稳定、不可预见的灾害发生危险并迅速扩张，它是全球化的，主要因工业科技发展带来的自我伤害风险，非仅限定在特定区域，可以从一个单点扩展到全局，从局部偶发突然事件引致连锁扩大为整体性矛盾。劳乌（Lau）的现实主义“新风险”认为社会出现新的、影响更大的风险威胁人类的安全。凡·普利特威兹（Von Prittwitz）对技术发展副作用的“灾难悖论”有了新的认识。现代社会，风险发生的空间界限出现重大变化，其影响正突破人们的预警、监视和处理能力，预知、发现风险本身成为一大难题。
风险社会有不同于以往农业社会与工业社会的特征。第一，它是高科技与生态破坏特别显著，伴随着高度争议的社会。例如，复制科技就存在高度的伦理争议：人类如果继续选择复制科技发展，文明就会随着复制科技所伴随的风险演进，这就是贝克冠称的风险文明（Risk Civilization），
而风险文明演化过程中，为了维持社会秩序，更需新的立法加以控制。风险社会在环境保护领域更是环境风险全球化分配不公的社会：环境污染风险分配集中在落后国家或发展中国家，这种分配不公，更需各国政府间的协议或各国进一步立法控管，风险社会呈现的各种风险需要对工业化予以深刻反思。第二，风险社会具有制度性及关联性特征。新旧制度的冲突，制度的不完备能够引发社会风险，一个领域的风险可以带有时间的持续性和空间的跨越性，当风险不能被及时控制，则其他领域很有可能被连锁影响，从而使整个社会处于不安定状态。
在物质匮乏的年代，物质财富的确认、保护与分配成为法律的重要内容。而当前社会已经迈入风险社会，这种风险是全部社会成员所共同面临的，是不可归咎于技术缺陷，不易被人感知的工业化规模产品效应。
风险的泛滥使得风险控制愈加困难，公权力已经不足以弥补风险漏洞，于是，部分风险便不可避免地流向社会。土壤环境风险就是这种风险向社会蔓延的典型。无处不在的土壤环境风险令执法机关和公众难以察觉，“及时有效的控制”成为空谈。
囿于对风险的把控难度和预警落空的副作用担忧，人们对于风险社会对法治模式和规范思维方式的深远影响尚缺乏必要的思考，对风险管控的制度安排及其效应也未进行充分的实证，故关于具体举措的探讨往往停留在较为皮相的层次，我国关于法与风险社会的研究尚处于起步时期。在风险预期和风险治理之时，管理者、研究者、参与者时常陷进先入为主、肤浅盲目、思想固化、想象缺乏等思维上的盲点。
土壤污染的滞后性和隐秘性，对土地生态环境和农作物危害的复杂性和长期性，对人体健康影响的长期累积性和不可逆转的特点，表明土壤污染具有比大气和水体污染更为严重的风险。当代风险社会的特征体现为风险来源不易知、风险行为不可控、风险危害不可知和风险后果难救济。对于农业用地的所有者、使用者、管理人、受益人来说，大多数从业人员的社会生存状态和知识水平也成为土壤污染风险滋长的重要原因。因此，进行风险调查，风险确认，风险评估，继而做出风险决策，加以风险管理，全面有效地控制风险，可以减弱甚至消弭因人们从事各类影响环境的活动导致土壤污染发生危害的不确定性和变异性。如何果断采取有效举措，保护农业用地尤其是耕作土地的质量，成为确保生态安全乃至社会稳定之要务。
天地万物间常存平衡现象，风险也有其周期（见图 2-2），土壤污染风险管理旨在做好风险管控，避免风险不定期爆发，并设法降低风险造成的损害。
图 2-2 风险运行周期图
因生存安全、控制风险之经济耗费、创造价值利益、法律规制等需要，须对风险加以管理。就法律层面来说，法律亦要求对风险加以管控，盖法律之规定，常要求个人、家庭、企业、社会团体必须遵法行事，公务员必须依法履行职务，若因故意、过失而有违章、违规、不法等行为，将涉及法律责任，进而出现法律责任风险，由此可复证法律风险在管理风险对策与过程之影响力。
当代发展模式与生活方式给土壤环境造成了前所未有的风险。工业化使得污染物遍布曾作为农用和正在农用的土地；城镇化进程不仅快速侵占农业用地，还给农业用地造成不可逆转的生态危害；高科技的发展带来新型的污染因素，在一定程度上使人体发生异化；过度消费、奢侈消费的理念让土壤污染加剧，农作物产品出现大量的不安全现象，给社会带来了新的风险因素。
当前，农业用地环境关系到全民“吃”的问题、广大农村地区“住”的问题以及整体生态环境的安全问题。从风险预防的角度看，对农业用地土壤污染防治提出更高的目标和更严的要求，将有效减少损害公民健康的风险。
土壤污染防治包括污染的预防和治理两个方面，前者是指为保护农业用地土壤环境不受侵害、土地生态不被破坏而对土壤本身加以监测管理，对可能影响土壤环境的物质和行为进行防范；后者指对已经受到污染的农业用地加以整治，使被损害的土壤质量达到满足土壤功能的状况（即恢复其有用性）。专门法律缺少、法规体系不完善使得土壤环境监管较为滞后，也是导致我国农业用地土壤污染治理迟缓的制度因素。环境管理部门欲图纠正，但有时陷入于法无据之境，难以在现行法律制度框架下对土壤污染进行更加有效的监督和治理，难以有效监管土壤污染。加之土壤环境保护基础工作中的人力、物力、财力投入不足，使得本应做的基础性工作很多没有开展，如土壤环境质量日常监测、土壤环境功能统筹规划等，导致目前土壤重污染区或潜在的污染区域空间分布情况不甚清晰，农业用地土壤污染的范围、程度难以确认，难以采取针对性的措施全面、彻底处理土壤污染问题。
自 2017 年起，生态环境部会同有关部门历时 4 年余完成了全国土壤污染状况详查，建成涵盖 8 万个点位的国家土壤环境监测网络，实现了土壤环境质量监测点位所有县（市、区）全覆盖，查明了农用地土壤污染面积、分布和对农产品质量的影响，掌握了重点行业企业用地污染地块分布及其环境风险，相关数据也和多个部门实现了共享应用。“十三五”以来，在强化源头预防方面，生态环境部联合相关部门持续开展了农用地土壤镉等重金属污染源头防治行动，将 1.8 万多家企业纳入土壤污染重点监管单位。而在此之前，仅在“七五”期间开展过土壤污染状况调查，事实上，这项调查鉴于多方面的因素，没有全部完成。另外，法律法规及相关制度不完善，使得土壤污染预防的权责不清，污染整治的标准不明，导致土壤生态保护和污染防治工作出现困难，耽误了污染的治理，未能有效控制部分区域污染形势。当前中国土壤环境质量发生了基础性变化，但土壤污染防治工作的底子依然薄弱。
可以说，我们在这方面的研究才刚刚起步，风险评估管理机制刚刚建立，对土壤污染还没有通行的解决方案，且各种方案的利弊难以权衡。我们所做的研究工作距离充分地认识土壤环境保护规律，建设农业用地土壤污染防治立法还有相当长的路要走。单从法学的角度来看，我们所做的基础研究依然滞后，相关的理论课题仍待拓展，有些法学理论方面的课题在我们的研究中甚至尚未涉及。针对农业用地土壤污染的预防、控制、修复和开发利用等相关工作，目前法律规定还相当不完善。笔者认为，造成这一状况的原因主要有以下两个方面：（1）我国环境立法工作起步较晚，目前尚有待健全，环境基本立法未能确定完备的环境法律体系，大量新兴立法只能在出现迫在眉睫的危险后才使人们逐渐认识到其必要性；（2）我们对某些环境问题的研究尚不充分，大量基础性调查和研究限于财力、物力未能及时跟进，使得环境法学研究缺乏自然科学和社会科学相关的统计数据作为决策基础。时间和资金投入巨大的土壤污染调查在我国至今才开始起步便是典型的例子。
在前期的研究中，笔者曾经翻译和收集了部分国家和地区土壤污染防治法律法规，但是还缺乏深入细致的国别研究。如果仅从形式上去观察别国或其他地区的立法是什么，而不深入了解它在产生、发展、执行中的问题以及改善状况，就很难从中吸取真正的经验和教训。例如，同样是土壤污染整治基金制度，在不同的国家和地区就存在迥然的差异；同样是土壤污染清除的严格责任，但是立法缘由和在司法实践中的功能却千差万别。我国的土壤污染很大程度上是“肥害”“药害”和“毒（重金属）害”混合造成的，土壤污染治理费用之巨让美国、日本等国长期以来都在反思其资金渠道的合理性和费用负担方式的合理性问题。此外，我们的研究者提出的一些原则，在现实面前不能不反思它们的理论基础。以污染者付费原则和谁污染谁治理原则为例，可以肯定地讲，作为我国环境法上的两项基本原则，它们体现了增加排污者违法成本，减少或遏制环境污染的基本原理，在我们环境污染防治工作中功不可没。但是，如果在土壤污染防治领域仅仅只是简单重申这两项原则，无疑就忽视了整治土壤污染问题的整体性、复杂性及治理中应当遵守的规律。环境法的一些基本理念正是在这种冲突与矛盾中深化和演进的，在制度建设进程中考察土壤污染防治立法的形成过程、发展与实施情况、产生的影响以及今后的发展动向和产生的新课题等问题及其与农业用地土壤污染防治的互动关系能够给我们的土壤污染防治法治的实现带来更加有益的启示。
新《环境保护法》尽管表明了风险预防的精神，但“总量控制”仍未摆脱旧有的“减排指标”思路。法律规制的重心未向土壤污染上游推进，环境规制的风险转向没有实现。
近些年因土壤污染风险的积聚而生的社会事件频发，这对环境管理部门应对风险的能力提出了更高的要求。直面社会问题，建立风险管控机制成为当前的社会管理趋势。如连云港市在经历严重的土壤污染事件后，已将土壤风险监测点增至 40 个，使上千万亩受污染耕地得到安全利用，农用地土壤环境安全得到基本保障。风险点位的布设涵盖了该市已受污染的和可能受污染的区域，包括污染行业企业周边、固废集中处置场周边地区、历史污染区域及周边、规模化畜禽养殖场及周边果蔬菜种植基地等需要重点关注的风险区域。
在土壤环境多元共治模式下，风险社会要求在公共权利和社会权利的对话中，形成政府主导、社会参与、多元互动和大众共治的农业用地土壤污染风险规制格局。
对农业用地土壤污染风险的控制应参照风险生成路径和“限值型”标准规制，将农业用地土壤修复标准贯穿污染防治的行政管理和司法活动全过程。
从纷繁芜杂的社会生活体验中，我们深刻地认识到：任何事物的发生发展，所有活动的开展前进，社会历史的进步实践，总是有着一定的规律和法则。“不以规矩，不成方圆”，人们对自然规律的破坏将使得自身遭受大自然的惩罚；同样，对社会规则的违反也会遭受不利的后果。而且，随着当代整个人类生活联系越来越紧密，交流愈加广泛，各种思想互相激荡冲击，社会的各项活动都需要各类规矩章程加以规制，“徒法不足以自行”的久远时代告诫已经过时。在环境保护领域，土壤污染这个新兴的、关系全球的巨大问题，如果离开法律的社会性强力规制，必将愈发严重。土地作为最为重要的生产生活资源，作为最为基本的生态环境要素和关系民生健康的重大物质因素，保持其土壤质量的良好更为法律所重。防止农业用地土壤污染，对受到危害的土地土壤加以整治，需要的规制手段和规矩规则应具有法律规范性。农业用地土壤污染防治法治是落实土壤污染防治的基本原则与具体制度，承担着防止土壤环境恶化和保护土壤生态之重任，对于农业用地土壤污染的预防和整治具有重要意义。
土壤环境生态功能的弱化和异化不仅仅来源于自然灾害，更多时候来源于人为的因素，这是风险社会于当代的新状况。恢复和重建土壤生态系统，能够促进减少灾害风险行为妨害稳定的社会关系之法律规范的重构，可谓之土壤生态减灾，或称农业生态减灾领域法的建构。为预防和弱化风险社会下的“环境灾难”，必须以法律手段作为主要的杠杆，并将社会风险置于法律的全程控制之下。从制度层面来说，农业环境保护上法律规定的缺陷凸显土壤污染防治亟须立法的紧迫性。我国的《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国农业法》《基本农田保护条例》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》和《农用地土壤环境管理办法》等规范、标准中的有关规定对防治农业用地土壤污染起到了一定的积极效果，但农业用地土壤污染的严峻形势及某些地方出现的生态恶化趋势表明，这些非针对性的、零星的边缘规定难以对农业用地土壤环境保护起到强有力的法治支撑。
土壤具有制度性介质的属性。农业用地土壤污染防治是弥合水、大气污染防治，保证农作物清洁和食品安全的社会总体安全制度断裂的介质工具。就水质污染来说，其又是寻求上下游制度话语公约数，实现调整对象功能互补的衔接环节。土壤污染作为污染物生命周期的一个片段，对上下游水污染损害的规制是农业用地土壤污染防治制度存在的外围制度。土壤污染与其他环境要素的状况、与农业污染带来的其他可能状况相连接，土壤制度与其他社会制度互相供给有益元素，将以土壤污染防治专项立法满足“边际性制度需求”走向回应“总体性制度需求”的多元共治的局面。
就土壤本身来说，农业用地土壤污染防治是一项浩大的工程，政策引导、技术支持、环境意识、产业市场促进以及法律等都是土壤污染防治的方法，但用国家强制力保障实施以环境法为核心的法律是实现农业用地土壤污染防治的重要工具，尤能为土壤污染清理提供直接的规范支撑，土壤之殇呼唤法治之救赎。
法律，或者称法律机制，在解决农业用地土壤污染防治事业上具有举足轻重的地位，任何形式的解决办法或举措，归根到底都要回到法律层面上来，法律制度为社会事业提供稳定的、长期的运营范式和方法指引。同时，法律也已经超脱了污染防治中纯粹的工具性价值，成为实现整个社会治理（法治社会或依法治国）的基本依托。从某种程度上可以说，形成我国农业用地土壤污染现状的部分原因可归于制度不完善、执法不到位。农业用地土壤污染防治立法的不完善导致土壤污染防治无法可依；农业土壤污染防治工作中执法不到位使得土壤污染行为不能得到及时的制止，土壤污染状况不断加剧；农村土壤污染案件处理存在障碍致使农业用地土壤污染防治失去有效的司法保障。有了制度，才能解决农业用地土壤治理的原动力问题，才能形成全方位有效的保障。土壤污染问题乃至全部环境问题长期得不到解决甚至持续恶化，根源在于法治的缺失。立法的薄弱直接导致土壤环境管理权的缺乏，土壤污染防治只能依据现有为数甚少的、授权不充分的法律进行环境管理，这与土壤污染的严峻形势及其防治的实际需要很不相适应。在探究农业用地土壤污染问题的发生、演化时，多数学者将法律与政策的缺失作为最主要原因之一。没有法律制度作为土壤环境治理的稳定规则，涉及农业用地环境各方的行为就缺乏长远确定的预期，土壤基本生态就得不到有效的保障。
近些年，土壤污染主要是因农业用地土壤生态破坏引发的事件随着民事诉讼法的新修而走上诉讼之路，如重金属类污染诉讼渐成常态。但是，因具体在土壤污染方面的诉讼规则、责任认定等没有法律依据和指标标准，诉讼在审理中、裁决上遇到极大的困难，导致众多的诉讼以明显不公的补偿或者以原告（多数为受害者或起诉帮助人）的败诉结束。这说明了两个问题：（1）如果有法可依，则社会风险甚至危机事件就能够走上法治的轨道，受到法律有效的规制；（2）如果法律规定不明确，则法治控制下的社会风险将得不到很妥善的处理，仍然会集聚社会矛盾，导致新的社会风险。可见制定土壤污染防治法或专门的农业用地土壤污染规制法则是根治我国土壤污染并形成完备的土壤环境管理体制的基本需要。无科学有效的程式规则，则司法机关“难为无米之炊”，或成为土壤违法行为的司法“保护者”，或成为“第二个环境行政管理者”，不能充分发挥审判职能保护农业土壤环境。司法的终极性与权威度也是农业用地土壤污染规制科学立法和规范属性的集中表达。
就土壤污染现象来说，长期以来，违法成本低是长期困扰土壤环境法治的问题，较其他环境要素尤甚。自新《环境保护法》实施以来，大大加重了对违法行为的惩罚力度，环境违法行为显著减少，成为改变“违法成本低、守法成本高”现象的一个有效方式。
土壤污染能够导致新的社会风险的特点，进一步说明土壤污染具有致灾性，或者说二者互为因果。土壤污染主体多，原因杂，义务责任界定模糊，标准繁乱，只有建立法律机制，才能持久地防控和有效地治理土壤污染。土壤污染预防与治理，中央与地方农业土壤环境标准，土壤污染义务体系化与综合协调的土壤污染“机制天敌”制度的构建，是法律控制机制的应有逻辑。
因经济社会建设和快速城镇化带来对土地资源不断增长的需求，占用农村土地尤其是农业用地现象时有发生。一些违法违规占地屡禁不止，个别地方政府对农业用地的管理失范失序。并且，以“GDP锦标赛”为导向，招商引资的“竞争”需求成为“筑巢引凤”的行政动力。加之农民群体素来处于“权利贫困”的不利地位，导致一些地方集体土地征用和征收成本低廉，缺乏市场估值而又极具使用价值的农业用地容易成为被攫取的对象，在监管失范下现有制度限制轻易被打破，以“土地整理”“协议拆迁”“以租代征”等名目繁多的违规、不合理的集体土地占用方式屡屡出现。在农业用地土壤环境保护执法方面，如果对土壤污染行为监督不力，则占用土地以及污染行为甚至可以显得理所当然，使得土地管理和环境保护法律等规范框架下在农业用地生态环境维护方面存在执行上的严重短板，这就难以满足生态文明和经济社会发展对法治的正常需求，也与土地管理供给侧结构性改革所确立的理念和模式格格不入。
从另一个层面看，几十年来农村地区承载了社会发展带来的大部分环境代价，政府方面未能对农村生态环境弱化做出足够补偿，当前的环境管理机制在农业生态权益保护方面显得较为乏力。
土壤污染防治专门立法将能够在一定程度上克服这一行政治理不力的问题，在立法目标、精神和法律确立的原则、基本制度下建立的一整套新农业用地土壤管理模式，将能在极大程度上满足农村环境行政管理需求。农业用地土壤污染将由环境保护部门、农业部门、土地管理部门、水利部门等部门分工协调管理，由政府和下属部门两个层次共同治理，设定义务性规范和授权性规范。在农业用地环境管理权利义务中，政府对土壤污染的责任不低于农民（集体）的环境义务且负最终的土壤污染治理责任，并在行政职责义务设定中有精细化程序保障。土壤污染防治专门法中，农业用地土壤特点、土壤行政管理治理职责、法律制度环境监管责任依次相属且明确相互关系。
创新的土壤环境行政治理模式将以不断提高土壤行政监管效能和满足农业用地土壤生态最高需求为目标。
不同类型的农业用地对土壤行政管理需求有所差异。从土地区位类型上来看，可以将农业用地分为平原农地和丘陵山地。平原地形对管理整治区基础设施要素要求较高，而丘陵地带则相对对水资源要素要求较高。
农业用地的行政管理部门和环境保护部门需要根据不同类型的土地状况，有针对性地开展污染防治监督管理工作。
只有大力推动生态文明建设，才能实现“美丽中国”目标。作为对马克思主义生态发展思想的继承和发扬，生态文明理念同时强调实现人的全面发展和在社会发展中实现人与自然的和谐共存。马克思、恩格斯指出，自然环境是“我们人类（人类本身就是自然界的产物）赖以生长的基础”
。人类改造自然时更应努力适应和保护自然，实现人与自然的和谐发展。人类文明史的脉络表明，“生态兴则文化昌盛，生态灭则文明没落”。对于各类污染的防控和环境要素的治理正是为了实现人的全面可持续发展，通过对生态环境的保护达到人与自然和谐共荣，进而促进人的更高阶段发展之目标。
同时，践行绿色发展理念、建设美丽中国是党中央的重大决策部署，各方面普遍意识到生态安全是国家安全的重要组成部分，建设社会主义生态文明也是国家文明体系不可或缺的构成要素，这揭示了国家的一种新的文明进步形态和时代发展特征。在环境各要素的生态保护中，土壤环境尤其是农业用地土壤环境状况具有举足轻重的地位，因为它同时涵盖对水体、大气、湿地、自然保护区等要素的保护，是否能对农业用地土壤污染进行有效管控直接关系到我国的生态安全维护和生态文明建设。在我国土壤环境法律制度与政策深入推进的阶段，加强以重点生态功能地区为治理核心之一的农业用地生态政策和法律制度供应具有重大的时代意义。