前言

大气污染是广大人民群众感受最为直接、反映最为强烈的生态环境问题。与大气污染直接相关的环境空气质量及其改善也成为社会各界最期盼解决的重大民生问题之一。党的十七大以来，我国高度重视生态文明建设，旗帜鲜明地提出“绿水青山”就是“金山银山”，同理“蓝天白云”也是“金山银山”“真金白银”。党的十九大报告指出，我国的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不充分不平衡的发展之间的矛盾。这种美好生活的需要包括物质、精神、制度等方面，也包括生态环境方面。在强化生态文明建设、满足人民对美好生态环境需要的同时，党的十九大报告强调了“坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动”，还提出要“建立市场化、多元化生态补偿机制”。党的二十大报告继续强调了“持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战”，并提出“建立生态产品价值实现机制、完善生态保护补偿制度”。能够兼顾两方面需求、体现不同特点的环境空气质量生态补偿法律机制是不断发展和完善的。

大气污染已经成为影响我国经济社会发展和民众生活的重大问题，该问题对我国国计民生的不利影响将是长期的、多方面的。大气作为一种典型的公众共用物，其权利主体是不特定的多数人，权利行使形式是由不特定的多数人非排他性的、自由平等的使用。因此，大气污染治理既需要从微观层面上针对特定的单个排放主体，也需要在宏观层面上有主体对整个公众共用物的状况负责。在这样的治理态势下，地方政府率先对当地生态环境质量负责的法律制度应运而生。在生态环境问题日益复杂、影响日趋广泛的现代社会，这些机制既涉及法律问题、行政问题，也涉及经济问题。

所谓环境空气质量生态补偿法律机制，是指以保护空气质量和实现可持续发展为目的，以经济、行政为主要调节手段，对空气质量的破坏者予以约束，对空气质量保护者予以激励的一系列法律原则、制度和规则。该机制强调消极责任和积极责任，力求将生态环境利益的外部经济性转为内部经济性，防止“公众共用物悲剧”，追求“公众共用物喜剧”，从而有效保护大气环境，维护空气使用权的公平性。该机制可以将生态环境利益的外部经济性转为内部经济性，也可以让地方政府及其相关负责部门积极履行法律政策规定的环境空气质量义务，从而有效保护大气生态环境，维护大气环境这一公众共用物的公平使用权利。

在生态环境治理的理论实践中，传统的命令控制型环境规制模式逐渐暴露其固有的弊端与局限性，各种以正面激励理论为补充、并重甚至取代命令控制模式的新型环境法律制度改革方案层出不穷。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》已经明确写入“国家建立、健全生态保护补偿制度”，并进一步要求国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度，并指导生态受益地区和生态保护地区的政府通过协商，或者按照市场规则进行生态保护补偿。该规定的出台既是对已有的生态补偿实践的总结和归纳，将生态补偿的成功经验上升到法律层面，也是对更多领域、更高层面的生态补偿的规划和展望。此前，包括我国在内的世界各国在流域、森林、草原等领域的生态补偿理论和实践层出不穷，发挥了不可忽视的作用。在环境空气质量生态补偿方面，我国一些省市率先进行创新，已出台了关于环境空气质量生态补偿法律机制的多部地方政府规章或在地方立法中载入环境空气质量生态补偿条款。本书正是加深人们对环境空气质量生态补偿法律机制的认识、完善相关立法和制度建设的有益尝试。对协调各方利益，更好应对大气环境污染，全面建成小康社会、推进生态文明建设将产生积极作用。

在日益严重的大气污染领域，虽然环境空气质量生态补偿法律机制备受关注，但是目前研究环境空气质量生态补偿法律机制的成果却不多，现有的研究主要从自然科学和经济管理学角度进行，法学方面的研究成果缺乏。仅有的研究成果还存在相关立法分析不够深入，对空气质量生态补偿法律机制的法律性质认识不足，缺乏理念、原理、原则层面的分析，对法律制度和规制层面的必要性和可行性缺乏深入分析，其提出的完善建议缺乏体系、比较宽泛、针对性不强，也未能对最新的理论实践发展进行及时的研究总结等问题。

针对上述不足，本书首先总结我国一些省市已出台的关于环境空气质量生态补偿法律机制的多部地方政府规章，或地方法律中有关环境空气质量生态补偿的条款。从法律机制的构建层面研究环境空气质量生态补偿，重点分析其在激励和约束两方面的制度和规则。环境空气质量生态补偿法律机制是我国首创的制度创新。虽然近来一些省份已经在大气污染生态补偿法律制度方面进行了大量的有益尝试，但是其还需要法学界进行认真总结，全面归纳提高。

本书探讨如何实现综合治理大气污染与健全生态补偿机制相结合。通过对环境空气质量生态补偿法律机制进行学理界定并广泛收集、分析各省市颁布的环境空气质量生态补偿暂行办法，在深入分析环境空气质量生态补偿法律机制的性质和特点的基础上，指出其是多种思想理论支撑和引领下的产物。这些基础理念主要包括环境义务、生态文明思想、公众共用物理论等理论。在这些理念的基础上，本书分析了环境空气质量生态补偿法律机制在宏观的理念上和具体制度上存在的不足，并有针对性地总结了应有的对策。在结构上，本书分为八个章节：

第一章“环境空气质量生态补偿法律机制界说”，主要回顾和总结生态补偿的各种界定，指出生态补偿法律机制存在的主要领域。在确定环境空气质量生态补偿法律机制的定义后，介绍了省市两级环境空气质量生态补偿法律机制的内容、发展历程以及环境空气生态补偿的法律关系。

第二章“环境空气质量生态补偿法律机制的理念”，环境空气质量生态补偿法律机制的理念主要包括环境义务、生态文明思想、公众共用物理论等。随着生态文明被写入宪法，大气环境作为公众共用物受到广泛认可。在明确环境义务理论的基础上，本章指出，义务的产生存在两种途径：通过公民清洁空气权确定政府的义务与通过国家目标条款确定政府的义务。

第三章“环境空气质量生态补偿法律机制的原则”，能够体现大气污染综合治理要求，突出生态补偿特点的法律原则应当包括：谁保护谁受益谁污染谁付费原则、政府主导市场补充原则、经济社会生态统筹兼顾原则等。这些原则是空气质量生态补偿法律机制的主要原则，突出体现了空气质量生态补偿的特点，构成了其具体制度和规则制定的基础，适用于目前出现的几个环境空气质量生态补偿法律机制的发展、修改和完善等所有方面。

第四章“环境空气质量监测法律制度”。环境空气质量监测数据为环境管理、污染源控制、环境规划等提供科学依据，为环境空气质量生态补偿考核数据提供来源。环境空气质量监测法律制度是生态补偿的基础。我国的环境空气质量监测制度经过多年的发展，已具有规范性、时效性和公正性的特点。但与生态补偿有关的环境空气质量监测仍存在标准较低、监测站点不足、监测数据准确性不够、法律责任体系不完善等问题。环境空气质量监测制度的后续完善还需要针对上述几个方面继续努力。

第五章“环境空气质量信息公开制度”。环境质量信息公开制度是空气质量生态补偿的重要保障，环境信息公开权是公民个人的环境程序性权利之一。我国环境空气质量信息公开制度基本建成。在运行过程中，结合各地环境空气质量生态补偿法律机制的运行，现有的环境空气质量信息公开制度尚有诸多提升空间。我们可以从丰富环境信息公开的内容和频次、取消政府环境信息公开对申请人目的的限制、完善环境信息公开的监督机制等方面进行完善。

第六章“环境空气质量约谈制度”。我国的生态环境监管已经正式引入约谈制度，而环境空气质量保护领域里的约谈发展较为迅速，制度相对成熟。生态环境主管部门对于约谈已制定了两部专门的政府规章。环境空气质量约谈有待进一步法治化，从对政府与企业等不同约谈对象应内外有别、强化对环境行政约谈的监督等方面继续推进。

第七章“环境空气质量生态补偿市场机制”。我国各地的环境空气质量生态补偿法律机制性质上属于依靠上下级政府之间的行政隶属关系推动的纵向补偿。各地现有的补偿实践还缺乏对没有直接隶属关系的不同地区通过协商，然后按照市场规则进行的环境空气质量生态补偿实践，也鲜见市场主体直接参与环境空气质量生态补偿法律关系的事例。我们需要通过合理界定各方生态环境权利和义务，按照生态文明建设的需要，通过多元化、市场化的方式，激发全社会参与环境空气质量生态补偿的积极性。我们可以在分析国外类似机制的基础上，借鉴美国在州际空气污染治理上存在的大量跨州交易、州际合作的法律制度，展望我国横向环境空气质量生态补偿法律机制如何推动。

尾论依据激励法学理论所倡导的激励、约束和管理等法学三大功能，分别从激励机制、约束机制和国家层面的环境空气质量生态补偿进行总结。环境空气质量生态补偿法律机制大量使用经济激励手段推动地方政府全面落实国家法律政策。生态保护补偿受到的重视程度较高，许多法律政策甚至以生态保护补偿指代整个生态补偿。政府主导的环境空气质量生态保护补偿，也需要再扩大补偿主体、增加补偿类型。生态损害补偿可适用于大气污染事件中污染责任主体难以界定、因果关系较为复杂、生态环境损害责任难以追究等情形，我们可以采用地方政府对行政区内生态环境负总责的形式进行约束。从管理学视角看，国家层面的环境空气质量生态补偿法律机制可以在《生态补偿条例》中进行规定，再由生态环境主管部门制定具体的实施细则，然后在全国范围内推行。

经过理论总结和各地环境空气质量生态补偿法律机制的运行实践，建构一个超越现有省级层面，在全国范围适用的环境空气质量生态补偿法律机制，是综合治理大气污染的需要、健全生态补偿制度的需要、公平行使环境使用权的需要。在可行性方面其已经具备充分的理论基础、坚实的法律基础，具有经济上的可接受性、社会可接受性，机制自身也已经成熟稳定。国家层面上建立环境空气质量生态补偿法律机制是必要的，也是可行的。

本书采用了多种研究方法，主要有语义分析、规范分析、实证分析、比较分析等方法。将国家对大气污染治理的期待与追求同现实的生态补偿法治实践相关联，结合全国普遍情形与区域个案表征，整体分析与个案分析相结合，系统而有层次地探究各种可行方案。重视多学科研究方法，运用法学、经济学、环境学以及生态学等学科的基本原理和分析工具，探究大气污染问题的根源和应对方式，多学科综合研究环境空气质量生态补偿法律机制。

本书的创新之处主要表现在，对环境空气质量生态补偿法律机制进行了深入研究，提出了重视生态保护补偿和生态损害赔偿的同时，需重视生态损害补偿、扩大环境空气质量生态补偿的主体、在环境空气质量纵向补偿之外增加横向补偿、在国家层面上设立环境空气质量生态补偿机制、加快生态补偿立法等观点。在研究材料上，本书研究了多个省市的环境空气质量生态补偿暂行办法的新修订版本。本书还分析了环境空气质量监测、公开和约谈制度建设方面的新案例，从宏观理念上和具体的制度建设上提出了具有较强针对性的建议。

2020年12月