一、核能安全的概念厘定

（一）核能

1.核能的定义

（1）原子能与核能二者其实为同一事物

为了厘清后文提到的“原子能法”和“核能法”的关系，我们首先还是要简单明晰一下容易混淆的“原子”和“原子核”这两个概念，抛开复杂的学科原理，一句话描述两者之间的关系就是，原子核是原子的核心部分。从质量和物理性质上而言，原子核是原子结构之中最为重要和关键的部分。原子物理学这一学科主要研究的是原子核外电子运动，而原子核物理学则是关心原子核自身的内部结构和性质的学科。 因此，原子核的物理特性是本书关注的目标，“原子核”通常称为“核”。那我们通常所说的“原子能”和“核能”之间的关系又如何呢？《核科学技术辞典》（原子能出版社出版）中这样定义：核能俗称为原子能，是指当原子核中的核子发生重新分配时从中释放出来的能量。为了统一，本书行文之中提及与原子核能、原子能相关的技术术语时，一般采用“核能”或者与“核”关联的词语进行统称，而因历史沿袭原因已采用“原子能”或“原子”的继续保留，如“国际原子能机构”、《美国原子能法案》等。

从英文释义看，“核能（原子能）”通常被翻译为“nuclear energy（atomic energy）”，人们也习惯上把它归为能源、能量的范畴，其中还蕴含另外一层重要的意思，即英文表述的“nuclear power”，这个词通常被翻译为“核能”“原子能”“核动力”或者“核电”等相关词语，“power”具有自然科学和社会科学的双重含义，在自然科学领域表达的是能量、动力的意思，而在社会科学领域则蕴含力量、威力的内涵，所以核能法律所调整的，除核能的动力应用和核能的非动力应用所属的自然科学领域外，还有涉核的国际关系和国家政策所属的社会科学领域。

（2）核能利用发展史中充满了矛盾和博弈

在“科技无罪”的论断久已不为人载道的时代，人们对以社会进步、时代发展为名而从事的种种科技活动，总难免不投以批判的眼光。早在 1945 年，一切看来似乎都很清楚、简单：核裂变将成为未来能量的来源，核能的发现被誉为近代最重大的科学胜利之一，核能的和平利用是科学进步与技术发展的重要里程碑。但正如人无完人一样，核能也和其他能源一样存在其自身的问题，同样，核能的发现也被攻击为“与魔鬼签约的最大一笔交易”。围绕着核辐射危害、核电站安全以及核废料处理等核能利用过程中的一系列重要环节和问题，政府、学者、民众都理所当然地站在各自立场上，就核能对环境、生态、人类健康、社会发展等方面可能产生的影响，从理论和实践出发表明各自的观点和主张。无论反核还是亲核，分析这些观点和主张，可以充分地了解世界核领域发展所经历的路程，从而既认识到核能造福人类的一面，也警惕与防范核能可能造成危害的一面，正所谓知己知彼才能百战不殆。

核能由军用转为和平商用经历了曲折的过程。在第二次世界大战结束后，许多为研制原子弹勤奋工作过的科学家，以及那些与曼哈顿计划 曾有合同关系的美国公司高级职员们有过预料，那些用于发展原子弹的金钱和人力会转而用于核裂变的和平用途。但在当时的情势下将原子能军用与和平利用原子能分开，看起来是相当困难的事情。1946 年，美国国会就通过了《原子能法案》（ Atomic Energy Act ），立法规定要设立原子能委员会以发展和平利用原子能的计划，并设置了国会原子能联合委员会，加以监督原子能委员会的活动，同时该法案试图在核武器的国际性广泛传播以前，禁止核技术的交换。然而，1949 年苏联开始试验发展核设施后，美苏两大国展开了疯狂的核武器竞赛，导致美国原子能委员会转而给予军事研究优先权，而对和平发展核能成为商用能源仅提供象征性的经费。几年后，艾森豪威尔的新政府才修改能源政策，宣布开展期待已久的和平利用原子能计划，并呼吁与其他国家协议分享科技专门知识。直到 1954 年 6 月，苏联在莫斯科近郊奥布宁斯克建立了核电站，这个世界上第一座向工业电网送电的核电站功率只有 5000 千瓦；三年后，在美国联邦政府的补贴之下，世界上第一座商用核电站——希平港（Shippingport）核电站建成了，其功率提升为 60000 千瓦。当核能推动产生的电力第一次送至电力网时，商用核能终于与军事计划分离了，美国希平港反应堆的运转证明了建造安全且经济的商用核电站的时代已经来临。之后的20 世纪 60—70 年代，商用核能经历了一窝蜂式的迅速发展时期，至1979 年全世界已有 530 座核电站在运转，数目从 0 到 530 的飞跃，仅用了 22 年的时间。这种井喷式的发展壮大是有充分理由的，因为从当时看来，核工业界的安全纪录是其他能源工业无法比拟的，而且彼时的核能价格相对来说更便宜、更具有商业竞争力。

核能商用的发展也是春冬交替的历程。以美国为例，1954 年国会修改了《原子能法案》，认可核设施可为私人拥有，由原子能委员会发给执照；1957 年，国会又通过了《普赖斯-安德森法案》（ Price - Andersen Act ），使电力公司在严重核意外事故发生时避免承担全部的赔偿责任，该法案设置了 5.6 亿美元的最高损害赔偿额，电力公司承担 6000 万美元而联邦政府承担其余的 5 亿美元责任。 这一切带来了 1972—1974 年全国核电站的订单暴涨，达到 110 座。但随后的1978—1982 年，反应堆制造商却未收到任何新的订单，且有 44 座核电站的建造计划被取消。导致情势急转直下的一个重要原因就是高涨的建造成本，投资者们不愿意对一个未来不可预测的且受环境管制、变化无常的技术下赌注，华尔街经纪公司也对主顾们提出警告：“华盛顿分析公司预测，国内核能工业的前景总的来说极为不利。由于建造周期过长、当地居民的反对、不利的电费结构、在国际市场上没有能力以及未能解决辐射废料等问题，核能经济具有极大的不稳定性。因此，在较长时期的前景仍然密布乌云。” 最能反映投资者信息的电力公司债券的等级产生了急剧变化，清楚显示出核工业界的羸弱状态，如一些主要进行核能投资的电力公司此时从最高的AAA级被降为了A级甚至BBB级。一直到 20 世纪 80 年代，美国核工业才迎来了好日子，主要归功于政治气候有了重大改变，有别于 70 年代摇摆不定的能源政策，当政的里根政府更乐于对某些核能费用承担责任。基于白宫为核能作出的国家承诺，华尔街及电力公司继而也认为核能是个踏实靠谱的投资。美联邦政策主要改变之处包括：一是解除 1977年的废料再加工禁令；二是核电站申请执照程序缩短，以加速核电站开工运转，简化了核电站操作与维护的法规与管制；三是里根政府要求国会拨款以加紧三里岛反应堆的净化工作；四是政府正在考虑将商用废料加工，以用于对军事计划提供钚的可能性；五是能源部得到指示，尽早选择与进行核废料储存场地的建造。以上一系列措施，被批评者们所攻击，“虽然总统奉为神圣的市场拒绝了核能，他自己则设法解救它”。

（3）法律中对核能概念的界定主要散见于国际法领域之中

20 世纪 50 年代，原子能法在西方一些国家法律系统中开始出现，直到 60 年代后期，“原子能法”才常见于各国法律文本、学术书籍之中，正式成为一个法律术语。 但是，一直以来，并没有官方机构尝试对原子能法或者核能法的名称进行规范统一。目前，与核能有关的国际法律文书已达 50 多项，这些文书通过规制核裁军、核不扩散、防止核恐怖主义行为与和平利用核能等领域，交织建立起国际间核能的各种关系准则，这些是关系到世界和平与安全，促进核能造福世界人民的重要国际法律文件。下面将摘取几项较为重要的与核安全相关的法律文书加以说明。

《国际原子能机构规约》（以下简称《规约》）于 1956 年 10 月26 日在联合国总部签订，1957 年 7 月 29 日生效。在此基础上形成的独特的却行之有效的法律机制，使得国际原子能机构得以成为核能利用国际控制领域的核心，成为国际组织法研究的典型示范。《规约》第二条“目标”中明确指出：“机构应谋求加速和扩大原子能对全世界和平、健康及繁荣的贡献。” ^[1] 此处使用的是“原子能”。

国际原子能机构出版物《核法律手册》将“核法律”定义为：对于从事与可裂变材料、电离辐射相关活动以及接触天然辐射源等的一切法人或自然人的行为开展监管而专门设立的一类特殊的法律规范。 此处采用的是“nuclear” ，把核能的相关范围表述为“可裂变材料”“电离辐射”“天然辐射源”。

《核安全公约》也是国际原子能机构通过的一项国际公约，诞生于 1994 年 6 月 14—17 日在其总部举行的外交会议上。公约文本开篇序言的第一条便作出释明：“缔约各方认识到确保核能利用安全、受良好监督管理和与环境相容对国际社会的重要性” ^[2] ，通过公约所使用的“use of nuclear energy”可以得知，公约规制的客体是利用核物质所产生能量的行为，综述后文的内容可以看出，核能利用具体还包括核设施的管理、核安全文化、核设施事故、放射性废物管理、核燃料循环等阶段和范畴。公约定义“核设施”为：各缔约方管辖下的所有陆基民用核动力厂，包括与其运行直接相关的一切存贮、装卸、处理放射性材料的设施。直到遵照程序办理完相关事务后才不再属于核设施，事务包括从堆芯永久卸除核燃料元件、安全贮存计划获监管机构批准、退役计划获监管机构批准等步骤。基于同类意义的考虑，本书探讨考量的核能安全也限于民用范围，且囊括核能利用的各过程阶段。

《核法律手册：实施立法》（ Handbook on nuclear law : implementing legislation ）于 2010 年由国际原子能机构出版，文中对名称上采用“核能法”还是“原子能法”之争这样解释道：对于“核”和“原子”二者用词的抉择问题，无论是准确性的判定，还是何者更适合在现代用语的情境中被采纳为正式的法律用语，涉及技术性和历史性两个维度上的研究分析。从技术维度而言，原子核或者原子中的粒子反应而生电离辐射，因此采用“核”一词更准确且符合科学规律。但是从历史传统和公众习惯出发的话，“原子”一词则占了上风，很多早期的国际法律中都习惯采用“原子”这个词，可见二者的选择标准在很大程度上取决于各个国家的习惯。 综上可见，并不存在非此即彼的说法。

（4）我国现有核能相关立法中并未明确界定核能或原子能

我国现阶段的立法实践中并没有统一与核能相关的立法名称，法学界也未曾探讨过这一问题。经笔者通过北大法宝检索，我国现有的部门规章、部门规范性文件、部门工作文件，其中 65 篇在标题中使用了“原子能”一词，文中并未涉及对“原子能”的定义；25 篇在标题中使用了“核能”一词，文中也未涉及对“核能”进行定义。标题中使用“核电”的行政法规、部门规章、部门规范性文件、部门工作文件有 1763 篇，数量最多，但也没有对“原子能”“核能”这类基础概念进行明确的定义。从我国自 1984 年酝酿制定《原子能法》的历程可知，我国习惯采用“原子能法”的命名方式，实践中也一直采纳“原子能法”为本领域法律体系的统称，但是“核安全法”的提法也在立法讨论阶段被并行采用，现行公布的《核安全法》中仅对核设施和核安全进行了界定，因为我国的《原子能法》未能在《核安全法》之前颁布，所以建议在《核安全法》后期修订中对“原子能”抑或“核能”加以说明和界定，此乃明确法律规制范围的重要组成部分。

2.核能的特性

（1）核能是一种具有明显优势的新型能源

核能是一把双刃剑，它在给人类带来取之不竭的新能源的同时，也可能给人类带来毁灭性的打击，但它最初展现给世人的是其美好的一面。首先，核能是一种经济的能源。核能具有高密度矿产能源的属性，据科技文献所言，1 吨金属铀裂变所产生的能量与 270 万吨标准煤所产生的能量相当 。虽然核电站等设施的建设一次性投资大、建设周期长，但投产后的运营费用低，运营时间长达 40 ～ 60 年，整个寿命期的综合成本较低。国际经验表明，一旦核电发展到批量投产的阶段时，其经济成本是要远远低于煤电和水电成本的。美国煤电站的综合成本比核电高出 38%，法国的煤电成本是核电的 1.75 倍，德国为 1.64倍，日本为 1.51 倍，韩国为 1.7 倍。 其次，核能是一种安全的能源。虽然世界核电史上曾经发生过由于早期设计缺陷和员工严重违章操作而造成的苏联切尔诺贝利核电站严重外泄事件，但从 20 世纪 80 年代末期开始，各国就废弃了造成事故的这种核电站设计，普遍提高了核电站的安全等级要求，并全面推广核安全文化，从根本上排除了类似事故重现的可能性。 美国卫生安全委员会曾就核电站从燃料开采、运输到发电的全过程进行估算，以一座容量为 1000 万千瓦的核电站为例，其发生事故的年均死亡人数为 0.25 人，而同样量级的燃油火电站的同类数据则为 0.3 人，燃煤火电站则高达 1.8 人，事故死亡率是核电站的 7 倍。再次，核电是一种清洁的能源。当今由燃煤等原因造成的温室效应是全球性的难题，在过去的几十年中给各国造成了数以亿计的经济损失，其祸根之一就是空气中二氧化碳、二氧化硫及氮氧化物的增加。同样为 100 万千瓦电站，煤电站年均排放二氧化硫 4.4 万吨、氮氧化物 2.2 万吨、烟尘 32 万吨、固体废物 50 万吨，而核电站相应的排放为零，仅残留乏燃料 30 吨、低放射性废物 80 吨，经由严格有效的废物监管和处置措施，足以确保不危害环境。

以法国核电相关数据为例证，已有的 19 座核电站中现有 59 台运行机组，占据了法国 70%的电力总装机容量，发电量占法国总发电量比为 78%。核电的高占比取代了燃油燃煤火电的投入，为温室气体减排等环保事业作出了巨大贡献。作为发达国家的法国，其人均二氧化碳排放量每年仅 1.68 吨，属于最低数量国家行列。同层级的发达国家相应数据为：美国 5.36 吨，德国 2.8 吨，英国 2.4 吨。法国居民享受了极大的民生福利，其用电价格相比于欧盟用电平均价格低出20%。 由此可以有效地印证上文提到的观点，利用核能不仅仅会给人类社会提供无穷的电力供应，也将带来极大的经济利益和环保利益。

（2）核能对于人类社会和自然环境而言存在不容忽视的风险

爱因斯坦曾悲观地预言过，人类一切的思维方式被原子释放出的无穷能量改变了，甚至使得人类正在趋向无穷的灾难。也有工程师曾说：“核能是一种少风险，却令人高度惧怕的技术。”以上论断，无一不说明人类面对着核能这一如此巨大的能量释放方式，无论是初见还是开发利用，一路走来都怀揣着敬畏，这一心情正是源于对核能风险的感知和判定。尤其是近年来的福岛核事故，沉重地打击了公众对核能发展的信念和信心，同时也促使人们对核能风险有更清晰的认识。对于核能的拥护者而言，除非将概率一并考虑在内，否则谈论重大核事故潜在的灾难性后果是毫无意义的。但公众依然没有充分准备好去应对近代高科技带来的副作用，正如食物中的杀虫剂、泄漏到河川中的化学物等。

一是核物质的辐射可能长久危害人类健康。核能利用过程中产生的乏燃料包含有大量的裂变产物，即使将铀和钚从中分离，其中残存的镎、镅和锔都属于拥有极其漫长半衰期的次锕系元素，相比较而言，镅-241 半衰期最短，为 433 年；镅-243 的半衰期则上升了一个数量级，为 7000 多年；镎-237 的半衰期超出人类文明存续的时间，更是长达 200 万年。如果放任这些放射性物质肆意存在而不妥善安置，其对人类造成的负面后果将无法想象。虽然，放射性总是存在于人类周围的环境里及人体内，例如维持人类健康所必需的元素钾，钾原子中的极少部分的钾-40 是放射性的，这是人体内天然辐射的最主要来源之一，但通过了解辐射的本质 ，可以明白在评价辐射的危害时，有两个方面需要考虑：一是定量很重要，不能只定性。只有定性说理，则人类的任何活动几乎都可被证明是有害的，只有在定量说理的基础上才能作出理性的决定。二是要把事情看得长远些，正确观察事物的相互关系，而不应该只集中考虑一个危险而忽略其他危险。我们时刻与各种危险的工业技术共存，那些技术产生灾难的可能性也许大于核电站，例如煤炭与化学工业的危险性。国际辐射防护委员会、联合国原子辐射效应科学委员会等世界上权威的科学团体，都曾制定了辐射防护标准。

二是核物质的渗漏危害自然生态环境。首先是核事故的直接影响，因为所有的反应堆均需要用河水、湖水及海水作为冷却水，由反应堆产生的污染会扩散至其中，继而扩散到下游，从而危害用这些水作为饮用水的社区。即使在核事故发生的几个月后，这个惨剧的余波仍然未尽，被污染地区生产的食物的食用必须受到限制，假设事故发生在多风的季节，牛奶类食物的食用限制可能延伸至核电站 1000 英里之外，水溶性裂变产物通过到达储水池的沉降物及被污染地面的雨水而将水源污染。其次，即便是日常的核能利用，也会对自然生态环境产生严重影响。在原子时代诞生初期，人们并没有把核废料处理看成一个值得关注的问题，低辐射废料可埋于浅沟内或者放在无人居住的地带隔离起来，这些废料包括处理辐射物用过的受到污染的手套和工具，以及开采铀矿剩下的尾矿等。但之后产生的必须由反应堆芯定期撤换下来的用过的燃料棒等，这一类高辐射废料的放射性很强，需要在自然生态环境中隔离几万年后才可再对其加工。

三是核物质的存在给民众带来心理压力。民众对核物质及其辐射相当关切，首先是由于其污染的特殊性，不但不能被人类感官所察觉，而且其带来的损害潜伏期非常长，甚至影响子孙后代。其次对于核设施而言，真正的堆芯熔化什么时候发生？其后果将会严重到什么程度？在我们不能及时确定谁受了辐射污染的情况下，百万人被迫终生生活在可能死于核事故和核辐射的恐惧之中，核工业也只能在民众的愤怒中寻求生存，甚至每个癌症患者、每个死者都会怪罪于核能的存在。历史中不乏或大或小的民众反对放射性废物处置方式的浪潮和运动，不同程度地造成了国家或地区的社会动荡甚至政权更替。以德国为例，其运行的 17 台核电机组，年核电发电总量为 1488 亿千瓦时，供应着德国约 23%的电力，可谓对德国经济发展作出了重要贡献。但德国迫于国内强大的环保组织压力和民众对核能安全的忧虑，特别是将放射性废物运往法国处理后再运回国内储存的安排，引发了民众大规模的抗议活动，甚至多次演变成了暴力事件。2008 年 11 月，超过 15 000 名人士集会示威并采取放火烧路障等激烈手段，与警察发生流血冲突，成为德国最大规模和最暴力的反核抗议示威。这些都促使德国政府调整措施，转向“加大可再生能源的利用，提高能源利用效率并大力节约能源”。出于对核电存在环保和安全方面的考虑，有70%的民众支持今后逐步关闭所有核电站的计划，德国议会根据大多数民众的意见，2002 年制定并通过了《有序结束利用核能进行行业性生产电能法》（又称《禁止核能法》），声称将在 2020 年以前关闭所有核电站。德国反核行为是一个比较极端的例子，但它真实反映了西方国家核能发展遇到公众对抗的阻力，这些阻力源自民众对核能强烈的恐慌和心理压力，这也说明核能利用发展的过程需要认真考虑公众呼声及其背后的政治因素。

如上文所列，核能的风险层层叠叠，不言而喻，但某种程度的风险承担是社会进步所必须付出的代价，也正如德国联邦宪法法院曾在 1978 年与核能相关的一份判决中写道：当有关于生命、健康及财产损害时，立法者必须依照原子能法第一条第二款及第七条第二项所揭示之最大可能的危险防止核风险预防定下标准。此一标准即当按照科学技术的水准，能实际上排除这种可能发生的损害结果。超越实践理性范围的不确定性，来自人类认识能力的限制，它是无法除去的且因此是所有市民必须忍受的社会适当的负担。因此，我们要正视核能风险，尽最大的努力去规避，这也是转而重视“核能安全”的必要性和科学性。

（二）核能安全

大多数人所挂心的安全，或者说是最直截了当、最接地气的说法，安全就是意味着自身或者所爱之人的生命和身体的平安无损，上升到更高层面对于更广泛的受众而言，安全就是意味着被期盼的和平以及对这种和平的维护。《现代汉语词典》中对“安全”是这样释明的：“没有危险；平安”。英文的安全一般对应“security”一词，其来源于拉丁文“securitas”，是指“无危险，无忧虑，以及提供安全之物、使免除危险或忧虑之物”。根据《职业健康安全管理体系 要求》（GB/T 28001—2011），“安全”的定义是指免除了不可接受的损害风险的状态。这样，我们把核能安全理解为，在核能利用过程中要尽最大能力保持没有危险、没有忧虑的状态，尽最大能力免除不可接受的损害风险状态。

1.核能安全的起源

20 世纪 70 年代末期，由于经济因素、政府安全标准的改变以及来自法庭方面的干预，市场中对核反应堆和核电站进一步扩展的热情逐渐消失。同时，核工业界自身又为一连串的问题所困扰，例如辐射废料处理未得到应有的注意，众多地区通过法律限制在其地界内存储或运送废料。就美国而言，国会于 1974 年撤销了原子能委员会而设置了能源研究与发展局（后期的能源部）以研究和推广各种能源，并设置了核能管制委员会（Nuclear Regulatory Commission）管制核能，以此为标志，核能安全进入人们的视野。为了减少对核安全逐渐产生的惧怕，美国联邦政府在 1974 年发表了一个耗时 3 年、花费 300 万美元，由麻省理工学院诺曼·拉斯马森博士领导的反应堆安全分析的庞大报告的初稿，该报告总结说：熔化事件的可能性极其微小，不会比一个流星打中一个大都会的概率高。虽然报告受到了广泛的质疑和攻击，但仍不影响该报告在核能安全研究史上的里程碑地位。

然而好景不长，1979 年发生的三里岛核事故驱散了美国核工业界的自满情绪，并督促其在安全分析与设计上加大人力和物力投入，特别是在机件检查和操作员纪律规则等方面，核事故用残酷的事实唤醒了人们对核能安全的关注和研究。以三里岛核事故为教训和驱动，美国核工业界与电力公司在核能管制委员会外，组成了三个相关联的机构：第一个是核电站安全分析中心（Nuclear Safety Analysis Center），由专家组成的工作人员对现行的安全设计及运行中核电站发生的事件或事故加以分析；第二个是核能操作协会（Institute of Nuclear Power Operation），它对运行中的核电站及其管理作评价，以决定是否合规定；第三个是一个保险联营机构，该机构在电力公司符合操作协会规定的情形下，对电力公司提供因严重事故所受损失的保险。这三者之间，安全分析中心是一个理论的智谋中心，其余两个则协助电力公司确定核电站在适当的情形下运行。

我们的社会要能控制科技而不让它控制我们，人类必须要学会在各种技术间作选择，而不能无底线地纵容那些将我们置于危险中的大型实验。现阶段，仅仅由专家们作出结论说服公众不会因核电站例行放出的辐射物而受害已完全不够，社会民众对反复被说起的同样论断已然不再相信，我们需要的是看得见、摸得着、经得起检验的安全保护。对于核能或其他能源技术而言，唯一可行的要求是尽量减少重大事故发生的可能性，最大能力、最大范围地谨慎设计与运行，使意外事件的或然率减至极小，即致力于确保核能安全。目前，全球核工业界采取减低灾难性事件概率的策略是基于“深度防御”（defense in depth）的观念，即指在反应堆设计中附加足够的独立关卡与附加安全系统。必要的绵密的安全对策与措施，从核能设施设立地点的选择，核电站规划、设计、建设、运营各阶段，核燃料设施和核燃料物质的运输，放射性同位素处理设施，放射性废弃物的处理，周围环境放射线调查以及核电站周边防灾对策等，都逐渐一一进入人类考量应对的视野，都需要采取细致的安全规制和安全防护。

2.核能安全的地位

从广义层面来说，核能安全关乎核材料、核设施、同位素辐射以及射线装置等多个主体的安全和安保问题，具体的议题内容包括放射性材料的安全管理、核资源前端开发利用设施的安全保障、核电站运行的安全、乏燃料安全处理、防止核扩散以及核安保等。但是限缩到狭义层面而言，核能安全特指核设施从设计建造到运行退役的全过程，采取技术上和组织上的措施，致力于保护个体、社会和自然环境避免放射性危害，具体分为三大任务：保障核设施正常运行、预防核事故、减轻核事故后果。其中最引人关注的是核电站的核安全问题，即在核反应堆设计建造和运行维护期间，必要采取相应措施避免发生不可控制的链式裂变反应的可能性。 无论广义或是狭义的核能安全，都是开展核技术研究、促进核能开发应用不可逾越的红线和必须要守住的底线，更是社会公众一直以来热衷关注的重点话题。

核能安全问题能否处理好，是影响核工业发展趋向的重中之重。国际原子能机构在《国际核电现状和前景》中认为，目前有 7 个方面的问题对当前核电发展发挥关键性影响作用，分别是：核安全性和可靠性问题、成本竞争和资金筹集问题、公众接受度问题、核能产业人力资源问题、乏燃料和放射性废物处置问题、核不扩散和核安保问题、电网与核电站内部协调问题，其中又以核能安全问题位列首位，然而全球范围内质疑核电站安全的声音从未平息，可见核能安全问题始终是影响核能事业发展的瓶颈。通常，核能安全并不是单纯触及科学的技术问题，其复合触发的还有事关社会稳定和公众关切的重要政治问题，但核能安全管理并非易事，其兼有范围广泛、过程冗长、技术含量高、后果严重等特点，因此在当代社会核电站安全问题依旧是制约核能产业迅速发展的核心问题，核能安全作为核能发展的前提保障，地位依旧。但凡有核事故发生，必将发生“多米诺骨牌效应”直接牵连所有核电站，引发全球范围内对核安全的高度质疑，随之而来的就是大量取消核电建设订单，进而投资人对核电唯恐避之不及，核电建设成本直线上升，国家立法抛弃核电，核能产业逐步萎缩至消亡等。历史中就有鲜活的实例，1978 年奥地利全民公投决定舍弃核工业，甚至不惜巨额资金的浪费，禁止刚建成的兹文登多弗核电站装料和运行，随后还以法律的形式将这一政治决策固定下来，制定发布了《禁止原子能法》；2002 年，德国通过并发布《有序结束利用核能进行行业性生产电力法》，计划到 2020 年停运其境内的 19 座核电站。

3.核能安全的属性

首先看能源安全这个概念，世界各国的定义既有相似之处，又各有特点。1947 年美国《国家安全法》将能源安全定义为：使政府在战时能有效利用自然资源与工业资源，供军需和民用。 有英国学者提出这样的观点：能源安全是指这样一种情况，即消费者及其政府有理由相信在能源方面有足够的储备、生产和销售渠道来满足他们在可预见到的将来对能源的需求，其价格不至于使他们在竞争中处于劣势从而危及他们的生活。当国民的福利或政府追求其他正常目标的能力，由于能源供应中断或突然发生重大价格变化而受威胁时，不安全就出现了。 《2020 年前俄罗斯联邦能源战略》中对“国家能源安全”进行了定义：国家能够保障其公民、社会经济发展对燃料能源的需求不遭受威胁的一种稳定状态。这种威胁既可能取决于外部的因素（如地缘政治、宏观经济、市场行情），也可能取决于能源行业内部自身的状况和运转情况。 对比看来，各国基本上把能源安全的内涵理解为供应安全，指在任何时候，能源在种类和数量方面都有充足保障，而在价格方面能被接受、能买得起，强调的是能源可靠的连续供应免受内外威胁的一种状态。但其实能源安全是一个变动的概念，属于历史的范畴并随着国际关系的演变而变化。20 世纪 80 年代中期以后，随着国际社会环境保护意识的增强、可持续发展观念的提出，各国在制定本国能源发展战略中随之出现了“能源使用安全”的概念。

综上所述可以推导出这样的结果，能源安全包含两层含义：第一，从经济安全性的角度来看，能源安全所指为“供应安全”，关心的是能源供应满足国家存续发展需求的稳定性，这种需求既包括居民生活和行业生产所需的能源日常消费和消耗，也包括国防军事所需的燃料可靠供给。第二，从人身安全性和社会安全性的角度来看，能源安全所指为“使用安全”，是指消费使用能源的行为并不会危害人类自身生存和所处的自然环境。前者是基本目标，而后者是更高追求，或者说前者主要是“量”的概念，后者则是“质”的概念。而本书所探讨的核能安全，想要强调的则是核能的使用安全，想要追求的是核能消费及使用不应对人类自身或者自然生态环境产生不利影响或者构成威胁。

4.核能安全的内涵

国际原子能机构的工作内容中将核能安全和保安与核能申请、核能能源、核能安防、技术合作等共同列为其重点组成部分，由此可以看出核能安全是较为广义的概念，其内涵还可以进行细化分解，一般包括核安全、核安保、核安防三个方面，在世界核能协会（World Nuclear Association）官网页面中，就提出了核能安全相关的三个英文词，即safety、security、safeguard，并探讨了它们之间的意思差别。在国际原子能机构专门发布的 IAEA Safety Glossary 2007 Edition 《国际原子能机构基本安全术语 2007 年版》（以下简称《安全术语》） ^[3] 中，对于核安全（nuclear safety）和核安保（nuclear security）进行了较为官方的定义和区分：核安全是指实现正常的运行工况，防止事故或者减轻事故后果，从而保护工作人员、公众和环境免受不当的辐射危害。核安保是指防止、侦查和应对涉及核材料和其他放射性物质或相关设施的偷窃、蓄意破坏、未经授权的接触、非法转让或其他恶意行为。

从上面的定义我们可以辨析出以下结论：核安全侧重于关注无意行为，“对无意造成的事故或事件进行安全保护工作”，具体工作措施可以表现为加强工作人员培训、规范工作操作流程、完善防护设施设计、推进法治建设等方面的安全保卫工作。而核安保则侧重于关注有意行为，“对人为的、有意的破坏进行的保障和保卫”，具体措施包括加强警卫防卫、部署专门保全人员等，一般多是表现为国家和机构层面的安全保障。核安全与核安保二者之间的区别，一般来说，安保涉及可能对他人造成威胁或造成伤害的蓄意或疏忽行为，安全则涉及无论何种原因的辐射对人或环境造成危害这一更广泛的问题。简单直白地说，核安全是说利用核能的时候不要发生像福岛核泄漏这种损害人身财产安全的悲剧，核安保则是说核材料和技术不能落到不法分子手中。至于前文还提到的核安防（nuclear safeguard）在《安全术语》中并没有特别定义，参照世界核能联盟官网的定义，该类型的核安全工作关注于控制和抑制可能获取核武器的相关国家行为，其主要聚焦于与流氓政府相关的核原料和设备，是核不扩散工作的重要内容，鉴于本书拟探讨的范围限于核能民用安全，该部分内容不予讨论。正如国内专家给出的通俗的定义，“核能安全”就是确保核能利用这一种特殊的工业生产活动处于正常可控的状态，不使其对人类和环境造成危害。

[1] 《国际原子能机构规约》第二条英文原文如下： The Statute of the IAEA ARTICLE II： Objectives：The Agency shall seek to accelerate and enlarge the contribution of atomic energy to peace， health and prosperity throughout the world.It shall ensure， so far as it is able， that assistance provided by it or at its request or under its supervision or control is not used in such a way as to further any military purpose.

[2] 《核安全公约》相关英文原文如下： Convention on Nuclear Safety PREAMBLE （i）“Aware of the importance to the international community of ensuring that the use of nuclear energy is safe， well regulated and environmentally sound”.

[3] IAEA Safety Glossary 2007 Edition 是由国际原子能机构编撰发布的核安全术语汇编，自 2000 年 4 月第 1 版，修订到目前在用的是 2007 年出版的第 3 版。该出版物界定并解释了国际原子能机构安全标准和其他与安全相关的出版物中所使用的技术术语，并对其用法做了说明。其目的主要在于统一原子能机构保护人类和环境免受电离辐射有害影响的安全标准及其适用方面的术语和用法。 PRNGCnv9CMxbYhlmdXaE+0C209PXbgzbtCtgGrUeZ5Bk92kwr6RPWSN20p8dKFvC