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资源安全概念具有历史性，是在人类社会的快速发展严重挑战资源承载能力的背景下提出的
。农耕时代的人类也因环境资源开发利用活动对资源环境承载能力产生压力，但当时人类数量少，开发利用能力极为有限，通过迁徙，人类可以寻求更为合适的生存环境，对资源环境造成的压力尚未对全球生态环境产生严重影响。随着人类社会生产力的进步，人类进入工业社会，其控制、利用自然的能力空前增长，尤其是 20 世纪 50 年代以来，全球人口规模急剧膨胀，工业化快速发展，人类用短短一百年的时间创造的社会财富甚至超过了以往人类全部历史的创造规模。但随之而来的是，快速增长的人口带来的消费需求和消费结构的变化，对自然资源和生态环境产生了巨大压力，人类以空前的规模向大自然索取，同时排放大量的废气、废水、废渣，环境状况急剧恶化。20 世纪 50 年代以来，资源环境问题在部分工业化国家率先爆发，出现了骇人听闻的“八大公害”事件，随后，环境资源问题超越国界，形成了全球性环境资源危机。人类一方面陶醉于人类社会的巨大进步，陶醉于工业产出在 20 年间内翻了两番的巨大成就；另一方面则深陷于对环境灾难的恐惧中，各地层出不穷的烟雾事件、日本的水俣病更加剧了人类的恐惧，而印度博帕尔毒气泄漏以及苏联切尔诺贝利核泄漏带来的后果更是将这种恐惧推向顶端。人类的恐惧来源于资源争夺以及日益恶化的环境污染问题。超高速经济增长对金属以及能源矿产重度依赖导致资源消耗不断增加，资源争夺日益严重甚至引发局部战争。20 世纪 70 年代初，国际上发生的石油危机把整个资源安全问题推向政治关注的前沿，特别是非再生资源的短缺被看作经济发展的最主要威胁
。与此同时，对资源耗竭以及工业生产导致的环境污染的担忧，引发了人类对人口、资源、环境关系的思索。人类开始从经济增长的狂热中逐渐冷静下来，重新审视工业文明与资源环境的关系问题。这一时期，《寂静的春天》的发表以及“零增长论”的出现，都反映出人类社会面对资源环境破坏问题的恐惧，并且开始反思人类经济发展方式与环境资源问题之间的关系问题。此后，全世界范围内掀起一场关于增长的极限以及资源制约的大讨论。在反复的争论过程中，虽然人们对人类的发展方式以及未来的走向争论不休，但是就一个基本命题达成了一致，即在未来一个相当长的特定时期内，受制于科学技术水平等因素，可供人类开发利用的自然资源并非取之不尽、用之不竭，而是有限的。为了解决自然资源约束与人类社会发展之间的矛盾，人类社会提出了可持续发展概念。可持续发展是一种既要满足当代人需求，又不对后代人发展造成影响的发展模式，其中，资源可持续是可持续发展的重要内容，既包括人类可持续利用资源，又包括人类（包括后代人）可持续获得资源。资源安全问题成为人类社会关注的重要命题，资源安全观自 20 世纪末开始登上了人类历史舞台。
资源安全概念内涵复杂。在这一术语出现之前，已经出现了诸多与此相关的术语，比如能源安全、石油安全、水安全、食物安全、环境安全和生态安全等概念。这些概念在各自的相关领域被广泛关注并使用。深入分析以上概念的内涵可以看到，这些概念实际上是资源安全问题的某一方式或样态的不同表现，其核心是人类需求与自然供给之间的关系问题。人类社会的发展离不开向自然界的广泛索取，工业时代更是如此。人类对矿产资源、土地资源、水资源等自然资源的消耗量呈指数级增长，同时又向环境载体排放大量未经资源化、无害化处理的废弃物。资源耗竭、环境污染以及整个生态系统濒临崩溃随之而来并日益严重。事实上，无论是环境污染带来的环境安全问题，还是生物多样性丧失、生态系统恶化导致的生态安全问题，其根本上都是资源利用活动所造成的，与资源耗竭、资源不合理开发利用关系密切。目前，资源安全与环境安全、生态安全究竟是并列的概念，还是资源安全是环境安全与生态安全的上级概念，学界尚未形成统一看法。一种看法是将资源安全理解为狭义的资源供给和资源利用安全，也有广义上将资源安全理解为自然资源基础和生态环境处于良好的状态或不遭到难以恢复的破坏，将资源本身的安全状态和资源基础是否良好作为资源安全的考察对象，这一概念也被作为生态安全或环境安全的定义
。还有学者从自然资源对人类社会经济发展的保障程度来定义资源安全。例如，将资源安全理解为一个国家或地区战略性自然资源可持续保障的状态；或者是一个国家或地区可以持续、稳定、及时和足量地获取所需自然资源的状态；或是指一国或地区自然资源保障的充裕度、稳定性和均衡性
。如前所述，资源安全问题具有历史性，是人类社会发展到特定阶段才出现的，反映了极强的社会性与人类价值选择的倾向性，且随着人类价值选择的变化而发生变化，具有动态性。资源安全，应当包括以下几方面内涵：①资源安全问题不是人类社会一出现就有的，它是人类社会发展到工业文明阶段，在人类社会发展与资源环境承载能力严重冲突的背景之下出现的，是一个历史概念。②资源安全会随着人类社会、经济社会发展表现出不同的阶段性特征，与人类社会的价值选择密切相关。例如，在片面关注经济快速发展的时期，资源安全表现为狭义的资源供给安全，即保障一个国家或地区经济发展的自然资源能够得到充足的供应；而在人与资源环境关系进一步恶化的当下，资源安全除了资源利用安全、资源获得安全之外，还应当包括资源本身所承载的生态环境功能的安全，即资源不仅在数量上应当保障资源利用与资源获得安全，还应当在功能上保证资源所承载的生态环境功能得以实现。以水资源为例，最初的水资源安全，包括获得安全的饮用水，可以利用足量的水保证工农业生产，但在当下，还应当关注水资源本身承载的生态流量泄放而保障的水生态安全、水环境安全。③资源安全内涵多元，除狭义的资源获取、资源利用安全之外，还应当包括资源承载的环境安全以及生态安全。当前新时代背景下，无论是中国，还是全球范围内的其他国家或地区，资源安全的内涵绝非仅仅指一个国家或地区持续、稳定、充分并经济地获取自然资源，还包括自然资源的原生基础以及赋存环境处于良好的或不受破坏的安全状态之下。这就要求人类对自然资源的利用既要考虑资源供给方面的安全，还要考虑通过资源良性循环使用以及资源安全利用而保障良好的生态环境，即一国或一个地区的资源既能够持续、稳定地满足国民经济和社会发展的需要，又能在这种满足需要的过程中确保资源依附的生态环境也是良好、安全的，能够持续满足人类生存和发展的需要。
资源安全对国家意义重大，是国家安全中必不可少的组成部分，是影响国民经济和社会发展的关键要素，甚至会成为引发战争的重要因素。国家安全内容丰富，包括政治、军事、经济、社会等多维视角的安全，资源安全威胁日益成为威胁国家安全的重要因素。资源安全能够影响一国经济社会发展所必需的自然资源是否能够持续、稳定、及时、足量供给而不受威胁，资源安全问题关系到国家自然资源是否能够保障国民经济社会发展、自然资源保障的稳定性和均衡性如何
。资源安全制约着一国经济社会生产的原材料供给。例如，土地资源中的耕地为人类提供了 88%的食物，草地提供了 10%。矿产资源为现代工业发展提供了丰富的原材料和生产资料，世界上 95%以上的能源、80%以上的工业原材料和 70%以上的农业生产资源均来源于矿产资源，还有 30%的地下水供农业生产灌溉使用，40%以上的纺织品材料是由矿产加工而形成化纤尼龙
。自然资源供给安全问题直接地影响工农业生产以及社会经济发展，同时资源安全问题日益成为引发战争的重要因素。从世界历史看，两次世界大战、20 世纪两次石油危机均是为了争夺资源。20 世纪末，与资源（主要表现为石油）相关的冲突与战争也时常发生，如 1990 年爆发的海湾战争、1999 年爆发的科索沃战争、1999 年发生的印尼东帝汶与亚齐特区分裂，以及 1994 年、1999 年爆发的两次俄罗斯车臣战争。国家资源安全是相对地方资源安全而言的，是建立在整个国家利益基础上的，其核心目标在于保证国家利益最大化。国家资源安全强调国家利益，具有明确的国家利益导向，最终目的在于确保资源能够满足国民经济发展的需求，提升一国政治、经济和外交的国际竞争力。为此，国家动用各种干预手段管理和调控自然资源供需过程，使之达到平衡，这种调控过程首先是要发现不安全因素、不安全领域、不安全方面和不安全地区，然后利用国家所掌握的各种响应手段（政治、外交、军事、经济、政策、科技等）进行调适和干预，以达到资源供应安全的目标，这一过程涉及多方面，是一个极其复杂的过程
。国家资源安全是一个长期性和动态性的问题，在某一具体时间段内集中表现出来的资源安全问题，会在一个更长的时空内发生变化。因此，如果将我们在特定时空内关注的资源安全问题放在一个更长的时间、更广的空间内思考，则其供需平衡问题可能会发生变化。国家资源安全与地区资源安全问题密切相关，但并不能因此就认为国家资源安全就是地区资源安全的简单叠加或是合并，国家资源安全问题应当是基于国家利益视角下的统筹考虑。一种简单的思维方式是，一个国家内每个区域的资源都能够自给自足，则国家资源安全问题即能够迎刃而解。但这样的目标在现实世界中是几乎不可能实现的。自然资源赋存的地域不均衡性，决定了一国之内的所有区域不可能恰好拥有全部的资源种类，且资源供给量恰好能够满足当地的需要。自然资源在全球范围内不均衡分布，一国以及一国之内的某一区域不具备获得种类齐全、数量充分的自给自足全部自然资源的先天条件。为此，处理资源供给不平衡的一种更为有效的方式是在一国之内利用资源比较优势，实现资源在整个国家层面的优化、高效配置。这就要求国家在资源配置过程中因地制宜、统筹安排，充分发挥各方面优势，正确处理资源开发利用中经济利益与生态环境利益、社会利益之间的关系问题，处理中央与地方、部门与地方、地方与地方之间不同层次的关系，处理好政府、企业与当地老百姓之间的关系。国家资源安全是不同类型资源安全状态的集合，主要包括战略性矿产资源安全（如我国涉及铝矿资源供应安全、铁矿资源供应安全、铜矿资源供应安全等）、国家能源安全（石油资源安全、天然气资源安全等）、水资源安全、耕地资源安全、食物安全、环境安全、生态安全等，这一复杂系统内各要素之间相互联系、相互影响，任何偏重一类或几类资源安全而忽视其他类型资源安全的选择都是对资源安全整个系统状态的破坏，是不可取的
。国家资源安全离不开制度保障。保障国家资源安全本质上是为了保障国家中的人的安全，而非自然本身的安全。人类为了满足自身生存发展需要，不断向自然索取资源，对自然资源储量以及环境质量产生巨大压力，自然和环境状态因此发生变化，反过来影响人类经济活动以及人类可获得的福利。人类社会通过政策、制度、意识、行为等各方面的响应来应对资源环境发生的变化。因此，一国的资源环境政策与制度可以覆盖人类对资源环境的压力、环境状态变化以及人类对变化响应的整个过程。资源安全制度应当能够涵盖这一过程中各方面的内容，及时、全面、客观、真实地监测每一过程，准确判断监测结果，并据此制定因地制宜的政策和制度，保障国家资源安全。资源安全制度系统与经济系统、社会系统、生态系统完成耦合作用，共同推进一国国家资源安全得以实现。
一般而言，一国的资源安全受资源本身、经济因素、政治因素、运输因素、军事因素和制度因素等多重制约。资源本身的条件是影响资源安全的最基本和最重要的因素之一。一国国内资源的丰富程度决定了该国经济发展保障程度的高低，也能够决定该国受外界影响的大小；一国经济实力也对资源安全意义重大；政治因素、运输安全都会影响到资源安全，政治不稳定、运输距离远，会导致影响资源安全的因素增多，资源安全性就会降低
。目前，中国的资源安全问题突出，主要表现在以下几个方面：①资源供需矛盾突出。土地资源、水资源、矿产资源以及森林资源等供给与国内需求之间的差距不断扩大。中国土地资源供需矛盾突出。中国国土面积在全球范围内居于前列，但是人均土地资源稀缺，人均土地面积不足世界水平的三分之一，而耕地资源更加稀缺，人均耕地面积只有世界人均耕地面积的 40%左右。自然资源部发布的全国土地利用数据预报显示，2017 年年末，全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等减少耕地面积32.04 万公顷。造成耕地面积不断缩小的主要原因在于建设用地占用耕地，从 2002 年到 2008 年，中国建设用地规模增加了 233 万公顷，2010 年建设用地规模已达 3 500 万公顷
，2017 年年末全国建设用地总面积为 3 859 万公顷，比 2008 年又增加 300 多万公顷，建设用地面积与耕地面积之比达到 3∶10。数据显示，改革开放以来，城镇用地规模平均扩大了 1.5 倍，许多城镇的实际用地量已达到未来十年规划用地量的 80%，城镇建设用地的 80%是新增用地，新增用地中的60%以上都是优良耕地
，“中国耕地面积平均每年减少 480.5 万亩”
。除耕地之外，农业用地中的牧草地尤其是林地兼具经济生产和维护生态的双重功能，在土地利用过程中难免产生片面追求经济价值与保护生态价值之间的冲突，加剧草地与林地的供需矛盾。土壤污染加剧、土壤质量下降造成土地资源供给进一步萎缩，且土壤污染对粮食产量、食品安全和群众身体健康造成了严重威胁。2014 年公布的数据显示，全国土壤总的超标率为 16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度点位比例分别为 11.2%、2.3%、1.5%和 1.1%；耕地土壤点位超标率为 19.4%，林地和草地的点位超标率为 10%和 10.4%
。严重的土壤污染加剧了本就严重的土地供需矛盾。水资源供需矛盾也极为突出。中国人均水资源储量极为有限，且地区差异明显，其中西藏、青海人均水资源量超过 10 000 立方米，而北京、天津、河北、山西、辽宁、上海、江苏、山东、河南、宁夏的人均水资源量不足 500 立方米，天津仅为 83.4 立方米
，远低于国际公认标准确定的极度缺水（低于 500 立方米）标准。随着工业化和城镇化进程推进，用水需求急剧扩张，污染引起的水质性缺水日益严重，用水供需缺口不断加大。矿产资源的供需矛盾也十分严重。一方面，中国主要金属矿产对外依存度不断升高。1994 年，13 种战略性金属矿产中有铝、钨、稀土、锡矿石基本可以自足，只有铬、钴和锆矿石对外依存度较高；而到了 2016 年，除了金矿石外，其余 12 种矿产的对外依存度全部为正值，铬、钴、镍、铜、锆、锡矿石的对外依存度分别为 99%、95%、99%、90%、88%、83%
。另一方面，多数矿产资源开发粗放无序，加剧了矿产资源供需矛盾。我国矿产资源总回收率为 30%左右，共伴生矿产资源综合利用率为 35%左右，与国外先进水平无法相提并论；而大中型矿山几乎不开展综合利用的占 43%
。利用落后的硐式采煤法，回采率甚至不到 20%；一些油井的采收率甚至连 20%都难以达到
；有色金属矿山的采选综合回收率只有 33%
。一边是国内严重浪费的矿产资源，一边是居高不下的对外依存度，矿产资源供需矛盾极为严重。此外，森林资源的供需矛盾也不容小觑。中国森林资源的人均量非常低，而木材消费量却逐年攀升，木材供给量与木材消费量之间存在巨大缺口，木材对外依存度将近 50%
。②资源分布及消耗不均衡。中国地理学家胡焕庸于 1935 年在《中国人口之分布——附统计表与密度图》一文中首先提出了“胡焕庸线”，东南部的面积约占全国总面积的 36%，而人口则占总人口的 96%；西北部面积约占全国总面积的 64%，而人口仅为总人口的 4%左右
。2000 年第五次人口普查结果显示，东南部地区人口占比为 94.2%；2010 年第六次人口普查显示东部地区的人口比重比 2000 年上升 2.41个百分点
。人口分布呈现出东南地区密集而西北地区稀疏的现状，密集的人口与城市群，决定了东南地区的资源消耗量巨大，与西部形成明显的对比。以煤炭为例，中国煤炭消耗总量是美国的 4 倍有余，考虑到中国国土面积与美国相当，可得出中国煤炭消耗空间密度大约是美国的 4 倍这一结论。但由于中国煤炭消耗主要集中于东部地区，如果仅仅以东部地区的煤炭消耗量与其土地面积相比，则中国东部地区的煤炭消耗总量空间密度实际已达到美国 10 倍有余
。东部巨大的资源消耗量与其相对贫乏的资源储量之间形成鲜明对比，这种对比在矿产资源领域更加明显。与其他自然资源相比，矿产资源受制于地质作用，我国矿产资源品种极为繁杂，地理分布极不均衡
。华北主要有煤、铁、稀土、铌、黏土等 26 种矿产；东北有铁、石油、金、镁、滑石等 19 种矿产；华东有铜、钨、金、银、铂等 22 种矿产；中南以有色金属、化学矿产及建材为主；西南以金属矿产、化学矿产为主；西北以煤、石油、有色金属、化学矿产为主，包括镍、钴、钼、煤等 31 种矿产
。分布不均衡程度相对较高的 15 种矿产中，包括煤炭、石油、天然气三种能源矿产，以及金属矿产与非金属矿产，各矿产 80%左右的查明资源储量多分布在 5~6 个省份
，地区分布不均衡性非常明显。而与此形成对比的是，2012 年，山东、河北、广东、江苏、河南和辽宁六个省的能源消费总量就占到全国能源消费总量的 39.33%
。这种消费能力与生产能力的空间错位致使资源地域自给率极低，存在较大的资源缺口，不仅影响区域资源开发利用形式和产业结构，也在很大程度上改变了我国区域经济发展的总体格局，出现了资源利用上因不均衡而产生的“不安全”。③资源浪费及生态环境破坏加剧资源“不安全”。自然资源利用效率低下导致的客观浪费和行为人的主观浪费加剧了资源危机。建设用地规模急剧增加，但实际利用效率低、闲置和浪费大量存在，城市内部机关、企事业单位生产性用地重复布点多，城市用地规模超标，单位面积土地产出水平低
，2012 年 12 月的数据显示，“全国闲置的房地产用地 1.1 万公顷，其中，闲置住宅用地 7 461 公顷”
；农用地中，中产耕地占 30.3%，低产耕地占 41%，高产耕地不到耕地总量的 30%
；林地的利用也不充分，每公顷森林蓄积量平均水平是世界平均水平的69%
，生产力较低；牧草地经营粗放，单位面积产草量远低于发达国家平均水平，大部分草原的单位面积产草量和总产草量同 20 世纪 80 年代相比有较大幅度下降
；矿产资源最终开采利用率和综合利用率都比较低，据统计，中国 3 498 个矿山的矿产资源总回收率比发达国家低 10%~20%，1 845 个应进行矿产资源综合利用的矿山中，只有 2%的矿山综合利用率在 70%以上，而 75%的矿山综合利用率不到 2.5%
。除利用效率低下外，资源人为浪费也十分严重。就水资源而言，除因生产力水平较低、设备落后导致节水不到位、产生浪费之外，人为浪费也十分严重。最近十几年在缺水地区大量修建高尔夫球场、人造滑雪场、人工温泉等高耗水场所，进行奢侈性水消费。除资源浪费外，环境污染以及生态恶化也加剧了资源危机。环境污染和生态系统恶化使得自然资源，尤其是水资源和动植物资源的更新变慢，加剧资源供给危机。水资源、森林资源、草原资源以及动植物资源属于可更新资源，只要人类的开发利用速率低于自然更新速率，这些可更新资源可以持续不断地为人类提供资源产品。但是，人类高强度的开发利用行为已经超过了自然更新速率，造成很多可再生资源变得不可再生。而且，环境污染和生态环境恶化致使可更新资源本身以及生物栖息地被大量破坏，资源数量客观上减少，且水体等因水质恶化而变成不可利用资源，加剧了资源短缺，此即因环境污染和生态破坏而导致的资源危机。
资源安全需要制度的保障，健全和完善的资源制度能够促进资源的优化配置与利用，保障资源可持续发展的实现，确保国家资源安全。虽然目前学者从不同的维度去定义资源安全，有的单纯强调资源的自然赋存量层面上的绝对安全，有的则强调对人类社会的安全，但不管哪一种视角，大家在一个问题上是达成共识的，即资源安全问题的核心是资源供给与需求之间的矛盾。造成资源供给与需求矛盾，既有客观因素也有制度因素。客观因素是指自然资源的储量在客观上是有限的，在可以预见的将来也难以产生为人类所接受的替代性资源；而制度因素则是指既有制度缺乏对资源安全的系统性考虑，甚至是刺激人类主体不合理开发利用资源，导致对资源系统整体性破坏，加剧资源质量和数量整体下降。资源与制度之间具有十分密切的关系：制度配置资源、保护资源，但不合理的制度则会加剧资源浪费和消耗；资源是制度的物质基础，是制度赖以存在和变迁的物质基础。资源与制度密不可分，我们既无法脱离资源谈制度，使制度变成“无源之水，无本之木”，也不能离开制度孤立地去完成资源的配置与利用。合理的资源制度是促进资源有效利用、充分发挥制度绩效的重要保障
。制度是影响人类经济行为、资源配置与经济绩效的最基本变量。制度配置资源是指既定的资源量在各项制度安排之间的合理配置问题
。资源制度的最基本功能是调整与资源相关的社会关系，包括人类开发、利用、保护自然的关系，以及在开发、利用、保护自然过程中所形成的人与人的关系。资源制度是资源自然性与资源社会性的统一，制度本身的安排方式、结构与内容由资源禀赋以及由此派生出的物质条件所决定，是自然规律和社会经济规律共同作用的结果
，是建立人与资源可持续发展的制度秩序的前提。资源制度主要通过约束与限制功能、调节与引导功能、禁止与阻止功能、鼓励和促进功能来实现对资源的优化配置和利用，逐步实现资源的可持续发展，从而确保资源安全
。以土地制度对土地资源的配置为例，从土地承包经营权与集体土地所有权“两权分离”制度模式向集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置制度模式的转变，揭示出对提高土地经营方式效率的关注，均服务于土地产出的提质增效
。“决定经济行为的最重要因素并不是所有权本身，而是产权拥有者能否在最少的限制下使用他们的资源，并以此获得经济收益。”
充分发挥制度绩效，促进资源的优化配置与利用。以土地这种最为重要的自然资源为例，不同的制度安排在资源利用效率上产生了巨大差异，且制度本身的变迁也并非制定者主观意愿，而是受制于资源禀赋决定的资源供给量以及社会生活决定的资源需求量之客观实际。
资源制度的缺陷导致中国资源安全问题尤为严峻并愈演愈烈。客观来讲，造成中国资源安全问题的主要因素有两个：一是客观上中国自然资源人均占有量偏低；二是粗放式的经济增长方式带来的资源浪费与短缺。经济活动主体以制度为行为规范，既有制度在资源初始分配以及开发利用中极少关注资源利用效率的提高，甚至部分制度在实施过程中会加剧资源浪费，加深资源供给与需求矛盾。资源制度的缺陷主要表现在以下几个方面。
中国自然资源产权制度，从单一国家所有到国家、集体二元所有，从国有企业独占自然资源使用权到使用权主体多元化，从无偿取得使用权到有偿使用，从自然资源使用权不可交易到可交易，整体上符合当代国际上自然资源共有的趋同性，符合自然资源所有权和使用权分离的制度总体趋势
，很大程度上促进了自然资源开发利用效率的提高。但目前的产权制度存在所有权虚置或弱化、产权收益流失以及产权交易偏离市场机制等不足，对实现资源安全的整体绩效提升作用有待提高。①自然资源产权虚置与弱化，层层委托代理削弱自然资源所有权。《宪法》《民法典》规定了自然资源国家所有，明确了自然资源的国家所有权，同时又明确自然资源属于全民所有，即自然资源的真正权利人是全体人民。全民所有与国家所有之间内含了自然资源产权的委托代理关系，即国家基于政权，依据法律直接规定代理全体人民对自然资源进行监督和管理，且由于我国是社会主义国家，法律直接规定了自然资源的国家所有权。作为全民所有代表人的国家在实际行使自然资源所有权时，基于行政机制会层层委托各级政府或政府部门来具体落实，这种层层委托事实上削减了全民所有自然资源的权能，很难将全民所有的产权制度落到实处。代表国家对自然资源行使所有权的各部门，同时又作为行政管理机关享有自然资源管理权，在各部门行使自然资源所有权过程中，与管理权的界限不清。自然资源管理部门在行使权力过程中，出现了公私权利（力）杂糅，实施上以管理权掩盖所有权诉求，很难真正体现资源所有权的主体权益，导致资源全民所有权弱化，甚至被虚置。目前，国家作为国有自然资源代表者，其地位模糊，名义上资源属于国家占有，但在事实上则是由主管部门获取既得利益，资源性资产的所有权和收益权在相当程度上是分割的，产权虚置或弱化，造成权益纠纷迭起、自然资源过度消耗和弱化。
②自然资源产权收益流失，不利于节约资源、保护资源。国家作为自然资源所有者和管理者具有双重身份，这使其在资源利益实现过程中出现身份错位，所有者权益流失。国家是自然资源所有者，其所有权的行使通过委托国务院，即中央政府去完成。同时，自然资源管理是由中央和地方协作进行的，中央政府将属于地方辖区的资源授权或委托地方政府进行管理。在此过程中，政府与自然资源权利人之间既发生因行政权行使而产生的自然资源行政管理关系，又发生因行使国家所有权而产生的所有权权益分配关系。两种关系的边界尚未厘清，导致实际操作中本该属于所有者权益的收益作为行政管理环节产生的收费而存在，使全民所有的资源所有权收益流失。以矿产资源为例，在应当体现国家所有权收益的矿业权出让中，往往是“谁登记谁出让”，即由登记地地方政府收取了矿业权出让费用。但事实上，登记体现的是行政管理职能，登记机关的登记行为只是依据矿产资源所处的地理位置以及其赋存条件确定进行的行政确认，与矿产资源所有权行使并无关联。但“谁登记谁出让”的做法恰恰将本属于国家的矿业权收益收归当地政府所有，全民所有的权能无法得到体现。自然资源全民所有，而实际上自然资源所有权的行使以及管理权的行使均由地方政府完成，鉴于作为独立主体的中央政府和地方政府均有自身利益诉求，因此，地方政府在实际行使权力过程中倾向于将更多权益留在地方，容易产生中央利益与地方利益的冲突，使自然资源所有者国家权益流失。③产权交易偏离市场机制，资源产权流动性不佳，不利于自然资源在市场机制作用下发挥最大效能。自然资源国家所有决定了自然资源的自然垄断性与国家主权的政治性联系紧密。自然资源开发利用主体多为国有企业，也在一定程度上存在管理权与经营权杂糅的情形，致使国有自然资源产权很少能够充分参与商品流通过程；国有企业之外的其他自然资源运营主体也由于缺乏较为完善的市场机制而无法在市场中实现资源的有效配置。目前，自然资源产权在市场上不具有流动性或流动性较差，极大地妨碍资源在市场的优化配置。诸多自然资源中，土地和矿产资源相关产权可以在市场上有条件地交易，其他资源产权交易尚处于空白状态。允许在市场上交易的资源产权也并非完全是竞争性的，而是有附加条件的，如矿产资源交易仅仅允许因股权变动等极少数的几种情形下的交易，禁止牟利性交易，这种看上去在市场中存在的交易，只是政府行政安排或分配的另一种形式，并未形成真正意义上的产权交易
。与矿产资源交易相比，土地一级市场以及二级市场的土地产权流转相对要好一些，但也与经济市场化及社会主义市场经济发展要求相距甚远
，存在一级市场政府高度垄断，二级市场发展不充分不完善的弊端。自然资源具有的经济属性在市场中无法充分体现，市场在资源配置中的决定性作用没有得到充分发挥，造成资源利用效率低下、资源收益流失等后果，客观上影响资源保护与资源供给，不利于实现国家资源安全的宏观目标。
资源价格机制扭曲，导致自然资源价格长期不能反映资源的真实价值，相关权利人的权益无法得到有效保护，缺乏节约资源、保护资源的内在动力。资源价格机制扭曲既表现为自然资源产品定价机制扭曲，也表现为资源税制不协调。①自然资源价格不能全面反映资源价值，造成资源价值长期被低估，自然资源被大量浪费。资源的价值构成不仅包括劳动价值，还应当包括资源自身的稀缺性价值与生态价值
。长期以来，资源价格定价机制基于传统劳动价值理论，只承认自然资源的开发利用成本，而不承认自然资源自身具有的经济价值和生态价值。劳动创造财富，但离开自然资源这一物质基础则无法实现劳动创造出的财富。自然资源作为一种有限的、不可再生的资源，在开发利用过程中，因其稀缺性、可耗竭性表现出经济价值，同时其本身作为生态环境要素会因资源开发导致其生态环境功能减损，影响生态环境价值的实现。过去较长一段时期内，认为“资源无价”，投入生产资料和劳动力进行生产的企业可以从国家手中无偿取得并使用自然资源，资源产品定价只关注劳动价值。这样的实践忽视了资源本身蕴含的稀缺性价值以及生态环境价值，造成资源价格扭曲，资源开发利用者因未支付资源价值对价而缺乏节约资源的内生动力，资源消费者也未体会到由资源稀缺以及生态环境价值减损带来的价格约束。可见，扭曲的资源价格机制未充分反映资源本身的价值，不利于行为人通过理性行为节约资源，实现资源效能最大化。其后，无偿划拨的资源获得方式逐渐为自然资源有偿取得和有偿使用制度所取代，但由于市场未在资源配置中发挥基础性作用，资源价格依旧更多地反映管理成本，而非资源的真实价值，这种低成本开发利用造成的资源浪费无法得到扭转。除了资源价格没有体现资源本身的稀缺性价值外，资源价格定价机制也不反映资源的生态价值，资源开发利用所带来的环境成本尚未计入资源成本核算。资源开发利用带来的环境外部性由全社会承担，“搭便车”以及“公地悲剧”导致生态环境问题愈演愈烈，客观上加剧了资源短缺。资源价格定价机制的扭曲，将自然资源内涵的稀缺性价值以及生态价值排除在外，客观上造成行为人浪费资源、污染环境的行为选择，加剧资源危机和环境危机，不利于国家资源安全保障。②资源税制不协调加剧资源价格扭曲。我国现行资源税针对范围狭窄，主要针对使用煤、石油、天然气、盐等 7 个不可再生资源所获收益征收，对具有重大生态价值的可再生资源，如地表水、地下水、草原、森林和野生动植物等资源缺乏税收调节，这在客观上造成能够产生环境外部性的资源开发利用行为未支付相应的成本。资源税本身也不能发挥节约资源、保护资源的功能。资源税设置的初衷并不是促进资源合理开发与有效使用，而是调节资源开发企业因资源自身优劣条件和地理位置差异形成的级差收入，按照资源产品的销售量实施差别税额标准。但是，按照产品销售量差额征税的方式本身并不能体现级差调节，企业缴税多少只与销售数量相关，而无关产品价格以及企业盈利。单纯将产品销售量作为计税依据，不考虑资源禀赋差距，不考虑企业收益，既没有体现对资源禀赋差异产生的级差收入的调节，也没有考虑到不同盈利能力企业间的公平问题，还在客观上保护了采富弃贫现象（因资源税只针对销售量征收，而非开采量），浪费了大量矿产资源。资源税存在的种种不合理使其没有起到正向调节资源开采行为，没有形成促进企业提高开采利用率、减少浪费的积极效应。
资源循环利用制度对缓解资源短缺，提高资源利用效率具有积极意义。工业革命肇始，由于尚未全面认识到人与自然之间的客观规律，人类在很长一段时间内陶醉于科学技术进步带来的喜悦当中，通过控制、攫取、消耗大量的资源，无节制地进行污染物排放换取经济高速增长。但进入 20 世纪后，日益严重的资源短缺和环境质量恶化，以及频繁爆发的公害事件，使世界各国逐渐意识到，以牺牲资源环境换取经济快速增长的发展模式是不可取的。人类在经历了对人口增长、经济增长与生态环境恶化关系的多重思考后，在世界范围内掀起了对经济发展方式反思的浪潮，提出了可持续发展，认识到经济增长方式应当由粗放式增长向集约型、循环型经济发展转变。这种转变不仅体现在科学技术创新上，也表现在法律政策对循环经济、可持续发展的鼓励与支持上
。法律作为社会治理的主要手段，在循环经济的鼓励与促进上开始发挥作用。日本、德国、欧盟等通过立法推进循环经济发展。德国是最早进行循环经济立法的国家，以废弃物循环利用为核心，制定了一系列法律规范，包括 1972 年的《废弃物处理法》、1976 年的《能源节约法》、1985 年的《原子能控制法》、1987 年的《废水纳税法》、1991 年的《商品法》、1992 年的《限制废车条例》、1994 年的《循环经济与废物处理法》、1996 年的《循环经济法》、1999 年的《垃圾法》《联邦水土保持与旧废弃物法令》、2001 年的《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理法》，2003 年修订了《再生能源法》
。欧盟通过法律手段解决塑料污染，推动资源节约、减少环境污染。2018 年欧盟委员会在循环经济法框架下通过了《关于减少塑料制品对环境影响的指令》，强调“减少进入生产流程的资源量，并多次使用废弃物使之资源化，不断形成‘资源—产品—再生资源’的闭环反馈式循环过程，以替代传统的‘资源—产品—污染排放’的单向流动模式”
。该限塑法案与循环经济“减量化、再利用、再循环”的原则相一致，致力于提高资源利用率，减少环境污染物的排放，符合环境及经济发展要求。日本通过三个层次立法形成了较为完备的循环经济法律体系：第一个层次是作为基本法的《促进循环型社会形成基本法》；第二个层次是由《固体废弃物管理和公共清洁法》和《资源有效利用促进法》组成的综合性法律；第三个层次是包括这一部分整体修改为《包装容器再生利用法》《家电再生利用法》《建筑材料再生利用法》《食品再生利用法》《汽车再生利用法》《废弃小型电子产品循环再利用促进法》在内的专门性法律
。德国、欧盟、日本关注资源本身的节约以及通过循环经济模式控制生产中整个流程的资源浪费，提高资源利用率，这既是提高可利用资源数量的有效方式，也能够减少污染物排放带来的环境污染以及土地占用问题。中国法律制度关注环境保护，也通过《固体废物污染环境防治法》《节约能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》关注资源节约与循环利用，但目前尚未形成完整的循环经济法律制度体系，较多停留在环境保护和资源节约层面，而非整个经济发展模式的转型。2008 年颁布的《循环经济促进法》标志着立法从“污染治理”开始转向“循环利用”，延长了人与资源环境的链条，但这种转变依旧不充分，仍旧将循环经济作为环境保护的一种手段而非一种全新的经济发展模式。这种视角下的循环经济立法无论在体系上，还是在内容上都无法实现整个经济发展模式的革新，未充分体现人与自然命运共同体下的制度更新。目前，中国强调绿色发展，实现这一理念的政策及制度落地将有助于把资源从开发利用到回收处理作为整个经济活动的完整链条，实现绿色生产，以绿色消费倒逼生产转型，实现绿色发展。目前，绿色发展法律制度体系正在逐渐形成并日益完善，这将为资源循环利用、产业绿色发展带来巨大的推动力。
有效利用国外资源是解决一国资源安全问题的重要方式，资源投资贸易制度欠缺无法促进海外资源投资贸易。自然资源分布不仅在一国范围内存在差异，在全球分布也极不均衡，这就决定了世界各国发展所需的自然资源，需要通过开展资源投资与贸易，实现取长补短。大自然在创造生命万物之时，没有国家出现，也不存在资源在国与国之间的平衡问题，随着人类数量增加国家出现，不同国家因为争夺资源而产生冲突。当前全球化背景下，国与国之间存在的资源储量不平衡可以通过国际投资与贸易来解决。资源利用的全球化趋势日趋明显，任何一个国家都不可能拥有自身经济发展所必需的一切自然资源，通过国际贸易出口本国优势资源原料，进口本国稀缺资源原料，实现国际间资源互补与转换是保障资源可持续利用的重要途径
。发达国家的实践证明，一国的经济健康发展需要合理利用国内与国外资源。以日本为例，第二次世界大战结束后，日本面对城市变成废墟、工业瘫痪的局面，曾经掀起“开发主义”与“贸易主义”的激烈辩论，前者主张通过引进新技术，仿效美国大力开发国内资源，实现日本经济自立与工业化；而后者主张基于日本人多地少资源有限的现实，大力发展工业，扩大出口，以进口粮食和其他物资，立足于世界范围内解决日本的自立与发展问题
。日本的贸易立国战略带动了其国民经济的起飞，它将全世界作为原料、燃料供应地，以全世界作为日本商品销售地，大量进口国外廉价资源和资源性产品，经加工后再销往国际市场，带动了日本经济战后复苏。但同时，过度依赖国际商品市场以及原料和燃料供给也为日本的发展埋下隐患，失去支撑国家经济发展的核心力量，受制于人，最终日本将贸易立国的战略转向了技术立国
。中国改革开放时间较短，缺乏国际贸易中的先发优势，但依旧在海外投资市场中有不俗表现。20 世纪 80 年代中国的进口关税和非关税壁垒一直维持在较高水平，90 年代以后开始逐步降低
。1994 年开始，“对外开放从依靠政策激励转向依靠完善的法制、高效的管理、优越的投资环境和广阔的市场前景来引导和规范”
。但在矿产资源、能源投资领域，由于缺乏相对完善的投资与贸易制度保障，国内国外两种资源的进出口关系没有处理好，限制了海外投资参与国际资源的开发利用，导致我国过分依赖本国资源，丧失了选择资源进口和在境外合作开发国内短缺资源的诸多有利时机
。中国对自然资源矿产和能源需求极大，有限的国内资源无法充分满足社会生产力对矿产和能源的需求，旺盛的海外投资需求需要中国企业走出去，但目前进行海外资源投资的绝大多数是央企，其在投资过程中面临国家安全审查、反垄断调查等一系列风险。如何完善海外投资贸易制度体系，强化中国企业海外投资的市场独立性，提高公司透明度，降低海外投资的潜在风险，是当前发展海外市场的一个重要命题，离不开完善的制度保障。
资源储备具有战略储备、安全保障储备以及市场储备三方面的必要性，其中资源安全保障储备对保障经济稳定、消除大幅度波动具有重要意义
。资源储备是指除了供应日常生产和生活的正常需要外，还需要储备一定的资源，以备将来不时之需
。目前按照资源类型的储备实践来看，有土地资源储备、水资源储备、森林资源储备以及矿产资源能源储备几个方面，前三项是可更新资源储备，后者是不可更新资源储备。目前我国的资源储备实践缺乏相应的法律依据。①土地储备制度边探索、边运作，无法律依据。土地储备于 20 世纪 90 年代中后期发端于上海、杭州等地，但土地储备制度则“既没有宪法和法律依据，也没有行政法规依据”
。2007 年，国土资源部、财政部、中国人民银行发布了《土地储备管理办法》，作为强化政府以土地宏观调控为目的的土地储备行为的制度依据，但土地储备制度依旧处于边探索、边运作的阶段。在土地储备实践中，往往执行部门的部门利益大于国家利益，大多土地储备机构热衷于收购增值潜力大的存量土地，土地供应也以土地增值为目标，但这种土地储备忽略了城市规划的限制以及通过土地储备、供应对市场的调控
。目前，以地方政府为主体实施的土地储备在制度上缺乏合法性依据，存在违背《民法典》《土地管理法》以及《立法法》的嫌疑，在实践中是否真的能够实现其资源安全保障功能也广受质疑。②水资源储备尚处于探讨阶段，呈现出制度空白。从实践来看，人类对水力进行控制和利用一直持续，在世界的大江大河上均能看到地表水库与调水工程的影子，它们在一定程度上起到储水的功能，但更直接的目的在于满足人类当下的用水需求。无论是作为应急水源，还是作为国家经济和社会可持续发展的战略性资源，水资源储备都应当值得重视，而目前尚未建立水资源储备体系
，水资源储备制度是空白的。③森林资源储备实践一直持续推进，但依旧缺乏制度支撑。新中国成立以来，中国森林在累计生产商品性木材以及涵养水源、防风固沙等生态服务功能发挥上意义重大，但是目前的资源存量依旧难以满足保障国土生态安全的需要，森林资源成为一种短缺的战略资源
。美国早在 1891 年就制定了《森林资源储备法案》，由国会提供基金建立永久性森林储备机制
。我国目前对森林资源储备的研究极为少见，系统的资源储备制度也尚未形成，散见的一些法律规定间接体现出对森林资源储备的关注，例如，通过设立森林自然保护区，事实上实现森林资源的储备。④矿产资源储备广受关注，但缺乏制度支持。矿产资源与土地资源、水资源、森林资源不同，一旦消耗殆尽则无法再生、无法复制，其储备的重要性强于可更新资源。国外矿产资源储备制度出现较早，美国和日本是较早实施矿产资源储备制度的典型国家。从法律制度上看，美国早在 1939 年就制定了《战略矿产法》，后于 1946 年通过了《战略与关键材料储存法》，正式形成和实施美国矿产储备制度，该法案于 1979 年修正，重组了美国国防战略储备体系，建立了单一的国防储备库
。日本战后对矿产资源的需求量巨大，而其本国的矿产资源极为匮乏，为应对 1973 年石油危机给日本经济的致命打击，日本政府颁布了《石油供需优化和紧急措施法》，并于 1974 年宣布了《90天民间石油储备计划》，1975 年颁布了《石油储备法》，确立了政府、民间储备石油、液化天然气的义务。中国目前尚无国家层面的法律、法规对矿产资源储备进行立法保障，仅在国民经济和社会发展五年规划纲要及政策性文件中提及“加强石油储备”“建立和完善国家战略储备体系”“加快建立国家石油储备体系”。2016 年 6 月，国家能源局就《国家石油储备条例（征求意见稿）》向社会公开征集意见，目前依旧未出台。完整的矿产资源储备制度体系依旧未能构建起来。矿产资源储备实践的发展程度也有区别：战略石油储备已经开始储油运营；以储备物资产品为储备方式的矿产品储备实践相对成熟；矿产地储备作为一种建设运营成本较低、保障时效长的资源储备方式，尚未进入实质性操作阶段，亟须加以推进
。除了矿产资源储备体系尚未完善，目前建立历史较长、相对较为成熟的矿产品储备运行机制也并不完善，缺乏动态的收储和释放机制
。因此，无论是可更新资源储备，还是矿产资源储备，随着实践的推进，资源储备制度需求日益旺盛，需要通过完备的资源储备制度为实践提供制度依据，保障国家资源安全。
矿产资源作为不可更新资源，具有代际意义上资源安全保障的紧迫性，其安全保障程度决定了国家资源安全保障在多大程度上得以实现。矿产资源属于非常典型的不可更新资源，其可耗竭性对人类经济社会发展形成的压力显而易见，据测算，人类社会当下依赖的煤炭、石油、天然气在可预见的未来均将出现不同程度的枯竭。可更新资源的自然属性决定了其在总量上可以持续供应（这种可持续性、可更新性要求在可更新资源的自然更新速率范围之内，过度或无度的资源索取也会致使可更新资源在短期内消耗殆尽），而矿产资源一经消耗不可再生，在有限的人类历史中不可更新。这是人类开发利用矿产资源的一个认知前提。确保矿产资源安全应当从矿产资源供给安全与矿产资源消费安全两个角度出发。矿产资源供给安全是在强调总量有限的前提下，如何实现矿产资源供应量满足国家运行总需求，确保供给不“缺血”，解决矿产资源供给与需求之间的矛盾是处理矿产资源供给安全的核心问题。矿产资源消费安全是指要在矿产资源消费利用过程避免因矿产资源消费利用而给人类环境增加负面效应，诸如环境污染、生态破坏等，矿产资源消费应当尽量无害，不要“因血致病”。
矿产资源的供需矛盾在根本上是人类社会中可供给的有限资源与经济社会发展对矿产资源的多元、无限需求之间的矛盾。解决这一供需矛盾的关键在于合理的资源配置，制度则是资源配置的有效工具。制度是影响人类经济行为、资源配置与经济绩效的最基本变量，人类一切经济活动都是在某种特定的制度环境中，依据各种具体的制度安排，对赢利机会作出的反应
。人类经济活动中与矿产资源相关的资源配置依赖于制度调整。矿产资源供给安全问题实质上是矿产资源配置问题，很大程度上依赖于国家制度去协调解决。目前矿产资源供需矛盾既包括总量矛盾，如多数大宗矿产对外依存度过高；也包括结构矛盾，如能源结构中煤炭比重高，天然气等清洁能源比重相对较低
。矿产资源供需矛盾的解决，供给安全的实现有赖于建立能够合理配置矿产资源的制度体系，存在以下几方面的制度需求。
中国矿产资源需求不断扩大，而矿产资源供给总量有限，迫切需要解决这一问题。从资源自然总量上来看，中国资源总量丰富、矿种较为齐全。从已探明的矿产资源总量来看数量较大，约占到世界总量的八分之一，仅次于美国和俄罗斯，居世界第三位。如此丰富的矿产资源总量依旧存在总量供给不足有两方面的原因，一是中国人均自然资源占有量较低，二是需求越来越大。从全球范围来看，能源消费重心开始转向亚洲发展中国家。分析BP世界能源统计年鉴可以看出，自 2007 年以来，欧洲能源消费总量年均下降 0.3%；经合组织能源消费总量年均下降 0.2%；亚太地区能源消费总量则年均增长 3.2%
，EIA预测结果显示，非经合组织国家能源消费量在 2007 年开始超过经合组织国家，预计在 2040 年将增加到全球能源消费总量的三分之二
。亚太地区能源消费结构仍然以煤炭为主，煤炭约占能源消费总量的 50%；欧洲、中东、非洲等区域以油气消费为主，欧美发达国家天然气消费近 20 年一直保持增长态势
。从中国国内来看，中国经济的快速发展离不开矿产资源及能源的大力支持，矿产资源需求量持续居高不下。2011 年我国总能源、原煤、石油、粗钢、精炼铜、电解铝等矿产资源消费量分别达到 34.8 亿吨（标煤）、24.9 亿吨（标煤）、4.5 亿吨、6.5 亿吨、786 万吨和 1 724 万吨，除石油消费量位居世界第二外，其他均为世界第一。煤炭的消费量占全球总消费量的比重从 2001 年的 30.27%增加到 2011 年的 49.7%，精炼铜的消费量占全球总消费量的比重从 2001 年的 15.71%增加到 2011 年的39.32%，粗钢的消费量占全球总消费量的比重从 2001 年的 19.8%增加到 2010 年的 44.9%；与之相随的是，中国矿产品的进口增长迅速，由 2006 年的 2 303 亿美元增加至 2010 年的 4 829 亿美元，年均增长20.3%，几大主要矿产品的进口额均有了大幅的增加，对外依存度居高不下，石油、铁矿石、铜、钾盐、铝等产品的对外依存度都超过了50%，除原油进口量仅次于美国外，其他均是世界第一进口大国
。从整体上来看，中国矿产资源的大宗矿产，特别是能源矿产供给量不足，对外依存度高。以石油、天然气为例，中国为了加快推动原有的能源结构转型，大力实施了“以气代煤”“煤炭减量消费”等一系列措施，直接后果是油气消费量快速增长，而国内原本就储量有限的油气资源很难满足这种需求。据统计，2018 年 1 月至 5 月，中国全国原油产量累计为 7 800 多万吨，同比下降 2%，从 2018 年前 3 个月的供应情况来看，原油供需缺口为 1.1 亿吨，对外依存度高达 70.6%；2018 年 1 月至 5 月，中国全国天然气产量累计 650 多亿立方米，而前 3 个月的供需缺口为将近 200 亿立方米，对外依存度为 43.3%
。国内储量贫乏与快速增长的油气需求产生的供需矛盾，使中国在原油和天然气上高度依赖进口，从全年来看，2018 年中国石油对外依存度已经高达 72%，天然气对外依存度高达 45%
。就现状来看，中国已经成为世界第一大原油和天然气进口国，而且随着油气消费占比的不断提高，油气资源的对外依存度还将进一步上升。国内对油气资源的巨大需求以及油气资源的高对外依存度使我国矿产资源安全面临巨大挑战。在国际上，原油市场各类主体博弈能力加强，地缘政治风险复杂且加大，全球天然气需求增加，这对中国油气供应产生巨大压力，中国油气供应的风险依然较高
，资源供应安全面临严峻挑战。面对资源供给总量有限与国内消费需求不断扩大的矛盾，需要国家在制度上“两条腿”走路：一是完善矿产资源国际合作及资源进口制度；二是不断调整国内矿产资源开发利用政策与制度，优化矿产资源利用与消费结构。
目前矿产资源供给安全受限于两个要素：一是矿产资源总量供给不足，部分矿产资源对外依存度居高不下；二是资源开发利用效率低，资源浪费严重。中国的地理条件优越，成矿地质条件有利，目前已经勘查的程度较低，还有较大的资源潜力，但是依旧不能忽视粗放的矿产资源开采方式造成的浪费会加剧矿产资源供给危机。虽然中国矿产资源总量较为丰富，但是人均占有量低，对经济发展形成掣肘。很长一段时间以来，受限于技术条件矿产资源开发利用效率无法有效提高，同时尚未体现资源集约型利用与保护性开采的矿产资源制度也无法抑制企业主体逐利的本性，加剧了破坏性开采和资源浪费。资源开发利用者为了最快速地获取最大价值，往往在开发过程中采取较为粗放的开发方式，采富弃贫、一矿多开、大矿小开，且由于缺乏制度约束，这一行为并未承担相应后果，大量矿产资源被白白浪费掉了。有部分开采者会将矿产资源回收率、共伴生矿产资源综合利用率低归咎于生产技术所限，这固然有其合理成分，但是矿产资源制度未对资源开发利用率提高作出制度约束或激励，会在事实上放任资源开发利用者的短视行为，造成破坏性开采和资源浪费。同时值得注意的是，其他行业（包括矿业在内）居高不下的能耗，对能源矿产需求越来越大。而能源矿产需求量的增加显然对中国的碳减排造成巨大压力。中国面临的艰巨的碳减排责任，为矿产资源利用尤其是能源矿产开发利用带来巨大挑战。无论出于自身生态文明建设需要，还是承担碳减排的国际义务，中国都需要对产生巨大碳排放的能源矿产进行调整与规制。中国已经在《巴黎协定》中承诺，到 2030 年单位GDP二氧化碳排放强度要比 2005 年下降 60%~65%，且二氧化碳排放达到峰值，这就意味着中国在二氧化碳的排放强度和排放量上“双控”。减少二氧化碳排放量并降低二氧化碳的排放强度的重要环节在于控制化石能源的燃烧，加快调整能源结构。从中国能源消费现实情况来看，尽管风能、太阳能等可再生能源发展迅速，但要支撑起能源低碳清洁需求仍需较长时间
。新时期，传统煤炭需求明显减少，极度紧缺的石油、天然气、铀矿等战略性能源资源和新能源需求大幅增加
。随着国内经济结构调整和产业转型升级，中国能源需求虽总量略有放缓，但整体能源需求仍处于高位。国家能源局《能源发展“十三五”规划》指出，中国能源总需求 2035 年将达到 56 亿吨标准煤，虽煤炭消费比重大幅下降，但非常规天然气、铀矿、可再生能源的消费比重快速上升。即使煤炭消费量出现比较明显的下降，中国依旧是世界上最大的煤炭消费国，占世界煤炭总消费的 30%至 40%；在替代能源发展等因素影响下，中国石油消费量依旧上升并可能在 2030 年前后达到峰值；天然气消费量将持续增加，预计 2035 年的消费量将比 2015 年增长 3 倍
。如何能够在传统化石能源与新能源之间作出取舍，这既受制于经济发展的客观现实，也需要制度的引导、刺激与约束。综上，一方面是矿产资源开发利用中产生的巨大资源浪费会加剧矿产资源供给压力；另一方面，碳减排的国际义务倒逼中国减少化石能源矿产的使用，而寻求一条新能源路径。在此过程中，制度如何有效发挥其约束、引导功能，具有约束矿产资源浪费的威慑力，使矿产资源开发利用者能够具有提高资源开发利用效率和节约资源的内生动力；同时通过制度引导与约束，促使全社会实现由依赖传统化石能源到大力发展新能源技术的转变，减轻矿产资源供给压力给经济社会发展带来的约束。
除矿产资源供给给国家带来的不安全因素之外，矿产资源消费也产生了诸多安全隐患，也离不开制度约束与矫正。矿产资源消费带来的不安全因素主要表现为开发利用过程中给生态、环境带来的压力，加剧生态环境危机，主要集中为以下三个方面：①矿产资源开发利用破坏、浪费资源；②矿产资源开发产生环境污染；③矿产资源开发利用破坏生态系统，影响生态系统平衡。产生以上生态环境危机的根源在于人类开发利用自然资源的方式不是顺应自然规律、与自然和谐的生产方式，而是极端人类中心主义下的掠夺性开发利用，是经济理性下的利益最大化表现。在此过程中，既有法律制度遵循所有权绝对、契约自由以及自己责任原则，强调个人主义法律价值观，着重于关照人的社会属性，而割裂了人的社会性生存方式与生物性生存方式的关联
。解决这一问题依赖于行为人思想意识及行为方式的转变，而当下最为直接的方式则是通过制度约束，由制度的价值选择引导人们对资源开发利用、消费方式的转变，使之以生态理性为基础，强调整体主义，关注人的社会性生存与生物性生存的协调，确立可持续发展、公共利益保护、社会责任等原则，实现生态文明法治
。目前已颁布的《污染防治法》《矿产资源法》对资源保护、环境污染防治作出了部分回应，但是依旧未能在生态理性基础上形成整体主义视角下的资源安全保障制度，未能有效保障矿产资源消费中的生态环境安全。目前，矿产资源制度无法根本解决资源消费安全的制度障碍表现在反对资源浪费的制度约束不足，以及保护矿产资源开发利用生态环境制度不力两个方面。
中国矿产资源法律制度明确矿产资源为国家所有，国家保障矿产资源的合理开发利用。矿产资源勘探开发由矿业权人完成，有偿使用自然资源并负有合理开发利用的义务。矿业权人依法取得矿业权后，可以在已经登记的特定区域内勘探、开发，取得矿产品并排除他人干涉。探矿权依法申请，按照公平、公正、公开、竞争等市场规则依法取得，探矿权依法受到保护，不受其他因素的干扰和破坏；采矿权的申请、审批和授予以及程序性变更受法律保护。法律明确规定了探矿权、采矿权的审批制度，但是较少关注在探矿权、采矿权这一私权利在行使过程中的权利边界问题，即探矿权、采矿权一经行政审批获得，是否就成为物权法上的用益物权，该用益物权的行使在权利主体经济利益实现与社会公共利益保护之间是否需要衔接？显然，既有法律极少关注，《民法典》只是将探矿权、采矿权放在第三分编“用益物权”这一编的一般规定中，但是对该权利的内容、行使等并无着墨，而是交由《矿产资源法》这一专门性法律予以处理。《矿产资源法》作为矿产资源开发、利用、保护的基本依据，理应对矿业权边界做出明确界定，但我国的《矿产资源法》颁布时间较早，更多地关注矿业权设定等行政管理事项，而没有规定矿业权利的基本内容。加之包括矿产资源税费制度在内的诸多矿产资源管理制度的主要目的在于规范开采行为，刺激矿业权人生产积极性，满足对矿产资源的巨大需求，因此很少关注到矿产资源开发利用过程中出现的资源浪费以及低效率问题。例如，资源税以原矿销售量作为计税依据，客观上刺激了开采者采富弃贫，以最快速度开采最优质的资源，而将共伴生等开采难度大的资源白白丢掉。《矿产资源法》本质上是一部行政管理法，其重点放在矿产资源行政管理上，对矿业权的规定也集中于矿业权审批上，忽略了市场机制在矿业权行使中的积极意义。由于探矿权、采矿权在市场上几乎无法自由流转，矿业权人获取投资回报的方式只能是开采，且由于缺乏对技术进步的制度激励以及对资源浪费的制度约束，行为人往往通过掠夺式开发换取高额利润，目光短浅，浪费严重。矿产资源属于不可再生自然资源，人类开采活动不断降低其储量，而开采利用中的浪费行为则加剧储量下降。矿业开采中一定程度的浪费既是受客观技术所限，也是人类主观所致。以煤炭开采为例，我国煤炭企业，特别是小型企业，大多开采技术落后，开采过程中产生较为严重的浪费。我国目前采煤机械化程度仅为 42%，除部分国有大矿之外，大多数煤矿生产技术水平低、装备差、效率低，特别是乡镇煤矿，主要是非机械化开采
，造成煤炭开采中资源浪费严重。矿产资源回采率低也是造成资源浪费的重要原因之一。根据对产量和矿山数各占全国 50%的矿山调查，我国石油采收率平均只有 31%（国外一般波动在 33%左右），海域的石油采收率更低，仅为 18%；煤炭矿井平均回采率为 34%（苏联的煤矿平均回采率为 50%~60%、美国为 50%、日本为 70%~75%），比发达国家低 15%~20%；9 种主要有色金属的平均矿井回采率为 53%，低于发达国家 17%~27%，选矿回收率加权平均为 62.5%，较国外水平相差 23%；其他黑色金属及辅料、菱镁矿等冶金、化工辅助原料回采率与国际先进水平均存在不同程度的差距
。回采率是衡量矿产资源利用效率的一项重要指标，回采率低意味着开采中存在着极大的资源浪费。这表面上看是开采技术水平限制了矿产资源的开发利用效率，但从制度根源上看，则是由于法律制度的弱化甚至缺位。长期以来，粗放式的经济增长方式以及为此而服务的法律制度体系，没有关注到从生产到消费、从意识到行为的整体性资源观，也没有建立起节约资源、提高资源利用率的制度支撑体系。缺乏反对浪费的制度约束，也缺乏鼓励技术创新以不断提高资源回收率、利用率的制度激励，矿山企业既无须承担浪费资源的不利法律后果，又缺乏进行技术革新的制度刺激。在短期利益的刺激下，矿山企业很少作出长期规划，采取短平快策略，产生较为严重的资源浪费。而很长一段时间以来矿业权无偿或低价取得，也使得矿山企业缺乏珍惜资源的动力和压力，开采中主观随意性较大，为了短期内收回投资成本，获取最大经济效益，弃贫采富、采易弃难、挑肥拣瘦，造成共伴生矿产资源的严重浪费。
既有生态环境制度较为全面地关注污染防治和环境保护，但是依旧无法有效覆盖矿产资源开发利用造成的环境问题。中国十分关注生态环境制度建设，从 1979 年《环境保护法（试行）》颁布以来，就一直努力构建完善的环境保护法律体系。目前，以 2014 年修订的《环境保护法》为核心，形成了《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废弃物污染环境防治法》《放射性污染防治法》《环境噪声污染防治法》等一系列单行法规在内的、覆盖环境保护全要素的环境保护法律体系。但这些法律制度针对的是单个环境要素的污染防治问题，在矿业开发活动中产生的综合性环境问题具有更复杂的表现，既有的环境保护法律体系并未达到有效保护矿业开发利用中环境保护的目的，存在很多制度缺陷。矿产资源开发利用过程，实质上就是对自然界赋存的矿产资源的“消费”过程，这是就人类行为对自然界而言的，而非通常意义上人类社会中的消费行为。矿产资源经开采加工形成矿产品后，会进入人类社会的消费环节，在此环节中产生的生态环境问题与其他产品可能产生的环境问题并无太大差异，但是矿产资源开发利用这一“消费”过程则会产生非常严重的生态环境问题。人类社会最初关注到的环境污染、环境公害事件，大多发端于矿产资源开发利用领域以及由其延伸的重工业生产。因此，关注矿产资源开发利用产生的系统性生态环境问题，相较于单纯的大气污染、水污染、固体废弃物污染防治更具有整体性意义，也能够从源头上，多角度、多措施、综合性解决矿业开发利用中的生态环境问题。目前，既有的污染防治法律制度体系并没有针对矿产资源消费过程中的系统性环境问题进行制度设计，而仅是针对矿业产生的大气污染、水污染、固体废弃物污染进行污染源防治。矿产资源开发利用中产生的更多系统性问题尚缺乏法律应对措施。主要表现如下：①矿场（尤其是大型露采场）、废石、尾砂等占用大量土地资源，同时产生严重的大气污染、水污染或土壤污染，但目前环境保护制度仅针对单一要素污染进行预防和治理，并未考虑到这一系统性问题的提前预防与综合治理。矿山开采以及采矿、选矿过程会排放大量废土、废石、废渣，矿业生产附随的大量尾矿堆放也会占用大量土地。这些被占用的土地大多为荒山、荒地、沟谷，但也含有少部分耕地；且矿业占用的土地在矿山闭坑后并不能自然恢复其原有使用状态，尤其像露天煤矿的开采，会在矿区形成非常严重的矿坑，土壤腐殖层完全被破坏，无法再进行农业生产。1957 年至 1980 年，我国各项建设用地、弃地、浪费与自然灾害损失的耕地达 42.73 万公顷，矿山占地达 49.1%，采矿业破坏的土地面积约有 1.4 万至 2 万平方千米，并且以每年 200 平方千米的速度增加，2000 年已达到 340 平方千米
。据统计数据分析，中国 1 100 多家国有大中型矿山企业的露天开采矿场、排土场、尾矿场和塌陷区占地面积占到矿山企业占用土地面积的三分之一，推算全国矿山开发占用林地约 105.9 万公顷，占用草地约 26.3 万公顷
，据调查矿山开发占用林地最多的 4 个省是黑龙江、四川、陕西和江西
。目前主要关注矿山占用土地引发的不同权利人之间的经济利益冲突，而尚未考虑到因矿山占用耕地、林地、草地、滩涂、湿地引发的土壤污染以及生态系统受损。从传统私法视角来看，矿业开采占用土地，导致土地的用益效能只能用来满足矿业开采而无法满足农业耕种或林草业发展等经济效益冲突，但是忽视了大量占用土地导致地表植被破坏、生物多样性遭破坏等后果。森林、草原、滩涂、湿地本身是其他动物赖以生存的重要生存场所，这些区域被矿区占用，会严重破坏众多昆虫、鸟类以及其他动物赖以生存的场所，最终导致食物链断裂、物种灭亡，生物多样性受到严重侵害。目前法律更多关注矿业权与土地承包经营权、林权、草场承包权的经济利益冲突，并未考虑到承载有生态功能的自然区域受损带来的生态利益减损。②对矿区开发扰动地下水以及地壳地质结构，引发地下水水位下降以及矿区地面裂缝、地面塌陷等不良后果，目前尚缺乏系统的法律制度予以规制。矿产资源蕴藏于地壳内部，与岩石层、水、土壤交织在一起，矿山地质及水文条件通常极为复杂，为了保证井下作业得以顺利开展，很多矿山作业要求在采矿时疏干地下水，有些时候甚至要深降强排，对地下含水层造成人为扰动，也会引发一系列地质环境问题。正常状态下，埋藏在地下的矿体与上覆岩层之间的作用力处于平衡状态，地下矿产资源开采人为破坏矿体与上覆岩层土层的平衡状态，在重力作用下，井下巷道就会发生冒顶，冒顶加剧到达地表会出现地面裂缝甚至是地面塌陷。以内蒙古自治区 2000 年的数据为例，全区开发利用矿产 82 种，矿山企业 4 534 家，矿区占地面积 3 583 平方公里，矿山开发形成的采空区地面塌陷总面积 123.34 平方千米，形成的塌陷坑、塌陷群共有 197 处：其中塌陷影响范围的面积大于 10 平方千米的特大型塌陷区 3 处；大型塌陷区 13 处；中型塌陷区 34 处；其余为小型塌陷区，地面塌陷灾害造成的经济损失达 2.146 亿元
。地下开采使用的疏干强排会造成地下水含水系统的严重破坏，同时造成采空区，产生塌陷等后果外，进而加剧地下水、地表水渗透。这一过程既破坏了矿区地下水平衡，产生诸如地下水水位下降、泉流量减少甚至干枯，又产生地面塌陷、地面裂缝等后果。自 2005 年以来，全国采矿活动平均每年抽排地下水超过 60 亿吨，矿坑排水累计影响矿区地下含水层的面积约 5 万平方千米
。处于沿海地区的矿区，疏干排水还容易造成海水入侵、倒灌等情形，影响当地动植物生长。除地下开采引起的地下水位下降等后果，矿业开采中产生的废水以及大量堆置的废渣和尾矿因长期淋浸而析出的重金属酸性废水还会进入水体系统，污染地下水以及地表径流。③矿区荒漠化现象也需要完善的法律制度予以解决。矿区地面塌陷破坏地表植被覆盖率，造成土地沙化，尤其是处于草原地区的矿区塌陷会改变脆弱的草原生态系统平衡，减少草原面积，降低草原生物量，影响草原生态系统的稳定，也会对畜牧业产生不利影响。矿区周边的土地荒漠化是一种典型的土地退化现象，它使土地生物和经济生产潜力减少，甚至基本丧失，表现为林地退化、草地退化而使土地沙漠化、土壤次生盐渍化以及石质荒漠化
。矿产资源地下开采活动表面上看并不会造成明显的地表土层以及植被破坏，但地下采空区形成的塌陷以及矿产品运输、作业过程会对地表以及地表植被造成不同程度的破坏。而露天开采则会对地表土层以及地表植被产生更加直接和严重的破坏，露天开采占地表面积较大，需要大规模剥离表土，地表植被与地貌景观在此过程中被严重破坏，造成原有土地荒芜、岩石层裸露以及生产中产生的乱石遍地，久而久之形成矿业荒漠化。④矿区生态系统安全保障存在制度空白。自然生态系统是天然而成的，为生存于其间的生物提供自然环境条件以及生存发展所需的一系列物质、能量供给。矿区生态系统是一个特殊的生态系统，它往往是在对原有的生态系统进行了一定程度的破坏之后建立起来的。矿业活动占地面积大，很多时候都是一个矿区的兴起带动一个新兴城市，对原有自然生态系统产生了较强干扰，并逐渐形成矿区生态。矿业生产活动带有强烈的人为活动属性，严重干扰原有自然生态系统，将原生生态系统中诸如水、土壤、动植物、岩石等组成元素作为其生产原材料或生产场所，大量获取资源；同时，矿业生产又向自然界强行输出原生生态系统中不存在的或是超量的废物，导致原生生态系统的自净能力以及抗干扰能力下降，甚至瘫痪崩溃。矿业活动对生态系统的干扰通过自然资源使用过程中产生的环境破坏与污染物排放综合作用，长期积累逐渐使得了整体功能下降甚至崩溃。矿业活动对水体、土地、空气、动植物产生的一系列不良影响使原有生态系统弱化甚至崩溃，矿业集中的地方往往会逐渐发展为矿业城市，对原生生态系统进行强行改造，转向城市系统，原有生态系统基本消失。矿业开发带来的物质流、能量流、信息流的大量输入以及工人等非农业人口涌入，原有农业（林业、牧业）生态系统结构改变，生态系统由原来的以绿色、动植物为主向以人为主转变，系统中的非生命物质也由原来为生命提供生存空间和物质能量转向以服务矿产资源和交通为主。原有生态系统受到严重干扰，甚至完全被破坏。矿业活动为人类社会的发展与进步贡献了重要力量，但是我们也应当充分关注其对生态系统产生的全面影响，在更为可怕的生态灾难集中爆发之前寻求矿业开发与生态系统保护、恢复的最佳平衡点，确保人与自然和谐相处。