前言

中华人民共和国成立尤其是改革开放以来，我国矿业持续快速发展，为经济建设提供了巨大的物质财富，支撑起了经济社会的全面发展。矿产资源法为我国矿产资源开发利用活动提供了有力保障，业已形成的矿产资源国家所有权制度、有偿使用制度、登记管理制度、矿业权及其流转制度以及矿产资源保护制度在落实资源有偿使用，保护国家所有者权益，推动商业性矿业勘探，提高矿产资源利用效率，规范矿业开发秩序，保护环境方面产生了积极效应。当前，我国经济转向高质量发展阶段的巨大潜力和增长空间使得对矿产资源的需求将持续增长，而矿产资源制度的时代缺陷日益显现，表现出与实践需求在一定程度上“脱节”，主要表现为既有矿产资源制度重经济价值实现，轻生态环境保护，矿产资源经济利益分配制度未全面覆盖利益主体，缺乏保障资源安全的制度关照。新时代，矿产资源法应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照建设现代化经济体系与生态文明的内在要求，从矿产资源保护与利益分配的双重视角出发，重构矿产资源法以符合新时代中国式现代化建设的需求。

新时代，国家资源安全、生态安全对包括矿产资源立法在内的资源环境立法提出了新要求，需要矿产资源法对矿产资源供给安全和消费安全给予制度回应。中国在国际社会上坚持的绿色发展要求矿产资源制度对境外矿业投资的生态环境约束、市场主体身份等领域予以回应，从国内来看，绿色矿业的发展也需要矿产资源法律制度改变过去过度关注经济效益而忽视生态环境保护的做法。重构矿产资源法国内法，使矿产资源开发利用与国际规则接轨且充分适应新时代中国式现代化建设需求，不断提升中国矿产资源企业行为的规范性，满足矿产资源国际国内发展需求，借助“一带一路”契机，实现矿产资源从国内升级转型向“走出去”开拓国际市场的转变，既实现国家所有者权益又关注资源地利益保障，既关注提高矿业生产效率又关注节约资源保护环境，全方位、多角度地提升矿业发展水平。

新时代，矿产资源的内涵不断扩展，其蕴含的多元价值保护与实现应当成为矿产资源法的重要目标。随着人类经济社会发展水平的不断提高，矿产资源价值日益突破原有单一的经济价值维度，而呈现出经济价值、生态价值和代际价值相契合的多元价值。基于此，矿产资源在新时代其内涵不断拓展，尤其是对矿产资源“有用性”的判断也应当突破单一的经济上“有用”，还应当包括其在生态环境、代际满足方面的“有用”。矿产资源具有的多元价值决定了其价值实现过程产生利益冲突，区分为以经济利益为冲突内容的同质利益冲突和经济利益与非经济利益之间的异质利益冲突。对于前者，实现经济利益最大化是其最优选择，而面对后者这种相互冲突利益间的不相容性，具有更为复杂的属性，需要对既有矿产资源法律制度进行重构，作出“兼容并包”的权衡。

一方面，就矿产资源法的价值进行重构。新时代建立包括自然资源法在内的生态文明制度体系，应当首先建立在生态价值优先的价值判断之上，承认自然的内在价值，生态价值，重构自然资源法需以保护优先作为立法的基础目标。公平分配是矿产资源利益分配的核心目标，公平分配原则应当成为矿产资源法重构中的核心原则。契合新时代“高质量发展”“绿色发展”目标需求，摆脱过去对“高速增长”的盲目崇拜，通过利益分配制度既要刺激“蛋糕做大”，又要公平分配“蛋糕”。矿产资源法律制度一贯将矿产资源经济效益的实现以及分配作为主要目标，忽视了矿产资源本身以及矿业生产对生态环境利益的影响，忽视了多元利益在代际之间、在全部社会主体之间的公平配置，需要在新时代以多元利益、多主体公平分配为目标重构矿产资源法的价值目标。

另一方面，重构矿产资源“优先保护+公平分配”的二元制度体系。《环境保护法》将保护自然作为其基础目标，明确了“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害”的立法目标，并将保护优先作为处理人与自然关系的基本原则。矿产资源单行法应当满足环境法的基本要求，将保护和改善环境作为其基础目标，在保护环境，不损害生态环境的基本前提下，最大限度实现矿产资源的经济价值，构建矿产资源的资源环境优先保护制度体系。实现矿产资源开发利用的整体性生态环境保护目标，通过国土空间规划制度、矿产资源节约制度、矿区生态环境治理修复等具体制度，服从于整体生态环境保护优先的安排。既有矿产资源法所表现出来的生态环境利益保护缺位、国家所有者权益流失、资源地农民经济利益保障不足、不同投资者地位不平等问题从根本上来看是一个公平分配问题。重构矿产资源利益分配制度，要实现多重利益的公平保障：首先需要厘清国家多元主体身份，通过矿产资源权益金制度全面保障所有者利益；其次要在矿业权转入以及流转环节不断完善竞争性出让、矿产资源耗竭补贴、完善矿业权流转市场以及强化市场机制，以平等保障矿业投资者利益；最后要通过事先知情同意、资源地实质参与利益分配以及建立资源地资源环境损害赔偿基金制度充分重视资源地利益保障。

2022 年 11 月 20 日