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我国正处于社会经济发展的重要转型时期，而当前矿业用地制度中供地方式单一、集体土地所有权益受限、矿区生态环境被破坏与污染、矿业用地流转不畅等问题严重，并有加剧的趋势。矿业用地诸多问题的产生，是矿业权人对土地的不当利用造成的，而更重要的原因是现行土地管理中对矿业用地的规定较少，不便于操作。因此，对矿业用地进行法律规制显得尤为必要且紧迫，并有助于我国土地资源的规范化管理和矿权市场的健康有序发展。
土地是民生之本，发展之基。解决中国的矿业用地问题始终是矿业经济发展进程中具有战略意义的重大实践问题。矿业用地的法律规制是由矿业用地的特征及其矿业用地的利用内容所决定的。中国矿业用地的问题往往集中在用地需求、土地利用效率和生态环境损害三个方面。矿业用地制度若要恰当地完成其职能，不仅要力求实现正义，而且还须致力于创造秩序，对矿业用地进行法律规制是实现该目标最好的手段和途径。
我国矿业用地不仅用地情况复杂，并且占地面积较大。一座大型矿山平均占地 18~20 hm
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，小矿山至少也有几万平方米，据推算，我国每年因矿产资源的开发而占用的耕地面积为 98.6 万hm
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，占全国耕地总面积的 1.04%。
矿业企业的用地范围与规模通常受矿产资源埋藏深浅、储量大小、开采工艺等各种因素的影响。矿业企业主要以井工开采和露天开采两种方式进行作业，其中露天开采方式占地规模尤为巨大。例如，广西百色平果县铝土矿的最终采矿用地面积为 6 700 hm
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，已占到整个平果县耕地总面积的 1/4；而地处黄土高原生态脆弱区的平朔露天矿，其最终采矿用地面积为 1.7 万hm
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；还有，内蒙古胜利露天矿的最终采矿用地面积竟然高达 3.42 万hm
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。
另外，全国的矿业企业因探矿、采矿、尾矿库、排石场等占用和破坏的土地约 300 多万hm
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，大致相当于两个北京市或一个海南省的面积，并且这个面积还在以每年约 3 万hm
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的速度增长。
根据我国土地管理法规的现行规定，矿业用地属于建设用地的类型，一方面，当开采矿产资源占用农用地时，权利人必须按照法定程序办理农用地转用审批手续和征地审批手续；另一方面，土地行政管理部门为了控制耕地总量和保护耕地，限制新增建设用地的总量，对全国各地的农用地转用计划指标有明确的规定，但最终却造成农用地转用计划指标缺口较大。为此，很多矿业企业在不得已的情况下选择采取农用地租赁等非法的用地取得方式。
虽然我国的《矿产资源法》已经明确规定了采矿权人有使用土地的权利，但并未在矿产资源法体系内就如何取得土地使用权作出衔接性的规定。矿业权人按照土地管理法的规定，对于矿业开采占用农用地的，必须在符合土地利用总体规划的前提下，先终止原先土地使用权的法律关系，然后再由国家以土地征用的方式使之变为国有性质的土地，之后再出让或划拨给矿业权人。设计农用地转建设用地制度的良好初衷是控制耕地总量，合理规划全国的土地利用状况，但在这套土地管理的程序中土地征用的前提却是公共利益的需要，这在法律上存在逻辑问题。随着矿业经济的日益繁荣和矿业权流转的市场化，矿业权主体日益多元化，矿产资源的开采并不完全符合国家能源的战略安排，如此，公共利益就名存实亡了。若借公共利益之名而行商业利益之实，于理于法都行不通。依法取得和使用矿业用地是矿产资源开采的重要基础条件，是矿业企业正常运行的生命线。然而在前述情形下，矿业权人取得矿业用地的障碍却越来越大，这严重影响了矿业经济的持续发展。
我国矿业用地制度陷入现实困境的原因是多方面的，其中既有法律法规的不健全、行政执法的不严格，也有管理体制的缺陷与不足，要从根本上解决我国现行矿业用地需求难以满足的现实，是一项极为艰难的系统工程，这需要对矿产资源和土地资源的管理制度进行彻底的改革和法律建设。特别是，根据矿业用地的特点，以法治思维对矿业用地的管理进行制度优化和法律建设，从国家层面制定矿业用地的专项法律法规，或在修改《矿产资源法》时设立矿业用地的专项篇章，对我国《矿产资源法》和《土地管理法》中不适应现行矿业用地实践的管理规定进行清理和修订，这将为创新矿业用地供地方式，促进矿业用地有效流转等奠定法理基础。通过矿业用地的法律规制，加深矿业活动主体对矿业用地的法律认识，尤其是从法律关系的角度，明晰矿业用地使用权的主体、客体和内容，规范矿业用地使用权的取得方式、取得条件、取得程序，协调矿业权与土地使用权、环境权的冲突关系，完善矿业用地在退出和流转方面的法律设置，为破解矿业用地的供需矛盾创建有益的解决路径。
据统计，截至 2016 年底，长江经济带共有矿山 35 904 座，其中，小矿点 10 028 个、小型矿山 22 148 座、中型矿山 2 294 座、大型矿山 1 434 座。
虽然我国有大量因矿业活动而被破坏的土地，但是矿业用地在被破坏前 70%是耕地或其他农用地，若按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜林则林，宜草则草，宜渔则渔”的原则进行复垦利用，则约有 60%以上的废弃地可以复垦为耕地，30%的废弃地可以复垦为其他农用地。我国复垦土地的潜力巨大，对复垦土地再利用本属于土地权利人的应有之义。然而，我国现行的矿区土地复垦率仅为 12%，仍有近 90%的损毁地未能得到及时复垦与再利用，由此导致矿区囤积了大量的废弃土地。
另外，矿业企业即便经过土地复垦，对矿业用地进行了生态重建和治理，但由于我国矿业用地的退出路径不健全，且土地行政管理部门缺乏对复垦土地的有效管理与再分配，矿业用地还是长期面临退出机制不畅与再利用效率低下的尴尬困境。矿业损毁地的闲置和荒废严重违反了土地资源集约利用的原则。用法律手段对矿业用地的复垦和退出等进行制度设计，是破解土地利用瓶颈、增强土地资源保障能力、促进可持续发展的重要途径。
矿业废弃地是矿产资源开采的伴生产物，矿业废弃地的大量出现引起了一系列的生态、环境、社会、经济问题，是国际社会当前普遍关注的重大问题，已成为环境保护与经济发展的焦点。
矿业废弃地可以简单地看成因选矿、采矿、炼矿而被破坏或污染的土地；矿业复垦地是被矿业权人或相关复垦人进行生态重建或生态治理的矿业用地。矿业开发中土地利用效率提升的重要方式是对矿业废弃地和矿业复垦地的再利用，也是对矿业用地优化配置目标提出的基本要求。矿业废弃地和矿业复垦地再利用的目标是通过土地的整合、流转对该项土地进行优化配置，即在矿业废弃地的复垦利用过程中，在考虑各类用地需求、土地的地理情况、资金投入能力等有限的资源条件下，通过比较选择出合适的复垦方案，确定出适合该区域未来发展目标的最为合理的土地利用比例关系和空间布局，并把土地资源的有限分配与用途需求结合起来考虑，在微观上与其他资源重组，以实现生态、经济和社会效益的最优组合。
总之，提升矿业用地的利用效率，最终把矿业废弃地、复垦地的再利用和生态文明建设、建设用地指标置换、耕地保护等相结合，从而实现矿业活动中的土地集约节约利用和矿业经济持续发展。
矿业用地是联系矿业经济、矿区居民、矿区环境等各种要素的自然综合体。我国的法律法规目前还没有对矿业用地进行明确的界定，而且矿产开发活动本身相对复杂，既有井工开采，又有露天开采；既有矿区用地，又有生活、设施及配套用地；既有临时性建筑，又有永久性建筑，对类似矿区工业广场、采矿区土地、矿区居民生活用地等是全部属于还是部分属于矿业用地的问题还存在争议。土地的利用方式科学、有效、合理是土地可持续利用的重要保障。因此，借助法律定纷止争的效用，对矿业用地的管理进行法治建设有助于改善矿业用地规定过于原则、缺乏可操作性的现状。随着矿业经济的快速发展、矿业用地缺口的不断增大，矿区生态环境的保护和治理将面临更大的压力。矿业用地的复垦、环境治理、退出等制度的建立，是矿业用地法律规制的重要体现。在矿业用地管理中，对这三项制度的研究与应用，不仅是对土地集约节约利用方式的具体操作规范，也是矿业用地优化配置的制度规范。
矿业用地，是因为矿产的发现、开发而经济价值倍增，且矿业活动在土地利用中占主导地位的土地类型。然而，在矿业开发活动利用土地价值带来财富和活力的同时，也不可避免地产生了各类生态破坏。俄罗斯学者佩富斯涅尔在《矿业生态学》中做过各工业部门对环境影响程度的对比研究，他认为各生产部门对大气、地表、动植物、地表水、地下水、地下资源等生物圈各要素的破坏程度的递增顺序为：运输业、造纸业、建筑业、热电业、冶金业、化工业、采掘业，其中，采掘业对生物圈各要素的破坏程度远高于其他六个部门。
目前，我国矿业用地的环境问题十分严重，如采矿活动产生的“三废”，一方面给矿区周边的企业和居民带来了一系列的危害，另一方面也严重阻碍了矿业经济及土地利用的可持续发展。目前，我国矿产开发中的挖损、压占、塌陷等行为造成的废弃土地高达 2 亿亩左右，约占全国耕地总面积的 10%以上，而全国土地复垦率仅为 15%左右。另外，与矿业企业取得的巨大利润相比，矿产资源开发所造成的生态环境损失具有长期性、间接性、社会性等特征，这使人们对其造成的生态环境破坏与影响程度难以做到准确、全面、客观地评价。目前，矿业企业对矿业用地的利用，普遍存在浪费和短视的情形，这不但加剧了矿区生态环境的恶化，也进一步影响了矿区经济的稳定与持续发展。
矿产资源开发的环境代价是指因矿产资源的开采而引起的环境污染、生态破坏产生的经济损失及为环境管理、维护、治理恢复而承担的成本之和。
环境是一种资源，也具有价值。环境污染和生态破坏是环境价值消耗最主要的两种表现形式，在矿产资源开发中对环境代价的核算实际上就是把消耗的环境价值进行货币化的过程，环境代价作为环境治理的成本独立存在并具有重要意义。联合国统计局（UNSO）在 1993 年发布的《环境与经济综合核算体系》中，将环境成本归纳为两个方面：一是因生态资源总量的损耗和质量的下降而导致生态资源总价值的减少；二是环保及生态治理方面的实际支出，即为了防止环境污染而发生的各种费用和为了改善环境、恢复生态资源的数量或质量而产生的各种支出。
随着经济社会的发展，人类的矿产开发活动对自然资源消耗速度的加快、对矿区环境污染的加剧、对生态破坏的加重，人们对环境代价的认知也愈发深刻。例如，土地是生态环境极其重要的组成部分，很多物种及生命都依赖土地而生存，当矿业活动改变土地形态及其生态系统的稳定时，土地的生态环境价值也受到严重的损害。因此，生态环境价值理论是矿业开发中的环境代价评估机制的理论支撑，唯有承认生态环境具有生态价值，环境代价的评估才具有现实意义，进而才能从经济、法律、行政上促进环境的保护和生态的治理。
过去，中国矿业经济的繁荣与发展建立在对环境和资源免费、低价利用的基础上，是以自然资源的毁灭性开发、生态破坏、环境污染为代价的。原有矿业经济的运行模式得不到有效遏制，将导致矿区生态系统的失衡，并最终引发社会经济恶性发展的连锁反应。矿业活动对环境的严重污染和破坏，是矿产资源所有权绝对化、土地使用权不受限制的契约自由的结果，是私权自治的产物。政府作为监督和管理矿产、土地资源的唯一主体，肩负着为全体国民提供良好生态环境的重任，因此必须通过法律和政策限制私人权利，防止权力滥用。土地作为矿业权人开采矿产资源的唯一载体，借助矿业用地的法律规制能在很大程度上有效地限制矿业权人的私权行使效果。因此，土地行政管理部门通过制定和实施专项矿业用地法律法规，根据公共利益的需要，依靠公权力限制私权利，干预矿业行为，以减少矿业开发中环境代价的产生。总之，开发利用矿产资源的根本目的不仅是满足人民不断增长的物质生产需要，更是让人民享有良好生活品质的保障。对矿业开发中的环境代价进行研究，以法律法规的制定为手段，可以从根本上遏制矿区环境与生态的持续恶化，最终建立起系统的、完善的矿产资源开发利用与生态环境协调的机制体制。
“产权”
通常是指一定主体对财产的权利及其权利体系，体现了权利主体通过权利行使行为而形成的权利关系。
美国芝加哥大学教授R. H. 科斯（R. H. Coase）在 1960 年发表的《社会成本问题》中提出的现代产权理论，成为西方产权理论发展的重要标志。他指出，通过产权分析的方式可以有效地解决外部效应问题，并使资源配置达到帕累托最优的状态。西方学者普遍认为，产权制度的萌芽与发展是基于资源具有稀缺性的特征。从一定程度上讲，资源的稀缺性是所有产权经济研究的前提和基础。由于矿产资源具有稀缺性和不可再生性且依附于土地而存在，矿业用地也逐渐演化成一种极其珍贵的稀缺资源。对稀缺资源的占有和争夺是人类本能的需要，因此而造成的矿业用地利用矛盾和冲突必须被限制和约束，否则矿业用地将处于浪费、破坏、无序利用的循环状态之中。
土地产权理论是用经济学方法研究矿业用地外部性问题起因的重要思路。矿业活动及对矿业用地利用过程中带来的环境问题，正是矿业经济活动外部不经济性的具体体现。因此，矿业用地的现实问题是土地产权理论研究的起点和重要的应用领域。土地产权理论主要研究的是土地的所有权及物权体系，以降低或消除市场交易中因外部影响产生的社会费用，提高土地流转的效率，改善土地资源的配置，最终促进社会经济的健康稳定增长。另外，矿业用地产权应理解为广义的权能体系，即由矿业用地终极所有权及所有权衍生出来的占有权、使用权、处分权、收益权、出租权、转让权、抵押权等权能组成的权利束。土地产权理论对指导矿业用地的利用与保护起激励作用，并对矿业用地的可持续发展与集约节约利用有重大的理论意义。
我国的土地制度体系长期以来呈现城乡二元分割的基本格局，并得到了宪法、民法、土地管理法等法律制度的规制。现阶段的土地产权制度对经济社会的发展也起过巨大的激励作用。正如道格拉斯·诺斯指出的，制度之所以能够起到促进社会经济运行效率的明显效果，是因为制度在减少市场交易费用上发挥了重要作用。
具体而言，我国土地所有权的主体主要为国家和集体，由此派生出国家所有性质和集体所有性质的土地使用权。矿业用地涉及国有性质的土地时，只要按照国有土地出让和转让的相关法律规定办理即可，但涉及集体土地性质时，目前只能通过土地性质转变的方式先将集体土地征收为国有土地，再按照国有土地的操作程序办理。从法理上讲，国有土地和集体土地所有权的主体地位应当是平等且独立的，权利主体对各自所有的土地应当充分享有占有、使用、收益和处分的权利，但我国集体土地所有权实际上是一种权能残缺的“不完全所有权”。
我国的城乡二元土地产权体系就是以二元土地所有权类型为基础，以土地的二元使用与征用制度为主要内容，以土地的行政垄断为基本特征，辅以土地供应双轨制的土地交易方式与价格。
我国土地产权的管理制度应当向符合社会发展需要和实现社会总体福利的方向努力变革。
“生命周期”的概念最早出现于生物学领域，是指具有生命现象的有机体从出生、成长、成熟、衰老直至死亡的整个活动过程。
1982年高尔特（Gort）和克列伯（Klepper）发表了数十篇关于产业生命周期的论文，标志着生命周期理论在产业上的发展与应用。
由于受矿产资源储量分布、地形地貌、赋存条件等自然因素和矿区交通运输、材料设备、水电等社会因素的影响，矿区在开发建设和发展过程中都会经历类似生命周期状态的起步期、成长期、成熟期和衰退期四个阶段。矿业权人在生产和发展过程中对矿业用地的需求程度和利用方式不尽相同，同样会表现出由诞生、成长到成熟、最终走向衰亡的周期性现象。
第一，起步期。矿业用地的起步期主要是指矿业权人的地质勘探和基础建设阶段。在地质勘探阶段，矿业权人主要从事钻探、勘测等勘查活动，用地时间较短，一般不会超过 3 年。矿业权人在地质勘探阶段不会对土地造成严重的毁损，并且在勘探结束后可立即组织相关人员进行土地的复垦工作。在基础建设阶段，矿业权人主要从事排土场、矿区工业场地、居民生活区等附属设施的建设。矿业权人在基础建设时期开始根据需要对相关用地进行改造，是一种不可逆的土地毁损形式。
第二，成长期。矿业用地的成长期主要是指矿业权人的投产至达产阶段。在矿业用地的成长阶段，矿业企业开始高速发展并根据矿产资源的赋存条件，以不同的方式开始开采矿产资源。矿业权人在这一时期的矿业用地数量呈明显的上升趋势，由于矿物的矸石和剥离的废弃物等开始压占土地，矿区生态环境问题也逐步显现，矿区的生态系统开始退化，环境污染逐渐加剧，矿区居民的生活品质逐年下降。
第三，成熟期。矿业用地的成熟期主要是指矿业权人达产后的稳定阶段。在这一阶段，矿业权人对矿产资源的开采达到顶峰，同时对矿区土地的挖损和压占也达到最大值。由于矿业权人长期的矿业生产活动，矿区的大量土地遭到破坏，出现地表塌陷、水土流失、环境污染加剧、开采条件恶化等现象。矿区的生态环境治理已成为影响矿区社会、经济发展的主要因素。矿业权人在矿业用地的经济发展与生态保护上的矛盾异常突出。
第四，衰退期。矿业用地的衰退期主要是指矿业权人对矿产资源的开采量减至耗竭、报废的阶段。在这一阶段，矿业用地伴随着矿产资源的衰竭而逐渐退出矿业生产领域，这标志着矿业用地生命周期的完全结束。但是，矿业权人可通过土地复垦、生态恢复、生态重建等治理活动对土地进行循环再利用。总之，矿区的起步、成长、成熟、衰退过程直接影响着矿业用地的准入、使用、退出和再利用的整个活动过程。
生态补偿是指生态产品或服务的受益者基于对生态利益的享有而向生态产品、服务的提供者所给予的经济性补偿，是对人类活动所产生的生态环境的正外部性所给予的经济性补偿。
伴随着矿产资源的开采，矿业权人在矿业用地利用中暴露出的环境污染、生态退化与地质灾害等一系列生态环境问题，已经成为激化矿区社会、经济和生态环境矛盾的导火索。虽然矿产资源的开发和利用长期对经济的发展起着巨大的推动作用，但随着人类珍爱自然、保护环境意识的逐步提高，矿业活动用地中的“非环保、非生态”行为成为首先被规制的对象。而且，生态补偿机制的最大作用是将影响生态环境行为的外部成本内部化，进而保护整个自然环境，是协调经济发展与生态环境利益相关主体间关系的制度性安排。
基于此，针对矿业权人在矿业用地利用过程中的环境损害行为，各国普遍在有关矿业开发的政策、法律、法规中明确规定了矿产资源的生态补偿制度，通过采取各种措施对矿产资源进行生态补偿或修正，从而保证和维持矿区的整体环境质量和水准。
矿业权人开采矿产资源的行为是典型的生态破坏和环境污染活动，势必会影响特定区域内社会成员对生态利益的享有和实现。生态利益是社会成员在生态环境中获取的维持生存和发展的各种益处
，社会成员享有其应有的生态利益是其基本的生存诉求和价值抉择。而设立矿产资源的生态补偿机制便是针对特定主体之间因生态利益的相对增进或减损而进行补偿的制度安排。矿产资源的生态补偿来源于生态补偿理论，是指为恢复、治理、校正因矿业权人开采矿产资源的行为和活动，造成矿区周边自然资源耗竭、生态环境污染、矿业城市丧失可持续发展机会而进行的资金扶持、财政补贴、税收减免及政策优惠等一系列活动的总称。
矿产资源的生态补偿既是保护矿区生态环境的有效激励机制，又是矿业用地过程中生态负外部性的法律治理手段。
矿业权人在矿产资源的开采、利用过程中借助生态补偿理念，使矿业活动不仅仅是社会成员通过投资获取利润回报或获得就业途径的重要方式，更是一项使矿业投资者获益和生态受损者得到补偿同时实现的重大社会活动。生态补偿方式主要包括现金补偿、实物补偿、政策补偿、项目补偿、绿色补偿等。针对矿业用地的特殊性，对其生态补偿时应该考量两方面的情形：一方面，矿产资源的开采利用造成矿业用地及其周围生态环境的现实污染和破坏。这是矿业企业对生态利益受损者进行补偿的基本依据，其实质是矿业企业经济利益和矿区居民生态利益衡平的内在要求。另一方面，矿业用地及其周围生态环境的污染和破坏，导致矿区居民及其后代人丧失生存或发展的机会。这是矿区居民实现生态正义价值的具体要求，体现着不同地区、不同群体之间享有生态利益的平等权利。