下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
随着世界政治、经济的不断发展以及环境状况的不断恶化，环保监管受到世界各国的重视，环保监管模式呈现出多样化的发展态势。西方发达国家有关环保监管模式的理论和实践相对成熟，科学先进的环保监管模式大都在发达国家最初产生和推广。而国内学者更热衷于对环保监管体制的研究，环保监管模式仍是尚未展开深入、系统研究的领域。
环保监管模式虽已成为媒体报道中出现的高频词汇，但目前学术界尚没有统一的概念和分类标准，甚至有不少人把环保监管模式等同于环保监管体制。崔金星、余红成指出要结合环境保护实践，构建我国政府主导型的环境管理模式，并借鉴现代市场经济国家成熟环境管理经验，加强国际交流和沟通，制定我国环境管理国际化战略。赵勤认为，世界各国在政策、制度、措施的选择、设计过程中，明显受到当时的政治、经济、科学文化、道德水准等诸多因素的影响和制约。就我国而言，经历了从以行政管理为主到多种管理方式综合运用的变迁过程，尤其市场经济确立以后，在环境管理方式中越来越多地引入或准备引入基于刺激为目的的环境管理经济手段。进而对建立适合我国国情的行政命令机制与经济激励机制协调发展的环境管理模式进行了探讨。但是，以上研究均没有给出环保监管模式的具体定义。李长安、陈梅兰认为，如果在一种环境管理模式下，无论是宏观政策制定还是微观环境监督，各种具体政策措施，特别是各项环境管理制度，大部分是由政府部门直接操作，并作为一种行政行为通过政府体制进行实施，这种模式就是直管型环境管理模式。徐宗玲认为，合作式环境管理模式是为保护环境，防止公害发生，政府与企业基于双方合作，通过制定一系列环境保护的政策，促使企业基于其自身的自主性而主动采取措施保护环境、解决环境污染问题，实现企业的可持续发展的一种管理模式。他们虽然对环保监管模式的某种具体类型做出了定义，但是这种定义还远不够抽象和全面。
对于我国农村环境问题的特殊性和现行环保监管模式的局限性，许多学者都有清醒的认识。乌东峰在《论农村社区机制与农村生态环境保护》中指出，农村环境污染以面源污染和生活污染为主，而且污染源和污染主体分散零落，政府环保部门实施监管，既不现实也不经济。王国平也分析了政府强制型环保监管模式的局限性。但是，对其他类型环保监管模式适用于农村环境保护工作的局限性以及如何对其进行法律完善，国内学术界并没有展开充分的讨论。
在农村环保模式的构建方面，许多学者认为必须调动广大农村居民的积极性、主动性和能动性。赵俊臣在《森林、自然保护区与生物多样性的社区共管》一书对我国云南省多部门与地方参与山地生态系统生物多样性保护示范项目［简称YUEP，由联合国全球环境基金（GEF）立项资助、联合国开发计划署（UNDP）执行的多边国际合作项目］自2001年8月启动以来，在澜沧江/湄公河流域的南涧县国家级无量山自然保护区，对试验并成功探索的以社区村民为主体的自然保护区管理模式进行了详细介绍。指出以当地村民为主体、以增加当地村民经济收益和改善社区生态环境为宗旨的共管活动与传统管理模式的根本区别，就在于理论指导思想上相不相信农村居民愿意管理、能够管理和可以管理。刘庆强等人也提出了提高村民环境意识和利用村民自主环境治理的建议。王国平认为，通过调动我国农村社区机制，调动群众的积极性参与环境保护，使环境保护成为群众共同行动和全社会的共同事业，是未来解决我国农村环境保护问题的重要选择。陈丽华在《论村民自治组织在保护农村生态环境中的权力》一文中指出，农村生态环境日益恶化的法制原因，主要在于我国环境保护法忽视了农村居民的力量，农村居民的环保积极性没有得到发挥，并对村民自治组织在保护农村生态环境中的法律地位和管理权力进行了分析。对自治型环保监管模式的可行性，陈丽华分析为，村民自治组织贴近现实，对问题的解决切合实际；村民自治组织可以综合调动各种社会资源投入环保治理，将村内所有单位和个人共同构建于环保建设整体网络，使村内每个成员和单位处于该网络的密切监督之下。赵俊臣的《社区村民管理自然资源的自治组织》一文从村民知道自然资源对人类的价值，因而是愿意管理的；村民懂得适合当地的自然资源管理技术和村民具有管护的有效办法三个方面分析了自治型环保监管模式的可行性。雷玉琼、朱寅茸基于公共池塘资源的自主治理理论，从环保自治制度的产生、执行以及维持三个方面深入分析了金塘村的环保自治过程，提炼出了对重大事件的决议召开听证会、重视集体讨论的举行和村代会的召开、重视对村庄精英发掘和培育等具有推广意义的经验。但是，目前对农村自治型环保监管模式的研究主要停留在典型案例的介绍、意义和可行性分析的阶段，尚未有人从理论基础、现实考量、局限性方面对这一草根模式进行全面深入的分析，没有对农村自治型环保监管模式进行有效的制度构建，不足以为这一新型环保监管模式的确立和推广提供有力的理论支撑。
“监管不限于‘命令—控制’，也不反对市场；监管不一定由政府当局进行：可以采取私人秩序的形式，公共监管和自我监管之间没有明显区别。”英国学者劳拉·麦格雷戈、托尼·普罗塞和夏洛特·维利尔斯的这一观念得到了国外学者的广泛认可。所以，国外对环保监管模式的研究，从一开始就没有受到“环保靠政府”的指导思想的束缚，从理论到实践成果都颇为丰富。相关理论研究成果将在后文的环境管理理念嬗变部分进行详述。对农村环保监管模式，国外学者也有所关注。诺曼·厄普霍夫、米尔敦·J.艾斯曼、安尼路德·克里舒那更是在
Reasons for Success
：
Learning from Instructive Experiences in Rural
Development
一书中明确指出，政府、非政府和私营（以营利为目的）机构在促进农村发展方面各自都存在局限性，这意味着在改善农村生计和农村居民生活质量上，它们无法充当唯一的依靠。基础广泛的农村发展其主要资源必须来自农村居民自身的干劲、观念和决心，来自集体主义的自助和我们所称的“受援性自立”。
路易·G.白认为，推进农村发展有成效、可持续必须以当地社团为着眼点。许多学者还参与到不发达国家农村地区发展援助与合作项目之中，寻求建立以当地社区居民为主体的行之有效的环保监管模式。
当前，资源短缺与环境恶化已经成为国际社会范围内的发展障碍。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，走可持续发展道路。党的十八大立足新世纪、新阶段，将生态文明建设提到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的位置，把中国特色社会主义建设总体布局发展为“五位一体”。十九大报告将建设生态文明提升为“千年大计”，将“美丽”纳入国家现代化目标之中。改革生态环境监管体制、提高环境监管能力重要且紧迫。当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全。
环境监管能力是指环保监管主体运用正确的理论和方法，根据环境问题自身的特点及发展规律，通过一系列正式或非正式的、内部或外部的制度和机制，动员和组织多种利益主体，科学地制定和实施环保监管政策，运用各种有效管理手段，协调经济社会发展同环境保护之间的关系，有效治理环境问题，实现可持续发展的本领。任何一个国家环境监管能力都不是与生俱来的，都是经过一个长期的过程，通过不断的努力，从无到有，由弱到强，在动态演进的过程中发展而来。我国的环境问题现状虽然总体上有所改善，但是环境形势依然十分严峻，环境保护监督管理的理念、制度、方法尚不能跟上时代发展的需求，效果不尽如人意。尤其是在农村地区，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，危及农村饮水安全和农产品安全，危害群众健康，一些农村环境问题已成为危害农村居民身体健康和财产安全的重要因素，制约了农村经济社会的可持续发展。长此以往，农村环境问题会引发农村居民的不满，诱发和加剧社会矛盾，动摇“三农”的基础，影响农村乃至全社会的稳定。而事实上，因为农村环境污染导致的农村居民与当地企业之间甚至与地方政府之间激烈冲突的事件已经屡见报端。农业和农村是连接人与自然的主要纽带，广大农村是淡水、耕地、林地、草原、生物资源的最大腹地，是承载人口的主要场所，是实现可持续发展的重要环境依托，农村环境问题如果得不到有效解决，势必造成人与自然关系的进一步紧张，甚至危及我们国家和中华民族的生存条件和根基，制约和妨碍整个社会发展的步伐。因此，尤其需要尽快加强环境监管能力建设，进一步完善监管制度，构建新的监管思维、监管模式，提高监管水平和效率，探索有效监管的途径。2008年4月国家发展改革委和财政部联合印发了《国家环境监管能力“十一五”建设规划》，要求贯彻落实国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》精神，全面加强环境监管能力建设。《国家环境保护“十二五”规划》提出要以基础、保障、人才等工程为重点，加强城乡和区域统筹，通过一般性转移支付和生态补偿等措施，加大对西部地区、禁止开发区域和限制开发区域、特殊困难地区的支持力度，推进环境监管基本公共服务均等化建设，提高农村环境保护工作水平。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》把加强农村突出环境问题综合治理作为重要任务，明确提出加强农村环境监管能力建设，落实县乡两级农村环境保护主体责任。2018年，生态环境部、农业农村部联合启动“农业农村污染治理攻坚战行动计划”，五项主要任务之一即是提升农业农村环境监管能力。
研究和探讨农村环境保护监督管理的有效途径，对于维护国家生态安全、粮食安全，推进农村生态文明建设，全面实现新农村建设和小康社会的发展目标具有重要意义。
在环境监管的具体实施中，监管手段是关键要素，是环境管理体制创新的重要因素，也是提升环境总体管理能力水平的重要基础。环境保护监督管理手段的固定化、系统化、制度化即为环保监管模式。本书研究的是为实现农村环境管理目标，环境管理主体针对客体所采取的必需的、行之有效的控制或调节方式。前文提到的产生并发展于金塘村环境治理实践的自治型环保监管模式是农村居民在实践中自发创造的，主要以环境友好型的村规民约约束、指导农村居民的环境行为的环境保护监督管理手段，是符合环保监管模式的演进规律的。虽然这种模式得到了广泛认可和推广，但是目前对自治型环保监管模式的理论研究不足、法律认可缺位，因此其并非严格意义上独立的环保监管模式，却对农村居民环境角色的转变和农村环境保护工作的推进具有十分重要的意义。因为无论是哪一种现行环保监管模式，对农民、农业、农村而言都是外源性的，都是在政府主导或市场主导之下对农村环境的保护和管理。而自治型这一草根式的环保监管模式从无到有、自下而上并在实践中蓬勃发展，使农村居民体会到前所未有的主人翁意识，迸发出前所未有的环境保护动力和热情，不失为一种内源性的农村环境保护方式。
十九大报告提出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这不仅是实施乡村振兴战略的内在要求，也是实施乡村振兴战略的重要组成部分。十年前在金塘村孵化孕育的自治型环保监管模式，完全可以以此机遇焕发出新的活力并产生更大范围的辐射影响价值。对农村环保监管模式进行系统、全面、深入的完善和建构，使之能够在农村广袤土地上扎根、为广大农村居民所接受，提高农村环保监管效率、调动农村居民参与环保监管的积极性，对切实解决农村环境问题具有重大的现实意义。