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第二节
生态补偿的学术史梳理及现状述评

生态补偿是为应对现代环境问题和生态危机而建立的一项新型环境保护政策、法律制度,是对传统环境保护制度的创新,有着深刻的理论意义和现实基础。国内外学术界对这一制度均给予了广泛的关注。

一、国外学术史梳理和现状述评

生态补偿作为一种能够体现自然环境生态价值的创新机制,在国外有着较长的实践和理论研究史。作为一个新概念,生态补偿第一次在国外正式提出,是在国际森林研究中心 2005 年出版的《环境服务支付:一些基本要素》一书中。该书将受益人支付给土地所有者或管理者一定费用,希望被支付人采取行动,以保持特定土地生态服务数量和质量的生态补偿机制称为“环境服务支付”(Payment for Environmental Services,简称PES)。之后,国际自然保护联盟在 2009出版的《生态服务支付:法律框架和制度》一书中,将PES解释成了生态服务支付(Payment for Ecosystem Services),认为这样更能体现环境所能提供的、综合性的和多样化的生态服务性质。至此,PES作为生态补偿的专门术语在国外得到了确认和运用,虽然有时候“E”会被解释为环境或生态,但就生态补偿机制体现生态价值的目的来说,这两个概念的实质性差别是很小的(Greiber,2009;Wunder,2005;Niesten and Rice,2004;Hardner and Rice,2002;Ferraro and Kiss,2002)。

伴随着新术语PES的出现,生态补偿理论研究也达到了新的高度。不仅一些国际组织,如联合国粮食及农业组织等,在各自的活动领域出版专门的著作来介绍、推广这一新概念,指导生态补偿实践,而且一些西方国家的环境管理专门部门,如美国的森林委员会和英国的环境食品农村事务部等,也都出版了专门的著作来公布本国的生态环境价值,探讨生态补偿机制在本国的运用和发展前景,对这一创新型的环境管理工具表现出了浓厚的兴趣。综观国外近年来关于生态补偿的研究文献,其研究进展和成果可以大致归纳如下。

关于生态服务价值的研究。一些学者认为,生态补偿机制的关键就是“捕捉”生态服务的价值。生态服务作为自然环境对人类提供的福祉有不同的表现形式:有的为人所知,如食物、燃料的供给;有的则不为人熟悉,如气候的调节、空气和水的净化、洪水的防范和养分的循环等。生态服务的价值通常表现为食物供给、水源清洁、健康的土壤和碳储存。清楚地提示生态服务的价值理念,以及生态损失给生态服务供给带来的潜在的影响,是这一研究的主要任务。(UKNEA,2012;TEEB,2010;Wunder,2005)。

关于生态补偿概念的研究。生态补偿的术语在国外经历了一个不断完善的过程。其间,生态补偿的内涵也从最初的支付土地管理者或所有者费用,以期通过采用行动来提高预期生态服务水平,上升到了一个更正式的表述,即一个自愿的、有条件的,在至少一位卖方和买方之间,就能够确定的环境服务或预期所能产生生态服务的土地利用行为签订的协议。国外研究者认为,有效的生态补偿能够通过激励手段解决市场失灵的问题,因而是一个广泛的、能适应各种以市场为导向的,包括税收、费用、补贴、市场创造等工具在内的正外部性机制。这种机制与传统农业的补贴方式有本质的区别,其对生态服务的补偿也可以理解成:对提供者在满足法律要求的基础服务之上所提供的额外服务的奖励(Greiber,2009;Wunder,2005;Niesten and Rice,2004;Scherr,Khare and White,2004;Hardner and Rice,2002;Ferraro and Kiss,2002)。

关于生态补偿机制适用范围的研究。有研究认为,生态补偿最基本的思想就是生态服务的使用者或受益者对生态服务提供者的补偿。一个有效的生态补偿机制通常具有两个特点:一是生态服务的受益者和提供者之间能就改善的生态服务产生直接支付;二是生态服务的受益者和提供者之间的交易是自愿的,不会受到国家法律或标准的强制驱使。所以,生态补偿这一市场工具的适用是有一定条件的。从现有的生态补偿实践看,多数生态补偿机制都适用于以下五个领域,即农村环境保护、流域保护、碳储存、生物栖息地保存和生物基因勘探等。尽管一些新的领域,如外来物种入侵、泥沙沉积等期待着生态补偿机制的创新运用,但从设计到实践再到最后的效果评价都需要一个较长的过程(Dunn,2011;Greiber,2009;Wunder,2005)。

关于生态补偿机制资金来源和支付途径的研究。由于生态服务具有公共物品或准公共物品的性质,许多生态补偿资金都来源于政府的出资,如在环境管理过程中,政府会出于公共利益的需要,代表公众对一些需要保护的景观和生物多样性区域的土地出资购买私人所有的发展权。但近几年,私人公司或个人出资购买生态服务的情况日益增多,最典型的就是流域下游的水源使用者对上游水源提供者的补偿,因此,国外认为这提供了一种新的融资渠道,如果能更多地发掘私人出资在生态补偿中的潜力,将更多的生态服务纳入市场的运行范畴,那么在供给上实施投资和创新将成为主流,这也成了国外对于生态补偿机制的研究兴趣所在。生态补偿机制的支付途径有两类:一是以输出为基础的支付,二是以输入为基础的支付。以输出为基础的支付通常强调的是结果支付,是基于生态服务的供给产生的支付;而以输入为基础的支付,通常是基于对额外的生态服务和利益供给的支付,主要运用于土地利用和管理,以农村环境补贴为代表(Norgaard,2010;Wunder and Wertz-Kanounnikoff,2009;Dunn,2011;Robertson and Wunder,2005)。

关于生态补偿机制法律框架的研究。研究认为,形成一个新的或完善现有的法律框架对于生态补偿机制的发展具有非常重要的意义。宪法,作为我国的根本法,有必要确认自然或生态服务的价值,为生态补偿的发展创造适宜的环境;生态补偿专门法,虽然有助于吸引政府和公众的注意力,有助于生态补偿作为一种合法政策工具的推广运用,但容易引起立法的破碎化,容易与其他调整不同生态系统的法律如环境法、水法、土地法相冲突,妨碍法律的实施。因此,通过修改现有的专门环境立法,加入有关生态补偿机制的特定条款,是完善生态补偿法律框架更可行的途径,有利于这一工具的推广,也有利于降低立法成本。同时,生态补偿机制的法律完善必须处理好与其他相关法律如农业法、财税法、矿产资源法、规划法等的关系,重新评价或废除不利于生态补偿机制实施的条款,如农业法关于森林产品的条款,财产法关于能源消费的税收优惠和补贴的条款,规划法关于基础设施建设和农村土地利用的条款等,以减少生态补偿机制的实施障碍(Greiber,2009;Zaelke,Stilwell and Young,2005;Zaelke Kaniaru and Kruzikova,2005)。

总体来看,国外关于生态补偿机制的研究成果较为丰富。其特点是:①对环境付费(或对生态系统服务付费)的研究都是基于市场路径,即从生态服务的提供者和受益者“一对一”的视角展开研究,政府购买生态系统服务同样也放在市场机制中加以考察,这与国内以政府补偿模式为主有很大的不同。②政府补偿领域,强调政府出于公共利益的需要,对一些需要保存的景观和生物多样性区域的土地出资购买私人所有的发展权,是基于土地私人所有的制度基础之上,同样与国内有很大的不同。③对生态补偿的研究源于生态系统服务功能的价值等理论基础之上,对生态补偿概念,生态补偿机制的适用范围、资金来源、支付途径、机制设计等基础理论问题展开了全面研究,研究的成果值得借鉴。④对生态补偿机制法律框架的研究,大多主张以分散立法的模式对生态补偿机制加以保障,这与国内的综合立法趋势又有很大的不同。此外,国外对有关生态补偿的进一步发展所面临的问题正在给予足够的关注,如生态服务的需求问题、生态系统与生态服务的关系问题、体制和监管问题、交易成本的降低问题、捆绑生态服务问题等,也为我国生态补偿机制的研究提供了借鉴。

二、国内学术史梳理和现状述评

国内对生态补偿的研究可追溯到 20 世纪 90 年代,生态学领域较早关注这一问题。数量众多的研究成果大多是从生态学和经济学的角度,集中在生态补偿原理、生态系统服务功能的价值评估、生态环境外部性的解决路径、补偿的标准、补偿模式及制度设计等一般制度原理方面。相对而言,法学对生态补偿的研究起步较晚,缺乏系统性。总体而言,国内的研究成果主要集中在以下几方面。

关于生态补偿概念的研究。不同的学科均对生态补偿的概念进行了探讨。生态学将生态补偿界定为“自然生态补偿”,典型的定义是:“生物有机体、种群、群落或者生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调解自身状态使生存状态得以维持的能力,或者可以看成生态负荷的还原能力”。 经济学则从正外部性的“补偿”和负外部性的“收费”两个角度来定义生态补偿。 法学对生态补偿概念的研究,有广义和狭义之分,广义的概念包括了“人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动”。 狭义的概念是:“综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值,采用行政、市场等方式,由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式,弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。”

关于生态补偿模式的研究。大多数学者主要是从政府补偿和市场补偿两种模式着手,研究生态补偿的方式。在政府补偿模式下,财政转移支付是最主要的补偿方式,此外,还包括专项项目、贷款优惠、税费减免等政策补偿方式。市场补偿的模式,包括“政府支付、一对一交易、市场贸易和生态标记等”。 还有学者认为,生态补偿应当包括“政府补偿、社会补偿、国际合作和生态移民四种形式”。

关于生态补偿标准的研究。生态补偿的标准是否合理,决定着生态补偿各方利益主体的权利义务配置是否平衡,也决定着生态补偿制度的实施效果。研究认为,生态补偿的标准主要有两种:一种是以生态保护者付出的直接费用支持和机会成本作为补偿标准,即机会成本法;另一种是以生态保护所带来的生态系统服务功能价值的评估作为补偿标准,即生态系统服务功能价值评估法。前者是从保护者付出的角度衡量的,属于受偿方标准,后者是从受益者受益的角度衡量的,属于受益者标准。 理论界的一般观点是,补偿标准应当以生态保护者的机会成本作为最低补偿标准,同时加强对生态系统服务功能价值评估的研究,适当考虑生态系统服务功能价值因素,在两者之间确定一个合理的标准。

关于生态补偿法律制度保障的研究。这一领域的研究大致包括两方面。一方面,是从整体上对生态补偿法律制度的法律建设进行研究。李爱年的《生态效益补偿法律制度研究》、张锋的《生态补偿法律保障机制研究》以专著的形式,对我国生态补偿制度建设进行了系统研究,对生态补偿的制度要素进行了较为深入的阐述,并提出了完善我国生态补偿立法的思路。 另一方面,不少学者对生态补偿法律制度某一方面的内容展开研究,或者对某一环境要素有生态补偿的法律保护展开探讨,如森林生态补偿的法律保护、流域生态补偿的法律保障、水土保持生态补偿的法律保障、矿产资源生态补偿的法律保障等。也有学者对国外生态补偿与自然损害赔偿的法制经验进行了比较研究。

总体来说,国内对生态补偿法律制度的研究尚处于探索阶段。已有的研究大多是从生态学和经济学的角度,对生态补偿运行机制进行研究。从法学角度研究生态补偿制度建设的成果数量少且缺乏系统性,明显滞后于生态保护实践的需要,主要体现在以下几方面。第一,在研究内容上,对生态补偿的一般性法理分析,如法律概念界定、法律关系分析、立法建议、国外经验的注解等研究较多;对补偿的标准、模式和运作机制的研究基本局限于生态学、经济学的单一范畴,缺乏从法学视角对生态补偿内部规范的深层次研究。从实证角度针对西部生态脆弱区生态补偿政策、法律制度的体系化研究成果很少。第二,在研究视角上,较多对国外的成熟理论进行“移植”,在如何充分考虑我国的“本土适应性”等方面的研究有待深化;很少从法学的视角对我国生态补偿的实践进行绩效评估与实证研究。第三,在研究方法上,不同学科的研究者往往从各自的研究进路出发,运用单一学科研究方法“各自表述”,综合运用多种方法进行的系统研究不足。 rhBWvvLmGKrFAcMVFyJ2xcPLj9abCSMWQivn1RX+COIpWEGKkL0l+f65YAPGBp3k

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