下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
在中国，长期以来，生态补偿主要是作为一项经济政策来运行的，指导生态补偿实践的主要是国家各个层面的政策规范。生态补偿政策的制定和实施，主要是基于生态补偿的经济学原理。经济学以效率作为价值目标，在对生态补偿机制的探讨中，侧重对人们生态开发与利用、生态维护建设这一社会行为的过程描述，重点围绕效率核心，就环境公共产品的分配和使用、环境外部不经济性的制度应对，以及环境问题的解决做出相应的制度安排。可以说，生态补偿的经济学原理是指导生态补偿政策、法律制度体系的“理论内核”。
经济学对生态补偿的研究也经历了一个不断发展演进的过程。关于生态补偿的含义，在 20 世纪 90 年代前期的文献中，生态补偿通常被用来指“加害者付费”或“污染者付费”。
也有学者将其理解为以保护生态环境为目的的生态补偿收费，即对开发和利用生态环境资源的生产者和消费者直接征收相关费用，同时用于补偿开发和利用过程中造成的自然生态环境破坏，恢复自然生态环境。
征收生态环境补偿费或类似的税种，其目标是试图使经济活动的外部不经济性内部化，也就是要生态环境的破坏者为其行为付出相应的成本代价。
可见，早期对生态补偿概念的内涵界定比较狭窄，仅将其界定为生态环境补偿收费。从经济学原理分析，生态补偿的实质是针对环境问题“负外部性”行为内部化的手段，补偿的主体是环境与资源的开发利用者，补偿的目的是通过增加开发利用者或生态环境破坏者的成本，减少生态环境损害，从而遏制单纯消耗型开发利用行为，提高资源利用率，保护生态环境。从实践层面考察，这一时期正是我国生态环境补偿费征收的试点阶段，对生态补偿概念做上述理解，与试点工作的开展是相适应的。
随着生态建设实践的发展和生态环境保护的需要，20 世纪 90 年代后期开始，在经济学意义上生态补偿的内涵发生了拓展，由最初单纯地针对环境资源开发利用者或生态破坏者“负外部性”的生态环境补偿收费，拓展到对生态环境保护者“正外部性”进行补偿。代表性的观点有：
从正外部性的“补偿”和负外部性的“收费”两个角度来定义生态补偿。比如，“生态补偿，是通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性）成本，达到保护环境资源的目的。”
从维护生态系统服务功能的目的定义生态补偿。比如，“生态（效益）补偿是用经济手段激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育，解决由于市场机制失灵造成的生态效益的外部性并保持社会发展的公平性，达到保护生态与环境效益的目标。”
“生态补偿机制是为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益与经济利益的分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。”
以上两种观点视角不同，但都反映了生态补偿的经济学原理，即因保护或破坏生态环境而产生的外部行为的内部化。具体而言包含了两个层面的内容：一是因保护生态环境而产生的正外部性行为，应当由相关的受益方给予补偿；二是因破坏生态环境而产生的负外部性行为，应当由损害者支付相应的费用。生态补偿产生的制度动因，是在环境资源领域存在的市场失灵现象，其本质是通过对相关利益主体的经济刺激，达到维护和保育生态系统服务功能、保护环境资源的目的。
在主流的认识中，生态补偿是一种经济激励措施，其核心在于通过经济手段实现环境问题外部成本的内部化。由于产生环境负外部性、正外部性的原理不同，负外部性往往因开发利用或破坏环境资源的行为而产生，其后果是造成生态环境效益的“减损”，内部化的手段一般是“收费”；正外部性则因从事生态保护、生态建设的行为而产生，其结果是生态环境效益的“增益”，内部化手段一般是“补偿”。一些学者由此对生态补偿的两类内部化措施加以区分，将前者称为“生态环境补偿费”或“生态损失补偿”，而将后者称为“生态保护补偿”，并将狭义上的生态补偿理解为“生态保护补偿”。
国家相关主管部门注意到生态补偿两类基本形态区分，并在国家有关政策文件中给予体现。比如，2013 年4月，国家发展改革委负责人向全国人大常委会所作的《关于生态补偿机制建设工作情况的报告》中，对“生态补偿机制”的定义是：“在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排。”
这一定义虽然用了“生态补偿”的概念，但其实质含义是“生态保护补偿”。2014 年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）
没有采用包含两类形态的“生态补偿”概念，而是确认了“生态保护补偿”。2016 年 5 月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》同样没有采用“生态补偿”概念，而是采用“生态保护补偿”概念。可见，我国近期在国家政策和法律体系中采用的是狭义的生态补偿，即“生态保护补偿”的概念。
外部性理论最早产生于经济学学科，但是将其作为一种工具来解释经济活动与环境问题之间的关系是一个颇具影响力的理论。外部性理论最早是由著名经济学家马歇尔在其著作《经济学原则》一书中提出，经过经济学家庇古进一步丰富和发展，成为经济学中一个著名的理论。就“外部性”理论的定义而言，从不同的视角来看，不同的经济学家有不同的观点。归纳起来主要体现为两类：一类从“外部性”产生的主体出发，代表人物有萨缪尔森和诺德豪斯。他们认为，外部性（即所谓的溢出效应）是指“企业或者个人向市场之外的其他人强加的成本或收益。”另一类立足于“外部性”接受的主体，主要代表人物是兰德尔。他认为，外部性是指“当一个行动的某些效益或成本不在决策者考虑范围之内的时候所产生的低效率的现象，也就是某些效益被给予或某些成本被强加给没有参加这一决策的人”。这两类定义虽然立足的角度不同，但实质上是一样的。在实践中大多数经济学家都采用第一种类型的定义。外部性理论可以用来分析现实中经济活动主体对另外一种主体的影响，
根据不同的划分标准会有不同的表现形式：按照其影响范围不同可以划分为“生产外部性”和“消费外部性”；按照其影响的效果不同可划分为“负外部性”和“正外部性”。正外部性（即所谓的外部经济）指的是行为主体的行为对他人或者社会产生了增益性结果，而受益者不必付出相应的代价；负外部性（即所谓的外部不经济）指的是行为主体的行为对他人或者社会产生了损害性后果，而行为主体却没有付出相应代价。
正是基于此，产生了经济活动中的不公平。那么，要想实现经济活动的公平，就要实现经济活动中外部性的内部化。对此经济学家给出了两种不同的方案：一种是通过“有形之手”，即政府干预的方式来实现（庇古税）；另一种是通过“无形之手”，即市场调节的方式来实现（科斯定理）。根据前一种方案，在边际社会成本或收益与边际私人成本或收益出现紧张的情况下，仅仅依靠市场的自动调节是无法实现经济活动公平的，因此就需要政府通过产业政策来优化资源配置，从而使得社会利益最大化。政府干预的原则是：对于边际私人成本比边际社会成本小时，就对相关部门进行征税；若是边际私人收益比边际社会收益小时，就要对相关部门进行必要的补贴，从而对外部性影响进行内部化，实现社会福利最大化。根据后一种方案，在交易成本为零时，通过自我协商的方式，交易双方就可以实现资源的最优配置，从而解决外部性问题。但是在现实的交易中，交易成本不可能为零，交易人数也可能众多，因此就需要明确地界定产权，来尽量降低交易成本。科斯定理说明，政府干预并非解决外部性问题的唯一方式，通过市场调节的方式同样可以解决外部性问题，从而也能实现资源的优化配置。政府要做的是明晰产权并保护产权。
在环境问题中，同样面临着外部性现象。以上两种解决外部性问题的路径对建立生态补偿法律和生态补偿政策都具有一定的现实意义。就生态补偿中的行为而言：一方面，某些生态建设和保护生态的行为增进了社会整体的利益或他人的利益；另一方面，一些开发利用环境资源的行为则会导致社会整体利益或他人利益的减损。比如，实施生态建设工程，行为主体在参与生态建设时投入巨大成本或者做出生态贡献导致自身利益因之而受损，因此需要进行差额补偿。
又比如，在流域上游地区从事生态保护和建设，保护和改善了全流域的，特别是中下游地区的生态安全，而上游地区的民众为此付出了成本或做出了牺牲，应当由受益的下游地区给予合理的补偿。这种补偿，可以是政府补偿，也可以是市场补偿。其本质是生态受益者为环境资源公共产品付费，实现受益者和公共产品的提供者和维护者之间的利益衡平。
公共物品（即所谓的公共产品或公用产品等）与私人物品这一概念相对应。关于公共物品的定义，经济学家萨缪尔森在其著作《公共支出的纯理论》一书中有所论述，他认为某种产品或者劳务并非因别人的使用而减少，这种产品或劳务被人们称为公共物品。与公共物品相比较而言，私人物品可以分割且具有稀缺性。公共物品具有如下特征：第一，效益的非分割性（non-divisibility）。即全体社会成员都可以享用公共物品，公共物品的效用面向全体社会成员，并且其不能分割为分属于哪个人或哪一类人。比如，空气、阳光等公共物品，正是由于其不可分割性导致了很难确定其权属。第二，消费的非竞争性（non-rivalness）。即某个人的使用或者某类人的使用并不会导致其他人无法使用这一物品，也就是说不同的主体可以同时对这一类物品进行使用，并且这种使用不会导致这一物品数量上的减少，正是这种物品没有稀缺性，也就导致了其不具有竞争性的特征。第三，受益的非排他性（non-excludability）。即当某一类人或者某个人使用公共物品时，其他人同样可以使用，也就是说，公共物品有公益性的特征。
经济学家将“物品”分为公共物品和私人物品两种最基本的类型。在实践中，既具有非排他性又具有非竞争性的纯公共物品并不常见，生活中大多数的物品均不会同时具备这两个特征。一般而言，会有比较多的“准公共物品”，比如，公有资源和俱乐部物品，如表 1-1 所示。
表 1-1 物品的外部性分类
在环境与资源保护领域内，大多数的环境要素和生态服务系统都具有非竞争性和非排他性的公共物品特征。比如，水、阳光、土壤、空气等以及人为的环境保护公共设施都属于此类物品，最典型的莫过于生态林区、水源涵养区等生态建设产品。公共物品与外部性之间存在着天然的联系，早期的学者总是以“环境”为公共物品的代表来讨论外部性，但环境资源的“非排他性”和“非竞争性”又是不完全的，在使用中存在“拥挤”现象，表现为“准公共物品”的特性。这一特性，使得生态保护和建设、资源开发和利用过程中容易产生“公有地的悲剧”和“搭便车”问题。
“公有地悲剧”是美国加州大学哈丁教授在 1968 年提出的，哈丁教授以一种寓言的形式生动地阐释了这一理论的内涵：在一个公共牧场中，每一个牧民都想着增加自己牧群的数量，从而增加自己的收益。但是，牧场对于牧群而言是具有一定的承载力的，当每一个牧民都想着自身利益最大化的时候，必然导致牧场的牧群超过牧场的承载力，从而导致牧场退化，最终导致牧场毁灭。在这样一个场景之下，作为理性人和经济人，牧民们的思考逻辑是：如果自己增加一头牲畜，自己就可以通过变卖得到全部的收益，这一行为产生的效益是+1；而这一行为对牧场造成的损害是-1，这一损害由全体放牧者共同承担的，也就是说，每一个牧民只承担了-1 中的一部分，即-1/n（n为牧民总数）。通过这种经济人的理性考量，无疑增加牲畜数量是最为明智的选择。正是基于此，每一个牧民都有无限的动力不断地增加自己的牧群数量，这是因为当追逐的个人利益面对公共资源时，每一个人都考虑的是自身利益的最大化。这样，“公有地悲剧”就产生了。与公共物品相关的另一个理论就是“搭便车”（free-rider problem），又叫“免费搭车”，是指基于公共物品理论，一些人为了维护公共物品而付出了必要的成本或者做出了牺牲，但是另一部分人没有付费就可以免费享受公共物品，对于这些人而言，他们的行为就属于“搭便车”，而这一现象则被称作“搭便车”现象。
生态环境本身由于具有公共物品的特征，使其在使用过程中存在着过度使用和“拥挤”等一系列问题。这就需要从公共服务的角度对其进行有效的管理。在生态环境保护方面，基于公平性原则，不同区域之间、不同主体之间应当平等享有生态环境公共产品，享有平等的生态福利，这是制定区域生态补偿政策的基础。生态补偿制度就是为了解决这种“拥挤”问题，通过制度的激励来完善相关生态服务供给，从而促进生产力发展和自然生态的平衡。
生态资本，指存在于自然界，能够给人们带来持续收益的自然资产。
根据生态经济学的相关原理，生态系统的服务功能和生态环境中的各要素共同为人类的生产和生活提供必要的生存条件和物质基础。这种条件和基础是人类社会的生产要素和生活资源的载体，因此具有一定的价值。而这种载体被人们称作“生态资本”。“生态资本”具有以下基本要素：第一，被人类开发利用的资源总量。环境中的很多要素都具有一定的经济价值，是人类社会经济发展的重要引擎。人类的发展和社会财富的总体上升离不开对生态环境中要素的开发利用。一般而言，这种资源要素可分为可再生资源和不可再生资源。第二，环境自我净化能力。环境的自我净化能力是指环境及环境组成的生态系统本身基于环境容量对人类排放的污染物“消化”“吸收”的一种系统特征。正是因为这一特征降低了人类的治理成本，所以就具有了价值。第三，生态潜力。由于生态环境质量的改变会影响周围与之相关的环境要素，比如，生态环境质量的提升可能会影响生态系统的再生量增加，即“生态潜力”的提升，这种潜力的提升是一种可预期的资源。第四，生态环境质量。生态环境的质量由影响生态环境的各要素组成，生态系统中的各种生态因子（水环境、大气环境、土壤环境等）为生命存续和社会生产消费提供了必需的生态环境，生态环境质量的变化将引起生活成本、生产消费成本的变化，也应当被视为一种资源。
生态资本作为一种重要的经济活动载体，与人类社会的经济发展息息相关。如同人力资本、物质资本一样，生态资本具有双重性：一是生态资本的自然属性。生态资本作为一种重要的资源，其自身包含巨大的生态性价值。遵循自然规律，在生态系统的环境容量之中活动，就是生态使用价值的体现。二是生态资本的经济属性。生态资本作为一种生产要素存在，其具有保值增值的经济性价值。在开发利用中合理地开发利用生态资源，尽量做到物尽其用，通过市场调节的方式减少资源浪费，提高资源的循环利用率，如排污权交易制度，这就是生态交换价值的体现。但是，生态资本又与其他人力资本、物质资本有不同之处。生态资本发挥其作用的前提是必须保持生态系统本身的良性循环和良好运行，而生态系统本身的良好运行又进一步促进了生态资本作用的发挥。因此，对生态资本的开发利用既要遵循共生、相生相克等自然生态竞争规律，又要遵循生态资本与物质资本、人力资本等其他资本的市场竞争规律。
生态资本各要素共同作用，对人类的生产、生活产生了“效用”，体现了整体性的价值。由于环境问题和生态危机的频发，使得生态资本成为稀缺资源，为此，人们在利用生态系统的服务功能和环境资源的时候，须支付相应的补偿费用，以维护和增加生态资本总量。在制度安排上，通过生态利益衡平机制，促进资源有效配置，实现生态效益、经济效益与社会效益的统一。
生态补偿的经济学含义及其原理，揭示了生态补偿要遵循的经济运行规律，围绕效率核心，就环境公共产品的分配和使用及生态环境保护的外部不经济性等提出相应的制度、应对措施，为生态补偿制度的构建指明了路径。
第一，指明了生态补偿的路径，即生态保护外部性的内部化。依据“外部性理论”，其中，生态保护者是生态服务的提供者，生态受益者是生态服务的购买者。生态受益者通过购买生态保护者提供的服务，实现利益平衡和社会公平。解决环境问题外部性应当遵循何种路径，采用何种补偿措施，要根据所涉及的公共产品的具体属性以及产权的明晰程度来细分。这为辨识不同主体间的生态利益和经济利益关系，即实现补偿的路径，指明了方向。
第二，为确定各种不同类型的补偿主体、受偿主体提供了依据。按照“公共物品理论”，生态环境与自然资源可以界分为纯粹公共物品、准公共物品、俱乐部物品、准私人物品等类型，对不同的生态环境与自然资源“物品”，应当有不同的补偿政策：①对于水源涵养区、生物多样性保护区、防风固沙和土壤保持区、调蓄防洪区、全国性大江大河，以及重要生态功能区等“纯粹公共物品”，应当实施国家（公共）购买的补偿政策；②对于跨省界的中型流域、城市饮用水源区、地方行政辖区内的小流域等“准公共物品、共有资源或俱乐部物品”，应当实施国家（公共）购买与市场交易相结合的补偿政策，其中，在流域上下游政府通过协议达成的市场交易补偿模式中，上级政府的协调至关重要；③对于森林保护、矿产资源开发、水资源开发、土地资源开发等“准私人物品”，应当依据“开发者负担”原则，由开发利用者进行补偿。
第三，为确定生态补偿标准和模式提供了参照。依据“生态资本理论”，生态资本也是参与经济活动的要素之一，是有价值的。这种价值可以通过生态系统效益价值评估来计算，虽然这种价值评估在科学性和实用性上受到颇多诟病，与经济学上传统的市场价值论、劳动价值论有一定的背离——生态资本的价值论为所谓的市场价值设置了一个虚假前提：现实中必须存在对生态系统服务的客观市场需求；而劳动价值论认为只有凝结了人类劳动的商品才具有价值属性。但是，这一理论仍然丰富了人们对生态补偿的认知，为确定生态补偿标准、选择适当的补偿方式提供了理论参照。