导论
生态文明法律制度建设是新时代生态文明建设的重点和突破口

生态文明是人类活动与自然环境的一种互利耦合形态。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻态势，党的十八大提出大力推进生态文明建设，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。党的十八届三中全会强调必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，把资源产权、用途管制、生态红线、有偿使用、生态补偿、管理体制等充实到生态文明制度体系中来。党的十八届四中全会将生态文明建设置于“依法治国”的大背景下，会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设”。党的十九大进一步要求，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，推进绿色发展，着力解决突出环境问题，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。可见，在决策层面，对生态文明建设逐层递进的思路是“生态文明建设→生态文明制度建设→生态文明法律制度建设”。由此，生态文明法律制度建设就成为生态文明建设的重点和突破口。

生态环境保护法律制度是生态文明法律制度的重要组成部分。检视我国当前的生态环境保护法律制度现状，可以发现其在基础理论、制度架构、体系建设等方面存在着结构性缺陷，离新时代生态文明建设的目标相去甚远。

现行生态文明法律制度建设基础理论指导乏力。指导生态环境法律制度建设思想的理论基础，主要来源于环境科学和经济学的理论，环境科学的理论将环境问题的产生原因归结为人类开发利用自然的行为超过了自然产出、供给能力和消纳污染物的能力，这种技术主义的认识揭示了自然具有满足人类需求的多样性的功能。经济学的理论将环境问题的产生和发展归结为基于产权不明导致的政府失灵和市场失灵，说明了环境问题的综合性和制度性原因。从法学的视角审视，我国现行生态环境保护法律在立法价值理念上仍带有浓厚的强人类中心主义的痕迹，人与自然和谐发展的生态文明理念、可持续发展理念、生态系统综合管理理念、生态环境多元共治理念、生态利益衡平理念等生态环境法律制度应当秉持的理念未能很好地体现在立法价值目标中。其后果是生态环境法律制度体系不能完全体现环境问题的关联性、综合性、区域性、利益区分性等，由此生成的生态环境法律也就难以担当推动新时代生态文明建设的重任。

现行生态文明法律制度体系存在结构性缺陷。生态文明法律制度体系是一系列较为成型且彼此联结、互为补充的法律制度所共同组成的有机整体。目前我国的生态文明法律制度体系存在重命令管制手段轻市场机制和公众参与、重污染防治轻生态保护、重经济利益轻生态利益、重反向惩罚轻正向激励等结构性缺陷。详言之，我国的生态环境法律制度在20世纪90年代前基本表现为以命令强制制度为主导，20世纪90年代以后，逐步转向命令强制制度与市场激励制度相结合，并开始重视公众参与制度的作用。这些制度在生态环境保护实践中发挥了重要作用，但也存在很多不足，不能完全适应生态文明建设的需要。比如，在制度功能上，以基于重点区域控制和个体责任的“点源控制”和“谁污染，谁治理”为指导原则，以生产环节控制和“排放控制”为基本要求和内容，功能单调，适用范围窄，不能全面有效地控制污染和生态破坏。已经建立并运行的制度往往“头痛医头、脚痛医脚”，制度之间缺乏内在的关联性和协调性，配套性差，特别是环境污染防治与自然资源保护的法律制度之间相互割裂，各成体系，严重削弱了制度的综合效率和效力。一些重要的制度如生态修复与生态补偿制度、生态红线和环境预警制度、生态环境损害责任制度还没有完全建立或铺开，普遍存在“轻重不均”的问题。

现行生态文明法律保障体系难谓周全。针对“生态文明建设法律制度研究”这一宏观主题，本书主要从两个层面来把握：一是生态文明法律制度体系，即根据生态环境保护法的基本原则，由调整特定生态环境社会关系的一系列法律规范组成的相对完整的规则系统。二是生态文明法律保障体系，即以生态环境保护法律为核心的一系列法律法规组成的相互衔接、协调统一的有机整体；法律体系是生态文明制度体系的基本架构，法律制度则是生态文明制度体系的内核，前者是后者的依托和保障，后者是前者的基石和内容，二者是“骨骼”与“血肉”的关系。生态环境保护法律体系是生态文明法律体系的核心，也是生态文明法律制度体系的保障体系。我国的生态环境保护法律体系经过多年发展，已成为中国特色社会主义法律体系的一个重要组成部分。尽管近几年我国生态环境有明显改善，但我国的生态环境多年来的环境污染状况、资源约束趋紧、生态环境面临严峻形势等没有得到根本性改变。以生态文明的基本理念审视，现有生态环境保护法律保障体系存在很多不足，是环境保护不力的制度根源之一。如生态环境保护法律体系的周延性、协调性、整体性不足，影响了法律的实施效果。因此，在完善生态环境保护微观制度的同时，建立健全周延、融洽的生态文明法律体系，亦是新时代生态文明建设的重要路径。

概言之，生态文明法律制度建设的目的，是通过相关法律制度的建设，发挥制度的导向、约束和规范作用，影响人的价值趋向，规范人的行为模式，实现人与人、人与社会、人与自然的和谐发展。针对当前生态文明法律制度建设存在的基础理论指导乏力、制度体系存在结构性缺陷以及保障体系难谓周全的问题，课题组首先以新时代生态文明建设理念和生态利益衡平理念为指导，探讨生态文明法律制度建设的理论基础；其次在对我国生态环境保护法律制度展开类型化梳理的基础上，重点从制度内容和功能、调控手段、参与主体、利益调整、责任机制等角度，对制度缺陷和因应之策做深入剖析；最后，以新时代生态文明理念和生态环境保护实践所需为圭臬，研究如何构建一个逻辑自洽、体系周延、彼此协调的生态文明法律体系。 0gjJSHkYiDqj/wEoJZksbAeug2ICiw9vQPBYtJqn3fOe55cYBqV8Kpczh9fCbsAK