下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
生态文明是人类活动与自然环境的一种互利耦合形态，“生态文明建设”相继被写入《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》，这标志着生态文明建设在新时代的背景下日益规范化、制度化和法治化。党的十八大提出，大力推进生态文明建设，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。党的十八届三中全会提出，必须建立系统完整的“生态文明制度体系”，用制度保护生态环境。党的十八届四中全会将生态文明建设置于“依法治国”的大背景下，进一步提出“用严格的法律制度保护生态环境”。可见，在决策层面，对生态文明建设逐层递进的思路是“生态文明建设→生态文明制度建设→生态文明法律制度建设”。由此，生态文明法律制度建设就成为生态文明制度建设的重点和突破口。为此，本人于2014年牵头成立了“生态文明法律制度建设研究”课题组，并成功中标2014年度国家社科基金重大项目，本书是该项目的最终成果之一。
课题启动后，本人作为课题组首席专家，动员子课题负责人胡德胜教授、唐绍均教授、史玉成教授等以及大量的研究生，积极参与资料收集、整理以及课题的研究。由于本项目是一项宏大的社会科学研究工程，其涉及政治学、社会学、经济学、生态学和法学等诸多领域，因此本项目历经四年磨砺才得以完成，最终形成了七十余万字的研究成果。2019年1月21日，全国哲学社会科学工作办公室审核了项目最终成果，准予结项并颁发了结项证书。
课题组的重要研究成果获得了理论界和实务界的认可。立项至今，课题组共发表与主题相关的学术论文80余篇，其中发表在CSSCI来源或扩展版期刊的论文69篇，发表在《中国法学》《法制与社会发展》《现代法学》《法律科学》《法学评论》等法学类核心期刊的论文13篇，人大复印报刊资料（经济法学、劳动法学）转载论文7篇。此外，课题组成员还分别获得中国法学会第十三届法学家论坛一等奖、三等奖和优秀奖等奖项。同时，本人积极将课题研究结论运用于生态环境保护实践中，如2017年本人受广安市人民代表大会常务委员会之托，领衔起草《广安市集中式饮用水安全管理条例（草案）》，本人将生态文明法律制度建设相关思想融入草案之中，草案内容得到了四川省第十二届人民代表大会常务委员会的肯定并获批准正式施行。
针对“生态文明法律制度建设”这一主题，本书基于总（生态文明法律制度建设的基础理论、生态文明法律体系的基本架构、生态文明法律制度的实施体制）—分（自然资源产权与用途管制制度、生态红线与环境预警制度、生态补偿制度、生态环境保护责任和环境损害赔偿制度）—总（生态环境保护法律保障体系架构）的研究思路，对生态文明、生态利益衡平、资源社会性等基本理念，与自然资源产权和用途管制、生态红线与环境预警等基本制度，以及生态文明法律体系建设等展开了系统研究。
具体而言，本书以习近平生态文明思想为指导，围绕“生态文明法律制度建设”这一主题，主要展开了以下四个方面的研究：
第一，生态文明法律制度建设的基础理论研究，包括：生态文明的理论溯源及其内涵解析；生态文明理念的基本原则、价值目标；生态文明法律制度建设的规范内涵、重点问题和指导原则等内容。
第二，生态文明法律体系的基本架构研究，包括：生态文明法律体系的基本内容、典型特征；生态文明法律体系建构的逻辑起点、逻辑辩证、逻辑演进和逻辑功能；生态文明法律体系的要素、构成和完善路径等内容。
第三，生态文明法律制度的实施体制研究，包括：生态文明执法体制、生态文明司法体制和生态文明守法体制的现状考察、域外经验和改革动向等内容。
第四，生态文明法律制度建设的实践考察与问题反思，包括：我国生态文明法律制度建设的现实镜像；西方国家生态文明政策法律的演进；我国生态文明法律制度建设的问题检视等内容。
同时，本书以新时代生态文明建设为目标，提炼出当前理论研究最为薄弱、实践需求中最为迫切的生态文明法律制度进行创新研究。研究内容包括：自然资源物权制度研究、自然资源用途管制制度研究、生态红线法律制度研究、环境预警法律制度研究、生态补偿制度研究、环境行政问责制度研究、生态环境损害赔偿制度研究以及生态文明法律体系建设研究。
结合生态伦理学、生态政治学、生态经济学等学科的基础理论，本书提出如下理论创新观点：
第一，重构“生态文明观”，并将其作为生态文明法律制度建设的统摄性理念。生态文明本质上既是人与自然、人与社会的关系发展进步的评判尺度，又是发展人与人、人与自然关系的价值指引。传统理论将生态文明视为渔猎文明、农业文明、工业文明之后的下一种文明形态的“线性生态文明观”，面临着难以自圆其说的逻辑漏洞。本书认为，随着社会形态的多元化，不再可能出现一种单一文明主导社会的现象，而应当是一种“大文明”，即生态文明连同信息文明、物质文明、精神文明等，组成共同反映未来社会的多向度文明形态。这一“系统生态文明观”应当成为指引、统摄和形塑生态文明法律制度建设的基本理念。
第二，提出生态利益衡平理念，并论证其作为生态文明法律制度建设指导理念的正当性、合理性和实现路径。生态利益衡平理念从利益分析的视角出发，认为环境问题产生并加剧的根源，在于人们对生态环境和自然资源的不同利益诉求及其冲突。生态文明法律所调整的利益即“环境利益”，可以进一步界定为“资源利益”和“生态利益”，“生态利益”是随着经济社会发展和当代环境问题的显现，而在不同社会主体之间产生普遍需求和广泛冲突的一种新的利益类型，应当受到法律的全面调整进而成为环境法的“实定法益”。构建生态利益的有效供给、公平分享和合理补偿制度，是对不同的利益诉求进行动态协调和衡平的可行策略。
第三，深化资源社会性理念，探讨自然资源产权和用途管制的理论基础和建构策略。本书提出，自然资源为全社会共同享有，资源的开发利用应当增进全社会成员的福利。从资源社会性理念出发，任何人只有节约和合理利用资源的义务，而没有浪费资源的权利。资源的社会化属性可以通过资源在社会中的存在价值、运动变化、资源问题的产生及影响等方面得到证成。资源社会性理念要求转变现行“所有权绝对”的立法理念，建立基于社会公益的自然资源节约与合理利用法律制度，这就为构建自然资源产权和用途管制制度奠定了坚实的理论基础。
结合我国当前的生态环境现状及生态环境管理体制弊端，本书提出如下对策建议：
第一，完善生态环境保护法律体系，引领和保障新时代生态文明建设。我国生态环境保护法律体系存在法律体系系统化程度不高、整体协调性与逻辑自洽性不足、法律体系不周延和重要领域立法缺失等问题。生态环境保护法律体系的完善应当从以下方面入手：①制定生态环境基本法，化解生态环境立法分散化问题；②推动环境法适度法典化，提升生态文明法律体系的系统化程度；③完善生态环境保护的配套体制机制，促成环境多元共治的范式转型。
第二，制定《自然资源法》，完善具有中国特色的自然资源物权制度。针对当前民事法律与行政法律交错配置自然资源物权的立法模式存在的对国家所有者权益保护乏力等问题，本书提出：①制定《自然资源法》，构筑体现自然资源本质属性的所有权和开发利用权制度；②将自然资源区分为消耗性自然资源与非消耗性自然资源；③以合同制度作为消耗性自然资源物权的实现和保障机制；④围绕资源双重价值，展开非消耗性自然资源使用权的流转。
第三，以自然资源部成立为契机，完善自然资源用途管制制度。明确政府和市场在自然资源用途管制中的各自作用，是加强自然资源用途管制制度建设的关键。本书提出：①厘清不同管理部门在自然资源用途管制中的职权界限，并把各部门的自然资源用途管制措施有机协调起来；②理顺用途管制中的央地关系，处理好中央与地方的利益平衡；③充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，并按照供给侧结构性改革的要求调整自然资源的开发利用格局，防止出现产能过剩。
第四，运用“底线思维”和“红线意识”，完善生态红线法律制度。我国的生态红线制度存在重生态功能红线法律制度、轻资源利用红线和环境质量红线法律制度等弊病。完善生态红线法律制度应当从以下方面入手：①确立划定与修改主体相统一、修改依据要法定、生态评估需前置的红线管理原则；②建立健全生态红线差异化管理、监测评估、应急协调、信息公开和公众参与等运行机制；③构建生态红线的动态调整机制，并辅之以生态红线的“越线责任追究”制度。
第五，以环境预警立法体系化为导向，完善环境预警制度。我国环境预警制度存在预警信息发布主体模糊、监测与预警脱节、预警标准性质不明、预警后应激管理措施不完善等弊端。本书提出：①确立“谁监测、谁预警”原则；②细化突发环境事件预警级别的划分标准，并以遵循比例原则为宗旨，完善预警后的应急措施；③建立以“会商机制”为主导的环境预警公众参与制度；④通过环境保护基本法与单行法相结合的方式对环境预警进行规定，实现环境预警的立法体系化。
第六，制定《生态保护补偿条例》，规范和指导生态保护补偿实践。当前我国的生态保护补偿实践存在市场化、社会化补偿机制发育缓慢，补偿标准不合理，补偿机制运行不畅等弊端。《生态保护补偿条例》应当涵盖以下内容：①对生态保护补偿实行中央政府领导、部际协调、地方分级负责、生态保护相关利益主体参与的运行机制；②针对生态保护补偿的统计与监测指标体系，建立生态保护补偿统计指标体系和信息发布机制；③完善财政资金的分配办法，建立生态保护补偿转移支付的稳定增长机制；④探索建立横向生态保护补偿，推动市场补偿和社会补偿从情景走向现实。
第七，借力环境行政问责“监管环境监管者”。我国的环境行政问责制度存在问责范围过窄、外部问责缺失、问责方式单一、问责程序不规范的弊病。本书提出：①确立权责一致原则、比例原则和正当程序原则；②创新问责方式，重视问责制度的事前激励和预防功能；③处理好专门问责机构与现有问责主体之间的协调关系；④完善行政问责程序，避免问责主体与问责对象之间权利（力）义务失衡。
第八，采取环境基本法和特别法相结合的立法模式，推进生态环境损害赔偿。由于缺乏整体上的制度支撑，我国的生态环境损害赔偿制度仍然停留于草创式的“宏观立法”层面，具象化、可操作的制度规则严重缺乏。本书提出：①界分并衔接环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼，明确生态环境损害赔偿的启动主体、适用范围和赔偿标准；②完善生态环境损害鉴定评估的市场准入、机构管理等相关制度；③构建生态环境损害赔偿磋商的主体规则、程序性规则和监督机制；④衔接生态环境损害公益诉讼制度与生态环境损害赔偿磋商制度。
本书完稿之际正值新冠肺炎病毒肆虐全球。而新冠肺炎疫情在世界范围内的蔓延一方面生动诠释了“人类命运共同体”理念，另一方面则为新时代生态文明建设这一宏大主题与野生动植物保护等子议题提出了新的要求和期待。本书的研究仅是推动新时代生态文明建设的开始，“生态文明法律制度”这一主题仍然有进一步研究的空间。
本书从完成到出版实属不易，除了本人的勤勉之外，更离不开子课题负责人、课题组成员和学界同仁的诸多帮助，可以说，本书是集体智慧的结晶。本书各章撰写分工如下：
导 论 黄锡生 史玉成
第一章 黄锡生 峥嵘
第二章 黄锡生 史玉成 蒋春华 任洪涛
第三章 黄锡生 韩卫平 陈璐
第四章 黄锡生 胡德胜 叶轶 庄海洋
第五章 落志筠 黄锡生
第六章 施志源 黄锡生
第七章 黄锡生 唐绍均 陈先根
第八章 黄锡生 唐绍均 张真源
第九章 史玉成 杨睿 谢玲 龚微
第十章 邓禾 邓可祝
第十一章 邓禾 段小兵 韩英夫 何江
第十二章 邓禾 周海华 郭甜
本书的完成需要感谢诸多师友的支持。特别感谢上海财经大学蔡守秋教授、王树义教授以及中国人民大学周珂教授对本书的推荐；特别感谢西南政法大学陈廷辉副教授对本书提出的宝贵意见；感谢重庆大学法学院诸多同事的支持。当然，本书的出版离不开重庆大学出版社诸多同人的付出，感谢雷少波副总编以及孙英资、张慧梓编辑为本书的出版给予的大力支持与帮助，且本书的出版得到了2020年度国家出版基金资助，在此一并表达感谢。
“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”，尽管《生态文明法律制度建设研究》通过了全国哲学社会科学工作办公室的鉴定，但是本书仍有不少需要进一步展开和探讨的地方，敬请方家指教。
2022年9月