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《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。张文显教授认为，中国特色社会主义法治体系不仅包括立法、执法、司法、守法等法律实施环节，而且包括保证法律体系运行的保障机制和监督机制，体现了全面推进依法治国的整体要求。而法治实施体系的核心是执法和司法，严格执法和公正司法是法律实施的关键。
这一分析对认识我国法治体系具有重要的启示。就环境法治而言，我国制定（或修改）了大量环境法律，基本形成了环境法律体系。但与此相对的是，我国环境治理的效果并不理想，环境恶化的趋势尚未得到有效遏制，环境法治的发展状况还不符合社会的预期。这既有环境立法的原因，也有环境法律保障机制与监督机制方面的原因，更有环境法律实施方面的原因。
在过去相当长的一段时期，我国环境法主要依赖行政机关的实施，其他主体（包括司法机关）的实施都居于次要的地位，这是一种行政主导模式。近年来，我国环境法实施的行政主导模式有了较大的改变，其他主体的实施逐渐活跃，开始出现环境多元共治的趋势。之所以发生这样的转变，是因为在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，单靠行政主导模式无法应对不断增强的环境治理要求，环境治理需要探索新的发展路径。要实现这种转变，需要增强环境法的功能，促进环境多元共治的发展，实现我国的环境善治。
我国现代环境法肇始于1973年8月召开的第一次全国环境保护会议。
此后，国家制定（或修改）了大量环境法律，2014年《环境保护法》的全面修改，标志着我国环境法律体系基本形成。而法治的核心不仅体现为法律的制定，更有赖于法律的实施。广义的法律实施包括执法、司法和守法。
过去，我国环境法的实施主体主要是行政机关，行政机关的实施手段以“命令—控制”为主，强调对企业的威慑，而企业只是作为被管理者，被动地接受管理，这是一种典型的行政主导模式。行政主导模式具体体现在如下方面：
行政机关实施环境法，并不仅仅是直接适用法律，还需要借助于政府的环境政策，特别是国务院的环境政策，这些环境政策会影响到环境法的实施效果。在我国，国务院在环境保护方面居于核心地位，其主要作用就是通过各种环境政策来引领环境法的实施。例如，从1973年至2018年，国务院先后召开了8次“全国环境保护大会”（2018年改为“全国生态环境保护大会”），制定了一系列重大的环境政策。国务院的这些政策，为全国环境保护工作和环境法律的实施奠定了良好基础。在“全国环境保护大会”之外，国务院还制定了一些重要的环境政策，比较典型的有：① 1996年颁布了《关于环境保护若干问题的决定》，要求对污染严重的小企业予以取缔和关停。②首次决定在“十一五”期间将节能减排指标纳入“十一五”规划的拘束性指标，实行节能减排责任制度，对地方政府节能减排任务进行考核。③确立环境保护和生态红线责任制。另外，国务院还制定了其他影响环境法律实施的政策，例如《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号），就是加强环境执法的政策。
当然，政府的一些环境政策也可能对环境法的实施产生不利影响。例如1989年3月15日国务院发布了《关于当前产业政策要点的决定》，支持一些高能耗、高污染的行业，造成全国各地环境污染泛滥成灾。
一些地方政府为吸引投资、限制环境执法的“土政策”，也极大地削弱了环境法的实施效果。
总之，政府的各种环境政策对环境法的实施产生了积极或消极的影响，说明行政机关政策对于法律实施具有举足轻重的作用，体现了环境法实施的行政主导特征。
环境法的实施也依赖于不同的环境决策，包括各类规划中的环境决策和具体项目的环境决策。这些环境决策，主要是由行政机关作出决定，其他主体不能或者很少能对行政机关的决策产生决定性的影响。“缺乏利益相关者的参与，或者虽有参与，但参与者处于被动听从的地位，难以实际影响决策结果。”
就前者而言，我国的各级规划由行政机关制定，虽然根据法律规定需要对这些规划予以公开并给予听证，但实际上不仅听证数量较少，实际效果也不明显。而且，各类规划是不能进行复议与司法审查的，其他主体（包括法院）对规划的参与受到了较多的限制。就后者而言，在具体项目的环境决策中，行政机关也是起到主导作用。行政机关主要根据环境影响评价来对建设项目和企业的技术改造进行许可认定，一个企业的许可申请是否可行、如何决定，由行政机关决策，其他主体很少有参与和发挥作用的空间。当然，一些决策中两者是连在一起的，典型的如“厦门PX事件”，既有规划方面的争议，也有具体项目决策的争议，两者都主要是由政府部门决策的，其他主体事前与事中的参与非常缺乏，甚至连基本的知情权也没有得到尊重。
行政机关实施环境法的主要形式是执法。在执法方式上，行政机关主要针对的是企业环境开发利用行为，希望通过对企业开发利用行为的规制来保证环境法的实施，这是一种单向性的执法方式。这种规制主要体现在环境行政许可和环境行政处罚上。就前者而言，“命令—控制”是环境规制的最早形式，根据环境法律规定，企业要从事生产经营活动，必须先进行环境影响评价，然后向行政机关申请环境许可。而行政机关对企业许可申请的审查就是对法律的实施，可以从事前预防的角度来保护环境。就后者而言，为了监督企业是否存在环境违法行为，并帮助企业改进环境守法，就需要加强环境监察，通过环境监察，可以发现企业是否遵守了环境法律。如果发现了企业存在环境违法行为，行政机关就需要对企业进行处罚，并要求企业采取相应的补救措施，确保环境法律的实施。这些执法方式都是行政机关对企业的一种规制，具有单方强制的特性，但“这种专注于单个企业的单向执法方式并没有涉及如何有效地预防和减少环境违法行为”
。当然，随着社会的发展，行政机关也进行了一些制度创新，例如排污权交易、生态补偿制度、区域限批制度、河长制等。这些方式主要是在行政机关主导下执行的，其他主体也有相应的参与，但并没有从根本上改变环境法实施的行政主导性。
严格地说，环境犯罪和环境侵权，主要是通过司法裁判的方式来解决，行政机关发挥作用的空间较小。但实际上，行政机关在这两个领域也起到了主导性作用。在环境犯罪的追究上，主要体现为两个方面：一是环境犯罪具有行政犯特点，对于犯罪的认定，行政机关无疑会起到重要的作用；二是在具体的环境犯罪的查处上，行政机关也居于主导地位，这不仅是因为环境案件的专业技术性很强，而且由于大量的环境犯罪线索是在行政执法过程中了解的，需要行政机关向公安机关移送来追究当事人的刑事责任。在环境侵权领域，我国环境污染事件频发，每年有大量的环境纠纷，特别是环境侵权纠纷，但法院受理的相应的民事案件却不多，大部分都是受害者向行政机关举报。这说明，人们在发生环境侵权纠纷时，首先想到的还是通过行政处理而不是诉讼的方式来解决纠纷。这显示了受害者不愿通过需要严格的、大量花费的司法程序，而希望通过行政机关使环境纠纷简易迅速而且廉价得到解决的愿望。
行政机关在环境侵权领域中的作用可见一斑。
通过行政主导实施模式来应对环境问题，在环境保护方面取得了相当成就，我国在经济高速增长的同时，遏制了环境恶化的势头。但整体而言，我国环境法的实施并不理想，环境形势依然严峻。有学者认为我国环境法律没有发挥出应有的作用，各项制度没有完全实现预期目标。
为加强环境保护的效果，需要完善环境法的实施，发挥不同主体的作用，实现环境多元共治。很难确定我国环境多元共治出现的时间，因为这是一个逐渐发展的过程，但一系列环境公共事件的发生可以作为环境多元共治的标志，例如2005年的“圆明园防渗事件”、2007年的“厦门PX事件”等。另外，我国环境司法不断探索参与环境治理，一些地方政府也加快了环境合作治理实践的脚步，这些都可以看作环境多元共治的积极探索形式。
在对行政主导模式进行调整的过程中，我国不仅着眼于发挥其他主体的作用，也开始对党政机关环境治理职权加以改造，重视各级党委在环境治理中的责任，并改进环境行政权在环境治理上的结构与方式。具体的做法是：
首先，通过党政同责加强各级党委的作用。近年来，我国大力重视环境法治和生态文明的建设，党中央和国务院制定了大量的政策来强化公权力机关的作用。其中值得重视的是在强化行政机关环境责任的同时，重视了各级党委的责任，实行党政同责制度。2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，明确了要严格落实环境保护主体责任，完善领导干部目标责任考核制度，追究领导责任和监管责任，正式确定了各级党委的环境责任。
各级党委在经济与社会发展中起着十分重要的作用。就环境治理而言，各级党委对环境法的实施也起到了重要作用。积极的方面是，各级党委可以在环境决策上将经济发展与环境保护结合起来，克服重经济轻环保的倾向，支持政府的环境执法行为。然而，存在个别党委为了追求政绩而限制环境法的有效实施的现象。例如一些党委和政府共同制定保护投资、减少环境规制的“土政策”，严重阻碍了环境执法。由于在各级政府建立“三重一大”制度之后，地方上重大项目的引进，基本上都是党委决策，因此需要地方党委要和政府一道肩负责任。通过党政同责，可以发挥各级党委在环境保护上的积极作用，促进环境治理；避免党委对环境保护的不当干预，弥补了责任漏洞，完善了责任机制。
其次，行政机关也通过改进治理手段来对行政主导模式进行调整。行政机关不仅仅是利用强制性的手段来进行环境治理，同时也开始运用多种治理工具来更加灵活地实施环境法。我国行政主导模式下的环境政策工具，主要局限于“命令—控制型”和“经济激励型”。后来，我国开始重视其他环境政策工具的运用，例如生态补偿制度、第三方治理制度、环境行政指导制度、自愿环境管制制度、环境合同制度等。这些制度，一方面，可以弥补行政主导模式中政策工具的不足；另一方面，也拓展了其他主体参与环境治理的途径，可以促进形成不同主体的多元共治局面，其实质就是在行政主体与其他社会主体之间形成了一种互动关系。这些都体现了从行政主导向多元共治的转型，因为环境多元共治，不仅是指多元主体的参与治理，也包括运用不同的治理工具实现多元共治。
法治实施体系的核心是执法和司法，司法在环境法律的实施上具有独特的优势，是环境治理的重要环节。环境法治发达的国家，不仅体现为环境行政的发达，也体现为环境司法的发达。在日本，一些重要的环境侵权纠纷都是通过司法裁判得以解决的，许多环境法理论也是在法院判决的基础上形成的。在美国，环境司法特别是环境行政诉讼非常发达，美国联邦环保局作被告是屡见不鲜的现象。一些环境法案件，例如确立了“谢弗林尊重”原则的“谢弗林诉自然资源委员会案”，就是美国宪法和行政法上的经典案例。根据美国学者统计，截止到2017年6月，谢弗林案已经被引用81000次，包括在15100个案件被引用和在11000篇法律评论论文中被引用。
在其他环境法治发达的国家，司法机关都有着非常重要的作用。
与国外环境司法在环境治理中的积极作用相比，我国过去出现了“行政强势但行政规制不力”和“司法有心但司法无法介入”的问题。表现在“法院对于与经济发展‘唱反调’、案情通常复杂且人数众多、社会关注度高且具有‘敏感性’的环境案件，本能‘抗拒’，态度消极”
。造成这一现象的原因，主要是“地方各级法院的人事任命权以及财政权都掌握在地方政府手中，法院实际上成为地方之法院而非中央治理方略的执行者”
。这些“非均衡分权”和“不完全合作”现象，直接消解了综合规制框架下行政管制和司法规制的合力。
随着环境形势的严峻，我国的司法机关改变了过去对环境治理的消极态度，积极介入到环境治理中，成为环境治理中一个重要主体。最高人民法院于2006年、2013年、2016年单独或者会同最高人民检察院制定了关于环境犯罪的司法解释，2019年2月20日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部共同印发了《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》（高检会〔2019〕3号），强化了环境刑法的适用。2007年贵州省贵阳市的清镇市人民法院成立我国第一家环境法庭，改进了环境诉讼的方式。2021年，全国法院共受理环境资源一审案件297492件，审结265341件，同比分别上升8.99%、4.76%。其中，受理环境资源刑事一审案件39023件，审结35460件；受理环境资源民事一审案件185468件，审结167055件；受理环境资源行政一审案件73001件，审结62826件；受理环境公益诉讼案件5917件，审结4943件；受理生态环境损害赔偿案件169件，审结137件。
仅从案件数量就可以发现，我国法院近年来审理的环境案件数量急剧增加，彰显了司法机关在环境治理中的作用。
司法机关积极开展环境案件的审理。第一，在环境刑事诉讼领域，奉行重典主义，加大对环境犯罪的制裁。一方面，通过司法解释降低环境犯罪的门槛。最高人民法院在2006年制定的司法解释，明确和细化了环境犯罪的构成，特别是将损失范围扩大，有利于对环境犯罪的追究；最高人民法院和最高人民检察院在2013年联合制定的司法解释，则进一步降低了环境犯罪的门槛；2016年12月26日，最高人民法院和最高人民检察院再次发布了关于环境污染刑事案件的司法解释，以进一步加大对生态环境的刑事司法保护力度。另一方面，积极能动地适用刑法，加大对环境犯罪的惩罚力度，例如2010年的江苏盐城水污染案中，法院不是以“重大环境事故污染罪”，而是以“投放危险物质罪”对被告处以刑罚，加大了制裁力度。第二，在环境民事诉讼领域，减少了对案件受理的限制，受理环境侵权案件不断增加，例如2014年新收环境污染损害赔偿纠纷一审案件2812件，同比上升28.1%。
2021年，全国法院共受理环境资源民事一审案件185468件，审结167055件。
特别是审理了一些具有代表性的大规模环境侵权案件，例如2005年的福建省屏南县1721位农民诉福建省（屏南）榕屏化工有限公司环境污染侵权案，2012年的信宜紫金溃坝系列索赔案，2014年的福建闽侯“环境难民”集团诉讼案。第三，在环境行政诉讼领域，法院不断扩大行政案件的受理和审判，积极发挥裁判作用，受理和审结的案件数量也得到了快速的增长。2021年，全国法院共受理环境资源行政一审案件73001件，审结62826件。
法院创新诉讼形式和审判模式。第一，法院不断对环境公益诉讼的原告范围进行探索。我国在实践中兴起的环境公益诉讼，在开始阶段并没有明确的制定法依据，可以说是一种“从无到有”的突破。实践中环境公益诉讼的原告有环保组织，还有环境保护机关和检察机关，检察机关还可以作为诉讼的支持者来参与案件，例如在泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等化工企业污染环境案中，检察机关就是以支持起诉方式参与诉讼的。第二，法院创新环境公益诉讼的判决形式。例如在中华环保联合会诉无锡市蠡湖惠山景区管理委员会生态环境损害赔偿纠纷案，法院探索了异地补植恢复生态责任方式；在泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等化工企业污染环境案，法院采用以虚拟成本计算生态损失的方法等。在一些案件上，法院又通过诉讼和解的方式结案。这些突破，都是司法在环境治理上不断探索的结果，也是法院主动地介入环境治理过程，作为环境治理的一支重要力量而发挥作用。第三，我国法院积极探索环境司法专门化。我国早期开展的专门性的环保法庭试点，主要是借鉴国外特别是澳大利亚环境法院的经验，以后在全国范围内推广。目前，我国已经有五百多家环保法庭，全国各地基本上都开展了环保法庭的设立和试点工作。我国环保法庭的审理也具有一定的特色，有的是三审合一，有的是四审合一的方式。这样不仅发挥了环境审理的专门化特色，而且强化了环境法律的权威，增强了环境治理的效果。
公众参与，是环境治理中的重要因素。这里的公众参与，是广义的公众参与，既包括普通公民的参与，也包括环保组织的参与；既包括制度化的公众参与，也包括非制度化的公众参与。随着环境形势的严峻，我国公众在环境参与上更趋积极，在环境治理上发挥出日益重要的影响。
制度化的公众参与。主要包括建设开发行为、环境决策行为中的参与。一般公众的参与主要是具体建设项目的参与，典型的如百旺家苑业主在西沙屯—上庄—六郎庄高压输电线路、北京市六里屯垃圾焚烧发电厂事件中的公众参与；环保组织的参与主要是针对一些重大的开发建设项目，例如重庆市巴南区建设小南海水电站的行为、怒江流域建设水电站的行为，都有环保组织的参与，也产生了一定的效果。例如针对重庆市巴南区建设水电站规划，19家国内民间机构2013年12月24日向国务院提出呼吁，要求国务院撤销小南海电站建设项目，并恳请撤销环保部2011年对长江上游珍稀特有鱼类国家级保护区的修边决定。
环保组织的行为，对于环保部在2016年否决小南海水电站的建设起到了重要作用。
非制度化的公众参与。主要是以群体性事件形式来对一些重要环境决策和环境污染行为进行抗议与反抗，包括一些私力救济。虽然非正式的环境公众参与是一把双刃剑，对社会秩序也会产生不良影响，但非制度化的公众参与对行政主导模式提出了相当的挑战，促进政府重视公众的意见和作用，对于多元共治也起到了一定的积极作用。随着环境问题成为具有高度正当性的议题，政府在处理非制度化的公众参与时，日益冷静与理性，开始尊重公众的不同意见，例如厦门的PX事件中，厦门市政府不仅没有对参与“散步”的群众进行打击，而且最后也停止了PX项目的立项；在江苏省启东的群体性事件中，司法机关只追究极少数人的刑事责任（其中还有一些是缓刑），最后政府也终止了王子纸业的排污许可。这些都说明非制度化的公众参与也会影响政府的环境决策行为。
环境公众参与的日趋活跃，说明我国公众的环境意识不断提高，为环境多元共治提供了广泛的主体条件。
除了一般公众与环保组织的参与，经济组织也在环境治理中发挥了积极作用。这些经济组织既包括一般的生产企业，也包括在环境治理中兴起与壮大的生产经营性的专门性环境中介机构或环境服务公司（以下统称为“环保企业”）。这些经济组织的制度化程度较高，具有高度的组织性和常态化的运作机制，经过不断地规范，在环境治理中能发挥非常稳定的作用，是社会自我规制在环境治理中的体现。
首先，环保企业以第三方身份履行环境治理功能。改革开放以来，我国一些环保企业在不断壮大，例如环境监测机构、专业污染治理机构、环境评估机构、环境审计与认证机构都有了长足发展。这些组织，既具备专业化优势，又具有市场的灵活性，在环境治理方面具有独特的优势。近年来，环境污染第三方治理制度在我国迅猛发展，环境监测也开展了社会化试点，社会环境监测机构已经进入了环境监测服务市场。
这些环保企业，属于在一定限度内获得相应规制权力的第三方主体，发挥了私人环境治理的作用。
大量出现的环保企业，尊重市场规律、运用市场机制，参与环境治理，监督与协助生产企业遵守环境法，可以有效地弥补行政主导模式的不足。
其次，生产企业实行环境自我规制。作为环境治理的一个主体，企业在环境治理中也具有重要作用，企业不仅可以通过建立污染处理设施进行环境治理，也可以通过建立内部环境管理制度来加强污染预防，例如企业环境监督员制度。为了帮助企业更好地进行环境自我规制，行政机关也可以采取相应的措施，例如我国的环保部门已经制定了多个行业的“企业环境守法导则”（如2013年环保部发布的《印染企业环境守法导则》），帮助企业更好地遵守环境法律；《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》规定要实施能效和排污强度“领跑者”制度。这些都说明，国家已经认识到企业自觉遵守环境法律，参与环境治理，是实现环境多元共治不可或缺的环节。
过去，我国环境法主要采取行政主导的实施模式。随着环境治理的深入，行政主导模式的不足也日益显现，我国开始对行政主导模式进行调整，强调环境多元共治。这种调整体现在重视其他主体的作用，也体现在行政机关改变环境治理的方式与手段。之所以出现这种模式转换，是因为行政主导模式虽然具有其内在价值，但缺点也是明显的，需要加以调整与变革，时代的发展也为这种调整创造了条件。正是由于这种内部与外部因素的结合，才出现了环境法实施模式的转型。
首先，行政主导模式对政府的实施意愿和能力依赖度较高。由于缺乏其他主体的配合与监督，在行政主导模式下，环境法的实施效果取决于行政机关的意愿和能力。如果政府在环境治理意愿与能力上 所欠缺，环境法的实施效果就会受到影响。就意愿而言，我国相当长的时间内都存在“政经一体化”的特点
，政府官员的政治前途与当地的经济发展紧密相联，在经济发展与环境保护相冲突的情况下，政府可能会偏向经济的发展。就能力而言，我国政府的环境执法能力也存在不足，环境保护机构的人员过少、环境监测与监察的设备缺乏等，政府环境执法能力的不足也会削弱环境法行政实施的效果。
由于在较高程度上依赖行政机关的实施，而行政机关存在意愿与能力的不足，我国需要借助“运动性执法”与“选择性执法”来实施环境法，而忽视了环境法的常态化实施，这产生了一定的副作用。“急风骤雨式的执法与治理运动往往能够在随后的一段时间内获得良好的效果，但很快又将恢复平静，某些环境保护管理漏洞依然没能完全填补。”
这种执法模式，虽然也有一定的效果，但会导致法律的权威受到损害，削弱环境保护力度。
其次，行政主导模式存在碎片化问题。环境主导模式主要依赖于政府机关，而行政机关之间职权与功能并不相同，不同行政机关在环境管理上不一定能及时达成一致，这会影响环境治理的效果。我国行政机关的环境管理职权在不同层面有所不同，主要体现在：①在中央层面，我国环境管理体制是环保部门为主导的协调体制，但环保部与国务院的其他部、委在环境保护与经济发展等方面的目标与要求可能会不同。②中央与地方之间责权利分配问题，我国环境治理的主体主要是地方政府，但地方政府的相应权利无法得到保障，主要体现在“许多环境政策在地方缺乏必要的财政支持，无法得到有效的执行”
。③不同地方之间缺乏合作的意愿，环境是一个整体，需要流域合作和区域合作，但各地方之间的利益存在差异，往往在环境治理上各自为政，形成一种碎片化的管理。
再次，行政主导模式的成本过高。在环境法实施中，政府监督的企业数量庞大，仅仅依赖行政机关的实施模式会导致整个社会的环境治理成本过高。行政主导模式是一种对抗型的法律实施模式，完全依赖于行政机关的单方面执法，执法成本较高。一方面，行政机关要保证环境法的实施，必须严密地对企业进行规制，这需要耗费大量的人力与物力；另一方面，行政主导模式缺乏弹性，会导致企业守法的成本过高。而通过企业的配合和其他主体的参与，可以大大降低环境法实施的成本。
最后，行政权力缺乏足够的监督。在环境法的实施过程中，需要对行政机关的行为进行监督，保证其依法履行职责并防止行政权力的滥用，防止行政机关在环境法实施过程中的怠权与滥用权力的行为。例如，环境公益诉讼的目的是通过公民的私人诉讼活动来弥补行政机关作用的不足，避免行政机关滥用职权或怠于行使职权。正如美国联邦最高法院法官斯凯利·赖特（Skelly·Wright）在一份判决中所言：“我们的职责（指法院——引者注），就是保证国会大厅中宣布的重要立法目的不至于在联邦官僚机构庞大的运作过程中迷失方向或者是误入歧途。”
从各国环境保护的作用来看，其他社会主体不仅可以协助行政机关实施环境法，也可以对行政机关进行监督，从各方面促进环境法的实施。
在经济与社会快速发展的同时，我国环境问题日益突出。正如中国环境与发展国际合作委员会（简称“国合会”）的报告提出的：“中国环境的累积负荷已经到达了临界点，形势之严峻以及修复之艰难已经充分显现；大气污染仅仅是未来几年可能爆发危机的环境问题之一；土壤和地下水污染形势可能更加严峻；气候变化效应还可能会导致其他环境临界点的到来。”
严峻的环境形势，促使整个社会重新思考经济社会发展与环境保护之间的关系问题。正如一些学者所言，我国正处于环境治理变革的“环境时刻”
，在这样的历史阶段，有利于形成环境共识。这种共识的形成，不仅可以促进政府更加有效地进行环境治理，加强环境治理的力度，也有利于促进全社会的环境参与，形成有利的环境保护氛围。例如，近年来全国大范围雾霾天气的产生，使环境问题成为受到广泛关注的公共话题，更是成为全国两会的重要议题。在这样的背景下，行政主导模式已经不能满足环境治理的需要，社会需要环境多元共治，以更好地保护全社会赖以生存的环境。“行政资源的规模与比例总会受到国家经济水平以及民主政治的制约，不可能随着环境问题一直扩张下去，特别是针对环境风险，行政规制越发显得乏力。”
为了提高环境治理的效果，提供更加有效的环境治理，就需要弥补行政机关单方面实施的不足，发挥多元共治的作用。
正是基于这样的认识，现在我国各方面都在重视环境多元共治问题。我国2014年修改的《环境保护法》规定了政府、个人、公众、企业乃至新闻媒体等不同主体的环境保护责任与义务，而且特别强调了环境信息公开与环境公众参与问题。在2016年全国环境保护工作会议上，环保部提出要“以社会多元共治为路径，大力推进生产生活方式绿色化”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》更是明确提出：“创新环境治理理念和方式，实行最严格的环境保护制度，强化排污者主体责任，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，实现环境质量总体改善。”可见，在严峻的环境形势下，全社会已经形成了共识，即：不能仅仅依赖于行政机关来保护环境，而应将环境治理权加以扩展，发挥不同主体的作用，来形成多元主体共同治理的新型环境治理格局。
环境意识的提高和各类社会组织的出现，为行政主导模式的调整提供了可能。随着经济发展和环境问题的加重，我国公众的环境意识也日益增强，这为环境多元共治打下了基础。“20世纪90年代以前，除了污染较重的局部地区和一些工业污染源附近的居民对环境问题关切外，公众总体上对环境和环境保护的知识很少、意识低、更少直接参与，脱贫致富基本上是整个社会的主流意识。”
但进入20世纪90年代，特别是中期，全社会的环境意识日益增强，公众在一些重大环境问题和环境事件中不断发出声音，人们不再满足于“开宝马车，喝污染水”的所谓现代化生活，甚至有人认为以“厦门PX事件”为标志，2007年是中国环境公众意识的觉醒年。
社会环境意识的形成，与环保部门的工作形成一定的互动，促进了环境多元共治的形成。以公众参与为例，“圆明园环评事件”后，当时的国家环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，从制度层面肯定了公众参与的意义，明确了公众参与的程序。在新《环境保护法》修改后，2014年7月环保部又下发《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，对环境公众参与问题作出更为具体的规定。
在全社会环境意识不断提高的同时，各种社会组织也逐渐形成，为环境多元共治提供了相应的组织条件。这里的社会组织，包括一般的环保组织，也包括环保企业。
关于环保组织，虽然我国的环境保护组织总体上还存在一定的不足，但发展迅速，近年来在环境保护上非常活跃，例如近年来的一系列重要的公益诉讼案件都是由环保组织提起的。截至2022年，我国共有7881家民间环保组织。
例如，2014年年末，北京市企业家环保基金会获得公募资格，可以向公众募集捐款；2015年1月，在阿里巴巴公益基金会的支持下，自然之友发起成立了环境公益诉讼行动网络和环境公益诉讼支持基金。
可以预见，在具备组织条件和资金条件下，环保组织参与环境治理的能力会进一步提高。
环保企业也有了较快的发展。进入21世纪以来，国家推行市政公用事业市场化，特别是“十一五”规划将节能减排作为约束性指标，国家采取一系列措施，加大环境治理力度，带动了环境服务业的快速发展，也培育了一大批规模化的环保公司，技术和管理水平不断提升。
同时，我国环境监测的市场化，也与环境监测机构的能力发展有关。例如山东省在2012年就率先实行了环境空气质量自动监测站的第三方运营
，这与山东省环境监测机构的迅速发展密切相关。
社会环境意识的形成和社会组织的发展，为我国环境多元共治提供了良好的社会基础，培育了丰厚的社会土壤。
治理理论和治理实践的兴起，也对行政主导模式的转型起到了引导作用。在认识到行政主导模式的弊端后，西方发达国家开始了从行政主导向合作治理的演进，并取得了良好的效果和巨大的影响。所谓“治理”，指的是“试图在以国家为基础、自上而下的管制和单一地依赖以市场为基础的规范之间，在集权化的“命令—控制”管制和个人契约自由之间，构设第三条道路”
。即改变过去以行政机关为主导来实现环境目标的管制模式，不再将企业和环保类营利性组织仅仅作为规制对象，而应重视这些主体所具有的环境规制功能，发挥社会规制的作用，促进企业守法，甚至超越法律标准地守法，其特点就是一种多中心、多主体、多方式的环境规制
，通过发挥各方面的积极性来更好地提高环境保护绩效，即“让公众、企业、行业协会、媒体、规制部门、法院等都参与到治理网络中来，通过制度上的合作，各自发挥比较优势，共同实现治理目标”
。西方国家在环境治理实践上也有较多的成功形态。例如在美国，“环境法已经成为新治理试验的前沿阵地”
，除了开展大量的自愿环境规制项目，例如33/50计划（33/50 Program）、XL项目（Project XL），美国积极倡导企业开展环境合规计划（Corporate Environmental Compliance），希望通过企业开展自愿行动和政府的指导形成不同主体之间的互动。而在欧洲国家，主要是欧盟的生态管理审计计划（EU-Environmental Management and Audit Scheme），也是发挥政府、企业与第三方审计等主体的作用开展的环境治理行为。
在国外治理理论和实践的影响下，我国开始认识到治理的价值，不仅在理论上对治理进行了探讨，也不断探索多种形式的环境多元共治。例如我国浙江省的嘉兴模式，就是“以近年来兴起的‘治理理论’为理论基础，强调的是多元、合作与参与”
。
国内外的治理理论和实践形态，对我国的行政主导模式的改革产生了影响。在应对环境问题时，不仅需要多主体的合作，也需要运用多种机制共同发挥作用，这在我国由行政主导向多元共治的转型过程中表现得非常明显。除行政机关不断改变环境规制方法外，司法机关的作用不断增强，环保组织和一般公众的环境参与更加积极，尤其值得注意的是企业和环保类营利性组织功能得到了重视，这样就有利于“改变以政府为主导的行政治理机制的一面独大，形成政府‘市场与社会有机协作’互为补充的多元化治理机制”
。可以说，我国由行政主导向多元共治的转型过程，就是一个不同的社会主体积极参与、相互合作，利用多种手段，实施环境善治的过程，是治理理论和实践在环境领域的一个具体适用过程。
我国环境法实施的行政主导模式已经出现了转型，开始重视环境多元共治问题。在强调环境多元共治时，需要处理好不同的“元”的关系。因为不同的“元”具有各自优势与不足，需要扬长避短，实现不同主体、体制与方式的功能互补，形成环境共治体系，实现真正的多元共治。
从理论上说，为了更好地应对环境问题，不同的主体应该自我调整、扬长避短，充分发挥自身优势，共同保证环境法得到有效的实施。但实际上，由于意愿与能力等主客观原因，不同治理主体在功能上都存在一定的局限。每一种治理主体、治理机制和治理方式都有其优势与不足，需要其他主体、机制、方式与之相互配合、实现互补，这是环境多元共治的应有之义。即：合作治理包含了多种场域和机制，人们可以学习、适应和改进。
通过相互的学习与配合，可以有效地实现功能互补，共同促进环境治理。
在现代环境治理体系中，治理主体是多元的，不同主体有其独特的功能。环境治理主体可以分为公权力主体，包括行政机关、各级党委和法院；市场主体，包括生产企业和环保企业；社会主体，包括一般公众和环保组织。这些主体依法承担不同的环境治理功能，而这些功能之间又存在相互的合作与监督，共同促进环境法的实施。①行政机关与各级党委的作用。根据法律规定，我国主要是由各级人民政府和环境主管部门履行环境保护的职能，实际上各级党委也在环境治理上起到了重要的作用。但这些职能在环境法的实施上也会存在一定的局限。从主观方面说，在经济发展和政绩压力的驱动下，政府会存在环境保护动力不足的问题；从客观方面说，环境保护需要人力、物力、财力等条件，而这些条件总是有限的。另外，环境治理具有很强的专业技术性。总之，行政机关与各级党委在环境法的实施中存在相当的局限性，需要其他主体的合作与监督。②市场主体的作用。随着环境法的发展，企业承担了较多的环境义务。以修改后的《环境保护法》为例，生产企业和环保企业都被赋予了大量的环境义务。从专业技术的角度看，环境保护具有较高的专业技术性，需要市场主体的作用，包括生产企业在生产经营过程中采用先进生产技术，环保企业利用其专业技术性进行专门治理，例如环境污染第三方治理，提高环境治理的绩效与能力。从环境管理的角度看，生产企业可以通过环境管理制度强化环境治理，而环保企业可以通过认证、评估制度促进企业环境管理制度的完善。从社会责任的角度看，企业通过自愿守法项目、环保“领跑者”项目等，实现自主守法，提高环境保护的绩效。可见，市场主体可以在技术、管理方面发挥其独特优势，但市场主体的趋利性又会削弱其优势，容易出现新形势下的市场失灵，需要其他主体的监督与帮助。③社会主体的作用。社会主体主要是通过参与和监督来应对公权力主体与市场主体的动力不足与能力不够的问题，这是一种监督与促进作用。但社会主体缺乏有效的能力，例如强制性权力和经济性资源，也可能会出现非理性行为，特别是社会主体数量众多，他们之间也存在严重的利益冲突，可见，社会主体的作用也是有限的。④司法机关（主要是法院）的作用。作为公权力主体，法院的作用比较特殊，需要单独阐述。一方面，法院具有居中裁判的作用，在环境治理过程中，会出现许多的争议，法院的居中裁判对于环境治理的法治化具有核心作用；另一方面，法院与其他政府部门在治理功能上具有一致性，可以弥补政府机关能力不足的问题，对环境治理起到补强作用；另外，我国司法具有较强的政策性，属于实用型司法，在诉讼中，法院显现出政策实施者、与行政的合谋者等多重角色。
所以，司法的功能也存在较多的局限，其消极性、中立性会导致其缺乏实施效率，而其与政府职能的一致性，会导致对政府的监督作用变弱。
这样，在环境法的实施主体中，出现了行政机关（包括各级党委）执行为主，市场主体实行自我规制为辅，社会主体对公权力主体的行为加以监督与弥补，而司法起到解决纠纷与冲突的作用，共同形成了一个治理体系。
环境多元治理的机制主要包括行政机制、市场机制与社会机制，从这些机制的发展轨迹可以发现他们在环境治理中的不同作用。①市场机制的失灵与再生。从环境问题产生的角度看，正是由于市场机制的失灵而导致了环境问题，环境法希望通过政府干预（主要是行政机制）来解决市场失灵问题。但环境法兴起后，行政机制的弊端也很快显现。市场机制在环境治理中的作用重新受到了重视，一些国家甚至形成了市场环境保护主义的观点
，主要体现为利用市场机制来治理污染，例如排污权交易、环境污染第三方治理制度，都是市场机制在环境治理中的复兴。②行政机制的兴起与失灵。环境法产生之初，是希望通过行政机制来纠正市场失灵以应对环境问题，但行政机制兴起后，迅速出现了管制失灵问题。如何纠正管制失灵，又成为了现代环境治理的新任务。③社会机制的理想与现实。在市场失灵和管制失灵后，社会机制得到了重视，人们希望借助于这一机制纠正市场失灵和管制失灵。在环保组织的参与上，我国希望不断促进环保组织的参与，例如通过立法和指导案例扩大环保组织的参与渠道；在公民参与上，不仅《环境保护法》对其加以明确，各地也不断探索环境治理中公众的新型参与方式。但社会机制也会出现失灵，不仅一般社会公众的参与能力与参与意愿存在问题，环保组织也会出现非营利组织失灵的现象，即偏离社会公益的宗旨, 片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态带来了负效应。
在我国目前出现的环境公益诉讼中，主要的被告是一些小企业，而不是对环境影响较大的大企业
，就体现了这样的失灵。
可见，环境行政机制与市场规制、环境行政机制与社会机制之间具有不同的功能与界限，这就需要对不同的机制进行整合，形成一个系统性的协同机制。
通过这几种机制相互配合与补充，可以更好地实现环境法的任务。一方面，行政机制在环境法实施上仍然具有突出作用；另一方面，行政机制需要市场机制与社会机制对之加以补充与完善。当然，这些机制运行过程会产生各种冲突，需要司法机关予以裁判，以协调这些机制冲突、更好地实现这些机制的功能。
现代环境治理存在着不同的方式，例如处罚、许可、指导、协议、企业自我规制、环境认证等等。这些方式可以分为威慑模式与合作模式两种。威慑模式强调的是加强对违法者的惩罚力度，而合作模式强调的是通过鼓励指导的方式来引导企业自主地守法等等，这些都在环境法的实施中发挥了不同的功能。①威慑模式的适用。威慑模式主要包括许可、处罚制度，是“命令—控制”方式的体现，这些方式具有明确而刚性的特点，能够比较快速地产生环境保护的成效，但其实施成本较高，而且整齐划一、不具有弹性，特别是不利于一些技术先进企业更好地发挥作用。②合作模式的适用。合作模式主要包括行政指导、企业自我规制与环境认证等方式，其优点是具有弹性、比较灵活，可以适应不同类型企业的需要，但缺点是可执行性、可预期性较差，实际效果较难判断。③威慑模式与合作模式的结合。在现实中：一方面，《环境保护法》的制度设计，特别是按日处罚制度等，加强了环境法的威慑力；另一方面，行政机关也在利用更多的弹性方式来引导企业在环境治理上的合作，更好地促进企业的守法。因此，这两种模式有相互补充的趋势。最典型的是美国环境守法制度，将威慑与合作两种模式加以整合，例如政府可以通过豁免制度来促进企业建立良好的环境管理制度。在我国，例如“环境守法导则”制度、“环保领跑者”计划等，政府通过指导与奖励的方式促进企业自主守法，也是威慑与合作相结合的尝试。
所以，在环境治理中，需要利用多种方式来共同应对环境问题，既需要刚性的、强制性的方式，也需要弹性的、灵活的方式。威慑与合作之间存在着相互依存关系：如果没有威慑，就不会实现合作；而如果没有合作，威慑的成本就会大量增加，甚至导致威慑无法有效地发挥作用。
我国目前已经具备环境多元共治格局的雏形，但我们应清醒地认识到，我国要达到环境多元共治的理想状态还有许多障碍，只有克服这些障碍，才能真正实现环境多元共治。
在环境多元共治中，仍然需要充分发挥行政机关的作用，但我国行政机关在动力与能力上都存在不足。第一，行政机关的动力不足问题。目前各级行政机关环境保护的压力都非常大，但压力与动力并不完全等同。我国目前环境治理主要依赖于上级特别是中央的决心与压力，是一种“中央政府动员型环境治理模式”，即以中央政府为主导，地方政府迫于压力提供协助，“危机应对”与“政府直控”是其核心特点。
地方政府、地方政府的职能部门（环保部门可能存在一定的例外）环境保护行为主要来自上级机关的压力，而不具备自主进行环境治理的动力，主要原因是：环境治理与经济发展存在一定的冲突；中央与地方在环境治理方面的责权利划分不够合理，地方的环境治理责任较重，而财政能力受到了相对的制约；环境治理具有长期性，而经济发展容易更快见到成效。在动力不足的情况下，一旦中央的压力减弱，地方行政管制的功能就会受到较大的削弱，即使中央保持强大的压力，地方政府也会通过其他方式来规避中央的压力。第二，行政机关也存在环境保护的能力不足的问题。环境保护需要大量的人力、物力和财力，而且需要理顺不同行政机关之间的关系，这些因素都会制约行政管制的能力。面对越来越复杂的环境管制要求，行政机关的能力需要得到提高。
另外，各级党委如何承担环境治理责任还需要继续探索。我国已经实行了各级党委环境问责制度，但如何处理党委与行政机关在环境治理职能上的关系，还是一个复杂的问题。同时，党委也存在如何处理环境保护与经济发展之间的关系的问题。
司法在现代环境治理中具有核心作用，但司法具有个案性和事后性，只能解决一些具体性的纠纷，无法解决一些具有普遍性的环境问题，特别是在解决环境行政争议方面，我国的环境行政诉讼还处于相对薄弱的状态。从理论上说，我国现在环境司法亟待解决的问题主要有：一是加大对行政决策与行政规制的司法审查，以保证环境行政决策的合法性、防止环境规制不作为与违法行为，保障环境开发利用的可持续性；二是解决大规模环境侵权纠纷，传统环境司法基本能够解决一般性的环境民事纠纷，但对于大规模环境侵权纠纷，法院还处于探索阶段。目前我国环境司法在这两个方面还存在制度性欠缺，需要改进环境司法的功能、提高环境司法的能力。因此，需要正确认识司法在环境多元共治中的功能，既要重视其潜在的强大社会调控能力，又要正视其在环境治理中功能相对薄弱的状况。
制度化的公众参与是现代环境治理的基本要求，但在我国，制度化的公众参与存在一定的障碍。第一，一般公众环境意识日益高涨，但参与环境公共事务的热情不足。公众对于与自己没有直接关系的环境事务，缺乏参与的积极性，存在搭便车的心理。第二，一般公众的组织化程度较低，缺乏参与能力。环保组织虽然具有较高的参与热情，但我国环保组织普遍弱小、经费不足，参与能力比较薄弱，以环境公益诉讼为例，一般环保组织尚不具备相应的经济实力，这会明显影响其参与能力。第三，在公众参与程序上，我国在保障公众的环境知情权、环境参与权方面还存在问题。根据“奥胡斯公约”的规定，环境公众参与主要保障公众的知情权、参与权与救济权，其中环境决策程序中的知情与参与是环境公众参与的核心要求，但“我国的公众参与往往是末端参与，在源头参与方面则表现薄弱，处于被告知的地位。公众的观点、建议无法得到真正的重视，属于‘事发后举报’、‘受害者举报’的参与模式”
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而非制度化参与，则往往因缺乏理性造成负面效果。我国的非制度化公众参与主要体现为：平时漠视环境公共事务的参与，一旦认为对自己的利益产生影响就会非理性参与，特别是对一些可能的风险会产生非理性恐惧而一概反对相关开发活动。这些恰恰会导致社会稳定的危机和环境开发的非正常中断。
第一，生产企业的环境自我规制还处于起步阶段。从环境保护的历史看，企业建立环境自我规制的原因，主要是严格的环境执法与企业强烈的社会责任意识，目前这两方面的条件都还不成熟。虽然环境执法在不断强化，但基于历史的惯性和地方保护因素，我国企业面临的环境压力还不足以迫使其自主采取积极的治理行为，许多企业还处于观望状态；至于企业的社会责任意识，更有待提高。而且，企业要实现自我规制，不仅要有环境守法的意识，还要有环境守法的能力。例如，企业不仅要建立企业环境决策机构和环境决策程序，还要建立企业环境管理制度和环境问责制度。我国企业在这方面的意愿和能力都有待加强。目前我国企业环境守法的形势还不容乐观，一些企业环境违法情况还比较严重，如果连法律规定的基本环境义务都无法履行，遑论执行严格的环境标准，实现更高的环境绩效。第二，环保企业的规制功能尚不成熟。从理论上说，环保企业是最具有市场活力的一方，因为生产企业要提高环境治理的绩效就必须增加相应的投入，而环保企业可以从环境保护中获得利益，双方的动机存在明显差异。但目前我国在环境审计、环境认证、环境监测社会化方面还处于起步阶段，环境污染第三方治理制度已经有了一定的发展，但也面临着新的问题。由于企业在环境审计、环境认证方面的积极性不高，这一制度的环境治理功能还需要不断完善。第三，生产企业和环保企业都会出现市场失灵问题。经济组织的环境治理功能主要属于市场机制，而市场失灵是市场机制运行过程中必须面对的问题。不仅生产企业仍然会出现市场失灵的情况，环保企业参与治理后，也会出现市场失灵的问题，例如为谋求自身利益而损害环境利益。如何避免生产企业在自我规制时出现市场失灵，保证环保企业的公正性、中立性，发挥经济组织的环境治理功能，是行政机关和社会公众需要面对的新任务。
在多元共治的发展过程中，需要不同主体的相互合作，通过合作促进不同主体之间、不同机制之间、不同方式之间的功能互补，共同促进环境治理的良性发展。严格地说，上文研究的主体都是多元合作的主体，但法院具有消极与被动的特征，主要承担纠纷解决功能，本部分从行政机关、各级党委、社会公众、经济组织等主体之间的合作来进行研究。
在环境法的多元共治时代，行政机关的作用仍然是基础性的。行政机关可以履行规制职责，并对其他主体的作用起到引导性作用，即“引导其他治理主体公平有序地参与环境治理活动，同时基于政府自身相关职能对治理过程中的问题在宏观管理层面予以应对”
。不论如何，行政机关也有对社会资源与社会能力进行整合的职责，“政府应发挥重要的但不是排他性的作用，建立一个沟通与互动的结构，来整合利益相关者、公众和组织的决策者之间的环境价值和偏好”
。行政机关能否有效发挥作用是环境多元共治成功与否的关键，而要发挥行政机关的功能，需要解决其动力与能力问题，其他主体也可以在这方面发挥不同作用：
（1）提高行政机关的环境治理动力。一是明确政府环境责任。这里的政府环境责任，既包括政府的环境治理职责，也包括政府未能正确履行职责的不利后果。明确政府环境责任，是政府履行环境职责的基础与前提，也是提高行政机关治理动力的基础。近年来，在环境法律的修改（以《环境保护法》的修改为典型）和实施中，理论界和实务界都认为，必须重视强化政府环境责任。可以说，强化政府环境责任构成了中国环境法治最具特色的话语，在理论上和实践中都得到了越来越多的重视。通过在立法中明确政府环境责任，有效地提升了行政机关的环境治理动力。二是激发行政机关的积极性。目前，行政机关的环境治理行为主要来源于上级机关的压力，今后应激发行政机关特别是地方人民政府的动力，这就需要理顺各级政府在环境治理上的职责和权利，促进上下级主体的互动，实现政府之间关系的法治化，并通过激励的方式来引导各级政府履行环境治理的职责。三是创新治理方式，确立结果导向的规制方式，提升行政机关的治理动力。结果导向的规制方式，具有灵活性和机动性的特点，有利于发挥行政机关的积极性，从而提升其治理动力。“传统行政模式是以对规则的负责为特征的，它给政府雇员一种强有力的激励机制促使其循规蹈矩，严格按照既定的规则办事，重过程胜于结果。”
这样的制度安排导致行政效率的低下和行政成本增加，引起了社会的不满。为了纠正这些弊端，许多国家开展了结果导向的行政改革，即“通过管理授权，增强灵活性和强化结果责任，追求更有效率和效果的政府”
。结果导向型的环境治理，可以明确政府的责任，同时也给行政机关履行职责提供更多的选择，有利于调动行政机关的积极性与创造性。美国著名环境法学家Richard B. Stewart就认为，新的规制策略“首先聚焦于界定规制目标，然后建立最适当的全部法律和制度结构以完成这些目标，最后选择最合适的规制工具以实现特定的目标”
。这种结果导向的新型规制方式，可以增加规制弹性，提高规制效率，调动行政人员的积极性和创造性，也提升了行政机关的治理动力。
（2）提高行政机关的环境治理能力。一是加大环境治理的投入，保证环境执法能力建设，提高环境治理的能力。二是通过机制创新提高行政管制能力。通过公众参与、司法诉讼、第三方治理制度解决行政管制能力不足的问题。可以通过间接规制的方式，促进其他主体的参与。在多元共治背景下，强调政府的环境责任，并不是要求政府直接承担所有的环境治理工作，政府可以通过间接规制的方式来让社会主体积极参与治理，通过其他主体的参与来提高政府治理能力。例如通过购买公共环境服务、引进社会力量参与环境治理，同时运用多种机制，包括市场机制和社会机制来实现环境治理。这时政府和法律的作用会发生变化，政府从管制者和监督者转为协调者，而法律变成一种共享的问题解决过程，而非一个命令活动。
另外，还可以通过行政问责、社会监督、司法监督增强政府的能力，最典型的是通过环境行政公益诉讼，将公众参与与司法监督结合起来，对政府的治理能力起到了补强作用。三是创新治理方式提高政府能力。利用一些非传统的行政方式，例如非强制性方式、和解的方式、激励的方式等来加强环境法的实施，这不仅可以调整修正过去行政主导中对抗性过强、弹性不足的缺陷，也体现了行政机关与其他主体之间的平等关系，增强其他主体的参与动力，减少了环境执法的阻力，间接提高了行政机关的能力。
与此相对的是，需要发挥各级党委的环境治理职能。一方面，明确行政机关与各级党委的相应职责，划清党政机关各自的职责范围，明确各级党委的环境治理责任；另一方面，落实党委环境治理责任，不仅要求各级党委起到相应的监督与促进作用，而且需要对各级党委的环境职责进行有效的问责。
为了提高环境公众参与的效果，需要从参与能力与参与意识方面入手，提高公众参与的有效性。第一，积极培育环保组织，提高环境参与的组织化。环保组织的参与，可以弥补一般公众参与能力不足与积极性不高的问题。我国目前环保组织还普遍弱小，政府应采取措施来培育环境组织，促进其发展。当然，为了提高环保组织的制度化参与，“环境自治组织应该拥有足够的权利参与环境公共事务的决策、管理和监督，保证它能与政府共同形成公共权威和公共秩序”
。第二，重视环境教育，培育风险理性。在我国，公众的环境意识正在不断提高，但环境参与能力尚待完善，为提高公众的环境保护意识和环境参与能力，需要重视环境教育。我国刚刚进入风险社会，如何形成正确的风险意识也是一个重要问题。我国公众面对风险的表现主要为恐慌，需要在环境教育中加强公众的风险知识，避免非理性的恐慌心理。在环境决策中，特别是在邻避冲突中，政府应加强风险沟通，通过风险沟通培育公众的风险理性。第三，加强信息公开，提高参与的积极性。环境信息公开是公众有效参与的前提，为了鼓励各种形式的公众参与，政府与企业应重视环境信息公开。例如重视公众参与中的说明理由，这样可以提高一般公众环境参与的积极性。第四，根据环境治理形势的发展，扩展新的公众参与形式。例如山东省在环境监测社会化中推出的“4+1”监督模式中，就有公众参与的监督。
与此类似的还有第三方治理中、邻避设施运行过程中的公众参与，都需要不断探索、不断完善。
在环境治理中，企业的污染治理是重要的环节，企业的自我规制也是多元共治的重要方面。在发达国家，通过各种形式来强化企业的环境自我管制，例如欧盟生态管理和审计计划、美国的企业环境合规计划、日本地方政府与企业签订的环境合同方式等等。有学者认为，现代环境治理已经进入到反身性法的阶段，“反身性法律策略寻求影响内部制度的程序，规制政府机关和公司，而不是直接规制社会行为”
。通过企业的自我规制，可以减少规制成本，也可以提高规制效果。
目前，我国已经开始重视企业的自我规制，但主要还是寄希望于严格执法，以改变“守法成本高、违法成本低”的现象，这仍然局限于依靠企业自身的力量来加强环境保护，而实际上不同的主体在企业环境自我规制中都具有一定的作用。第一，政府和环境审计与认证机构指导企业更好地守法，完善“环境守法导则”和“环境技术政策”的制定，全面帮助企业守法。第二，政府、公众与企业形成有效的互动，促进企业建立完善的自我规制体系，在环境管理制度、环境决策制度、环境人事制度等方面形成长效机制，保证企业自我规制的效果。政府在环境执法过程中，不仅需要重视强制性和威慑力，而且还应考虑和缓性问题，可以通过行政和解的方式来执法，维护与企业之间的友好关系，促进政府与企业间的友好合作，鼓励企业的环境守法。第三，防止自我规制形势下市场机制的失灵。重视企业的自我规制，必须要发挥市场机制的作用，而市场失灵又是新形势下可能出现的新问题，因此需要通过行政机关的监督、社会机制的参与来预防市场机制在环境自我规制中的再次失灵。第四，加强各类环保企业的规制与其他主体规制方法的协调。例如将环境审计、环境认证与绿色金融制度结合起来，通过合力来督促企业实现更好的环境自我规制，当然，政府在这方面还可以起到更好的协调整合作用，同时政府还需要重视对环保企业的规制和国家的担保责任问题。
如上所述，需要通过多元合作，实现不同主体、不同机制、不同方式之间的互补，共同应对环境问题。同时，还需要重视相应的保障机制，真正实现功能互补。实现多元共治功能互补的保障机制主要包括环境信息公开制度和司法救济制度，因为环境信息公开是多元共治的前提，而司法救济制度是解决不同主体之间纠纷与争端的有效方式。
环境信息公开是实现环境多元共治的基础和前提。“治理包括至关重要的透明度和信息披露。”
通过环境信息公开，可以促进各部门间的信息共享，避免环境治理的碎片化，可以对政府的环境治理结果进行评判与监督，可以使公众避免环境损害，进行有效的参与。“在既定领域内，信息工具是对传统“命令—控制”工具和新兴市场工具的恰当取代或有益补充。”
我国在环境信息上也有了长足进步，特别是新《环境保护法》以专章的形式（第五章“信息公开和公众参与”）规定了环境信息公开问题。环境信息公开主要包括政府信息公开和企业环境信息公开，随着信息技术的发展，其他社会主体的环境信息公开也开始发挥作用。
为了开展有效的环境多元共治，需要明确不同主体的信息公开责任。第一，政府负有信息公开的最大责任。政府不仅需要公开环境信息，而且还需要对不同主体的信息进行整合，通过整合发挥环境信息的最大功效。政府掌握了大量的环境信息，“在反身性前景下，政府的角色是确保恰当的信息的产生、传输和交换”
。第二，企业的信息公开制度也有待加强。《环境保护法》修改后，环保部于2014年12月颁布了《企业事业单位环境信息公开办法》，同时《证券法》和《突发事件应对法》也有相关的规定，今后需要对这些信息公开的要求进行协调、统一，更好地提高企业环境信息的作用。第三，帮助与完善社会组织的环境信息公开，通过社会组织的信息公开，可以更好地促进企业的环境治理工作。大数据时代对环境信息的公开及其途径提出了新的要求，政府可以通过大数据的运用，实现各主体环境信息有效交换，通过更好的环境信息公开来实现更好的治理效果。例如“内蒙古环保物联网监控平台，可以监控污染源、实时监测全区环境质量变化情况，还能依靠丰富的数据，对污染防控和环境质量变化开展宏观管理和分析”
。这种环境大数据的使用，可以更好地融合不同部门和不同主体的环境信息，充分地利用环境信息来实现环境多元共治。
司法不仅是环境多元共治的重要组成部分，也是对其他主体在环境治理中的冲突进行裁决与处理的一种机制。在多元共治的形势下，不同主体之间往往会发生冲突，而司法是解决这些冲突的有效途径。不同主体之间的冲突主要表现为行政机关、企业、一般公众和环保组织之间的冲突，冲突的类型也是复杂多样。除传统审理方式外，司法在环境多元共治中的保障作用主要体现在以下两个方面：①在传统诉讼的基础上进一步完善司法的保障功能，例如解决公众参与和环境信息公开方面的争议，虽然过去也有这方面的诉讼，但在多元共治的背景下，需要法院更加积极主动地根据生态文明建设的需要进行裁决，以促进不同的主体更好地参与多元共治。②拓展更多的司法救济的途径，例如拓展在群体性诉讼、邻避冲突、环境决策和环境影响评价制度中的司法救济制度。在这些诉讼中，司法往往需要发挥其公共政策制定者的功能，利用司法的力量来引导社会的发展，至少可以在诉讼中将不同主体之间的主张与要求加以展示，特别是要求行政机关更好地说明理由，从而为环境多元共治提供更好的保障。随着我国司法制度的改革，司法的这些功能会得到更加有效的发挥，司法的保障作用也会越来越明显。
总之，我国已经开始对环境法实施的行政主导模式进行调整，并在向环境多元共治演进，这是环境治理的一种转型发展。在这转型发展过程中，我们还面临许多任务：一方面，需要完善行政机关在环境法实施中的作用，改进其行使职权的方式，强化其环境治理功能，特别是探索行政机关的新型环境治理方式，这仍然是环境法实施的基本途径；另一方面，我们还需要重视其他主体的功能与作用，实现与行政机关实施的功能互补，以提高环境法的实施绩效。目前，在我国的环境法实施中，许多领域和地方都在探索环境治理的不同方式。今后，我们还需要对这些多元共治的方式进行总结，探索其中的规律，以更好地推进我国的环境多元共治的发展，实现环境治理体系和环境治理能力的现代化，最终实现环境善治。